國家科技項目管理專業機構風險管理體系建設研究

侯明

一、引言

國家科技計劃項目往往圍繞科技前沿和產業發展中的重點難點科學問題和關鍵核心技術問題設立，相對一般研究性項目而言，不確定性更高、風險點更多、失敗可能性更大。2014年國家啟動科技計劃管理改革，交由科技項目管理專業機構（以下稱“專業機構”）承擔國家科技項目管理工作。相比美國、德國等發達國家項目管理專業機構，通過建立法人治理結構、設立風險管理部門，運用風險管理模型工具積極主動開展風險管理，我國專業機構因成立時間短、經驗不足，風險管理還主要通過制度約束和內部監督代替。

雖然國務院印發的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發〔2014〕64 號文）明確提出專業機構應設立法人治理結構，建立決策、執行、監督相互協調又相互制約的管理體制，科技管理部門也出臺管理辦法，要求專業機構加強內部制度建設，防范可能出現的風險，但因專業機構風險管理體系不健全，風險管理專業性和規范性還有待提高。

黨的十九屆五中全會和國民經濟和社會發展第十四個五年規劃都明確提出要完善科技創新體制機制，改進科技項目組織管理方式。專業機構“粗放式”的風險管理已難以滿足新要求，加強對風險管理理論的應用，構建科學規范的風險管理體系，既是專業機構做好科技項目管理的基礎，也是專業機構按照國發64號文要求對項目任務目標負責的現實要求。

二、風險管理體系構成要素

在風險管理領域已經形成了多種成熟并國際通行的風險管理標準及框架，常見的有國際標準組織（ISO）的ISO31000《風險管理標準及指導方針》、風險管理研究所（Institute of Risk Management， IRM）的《整合風險管理（Integrated Risk Management）標準》，以及美國反虛假財務報告委員會（COSO）的COSO ERM框架等。我國國家標準化委員會制定了《風險管理 原則與實施指南》（GB/T24353-2009）國家標準，國務院國有資產監督管理委員會發布了《中央企業全面風險管理指引》。雖然各類風險管理標準的框架形式不同，但都包括一套風險管理流程，以及確保風險管理流程得到有效實施的風險管理組織架構（Risk Architecture）、風險管理策略（Stlag tegy）和協議（Protocols）等關鍵要素，形成了RASP風險管理體系架構。從實踐來看，基于RASP的風險管理架構，已成為各類組織構建風險管理體系的基礎性框架。綜合各類風險管理標準，RASP風險管理體系架構各部分要點梳理如下。

（一）風險管理組織架構

風險管理組織架構是實現風險管理目標的組織保障。一般包括實現風險管理戰略目標的組織結構，具體包括決策機構、管理機構和執行機構，以及各機構在風險管理工作中的角色及責任。風險管理組織架構中應明確出現風險問題及突發風險事件后的決策、執行和報告機制。為了將風險管理順利整合到項目管理業務流程中，尤其要處理好風險管理職能部門和其他業務部門的權責與溝通等問題。由于不同機構所處內外部環境各不相同，應從實際出發設計風險管理組織架構。

（二）風險管理策略

風險管理策略在風險管理體系中起著統領全局的作用。一般包括確定風險偏好、明確風險承受能力、選擇風險管理工具、制定風險管理總體策略，并據此確定資源配置原則。在實踐中，風險管理策略主要是用來明確機構的風險管理活動和其他業務活動之間的關系以及風險管理活動的預期成果。按照風險管理標準，機構應定期總結和分析風險管理策略的有效性和合理性，并結合實際情況變化不斷修訂和完善。

（三）風險管理協議

風險管理協議對以風險管理名義開展的各種活動進行明確和規范。協議主要體現在風險管理手冊和手冊確定的指導原則，包括風險管理范圍、風險標準、管理規則等，以及風險管理活動和活動開展方式。同時，協議也對風險管理過程涉及的方法、形成的各類報告進行規范。風險管理協議應當每年更新，以確保內容的有效性。

（四）風險管理流程

風險管理流程是風險管理的主要實施環節。包括風險識別、風險分析和風險評價等風險評估流程，以及風險應對和處置流程。在風險管理各個環節還應進行有效的內部和外部溝通，以確保風險管理實施流程的責任、利益相關者準確了解風險管理決策信息，以及為什么需要采取風險應對行動。此外，為確保風險管理流程的有效果和有效率，還要積極有效的監督和測量，并根據內部、外部環境變化及時修訂風險管理流程。

三、國外項目管理專業機構風險管理體系特點

美國、德國、英國等發達國家在上世紀初就依托專業機構管理科技項目，并在國防、航天、基礎科研領域推行風險管理，積累了豐富的風險管理經驗，研究制定了一系列風險管理標準、框架和體系。現結合其他學者對國外風險管理理論研究成果，以及對美國國家航空航天局（NASA）、美國國立衛生研究院（NHI）、德國宇航中心（DLR）等項目管理專業機構風險管理開展情況介紹，對國外專業機構建設風險管理體系建設經驗進行總結。

（一）風險管理組織體系完備

將風險管理納入專業機構運行和發展總體戰略進行統籌。1.基于機構所處的內部、外部經濟、社會條件和建設發展環境設計并建設風險管理體系。2.注重風險管理與業務流程深度整合，確保風險管理取得最優效率和最佳結果。3.強調將風險管理理念和管理措施融合到機構和項目管理各個層面、落實到具體工作中。

（二）風險管理制度體系完善

有法可依是國外機構風險管理能有效開展的重要保障。1.明確風險管理職能部門、項目管理執行部門的責任，并且對風險管理中的監督、報告、評估等環節的管理要求通過配套制度加以制度化、規范化。2.將制度規范要求落實到風險管理指南、手冊之中，作為風險管理部門、風險管理人員工作指導和參考，并對相關制度文件定期更新，確保制度的有效性和完備性。3.建立有完善的風險管理問責制度，強有力的問責成為風險管理有效開展的重要保障。

（三）配置風險管理專職部門

建立有職責明確、專業高效風險管理職能部門。1.開展積極主動風險管理實踐，監控、分析、評估機構運行和項目管理任務中的風險。2.指導和督促機構內部其他部門制定風險管理計劃、開展風險管理工作，將風險管理納入機構運行和項目管理全過程。3.指導機構將風險管理意識轉化為內部共同認識和自覺行動，促進系統、規范、高效的風險管理體系建立。

（四）重視風險管理工具運用

高度重視風險管理框架、技術工具和標準的開發應用和推廣。1.結合風險管理實踐，及時更新風險管理技術、工具。2.發揮信息在風險管理決策中的作用，依據科學模型對風險信息進行處理，提高風險管理決策的科學性、準確性。3.注重對風險管理工作本身的再評估，包括對風險管理工具方法有效性進行檢測、評估并加以改進優化，不斷提升管理工具、技術的科學性、專業性。

（五）注重風險管理文化培育

注重培育風險管理文化。1.通過風險管理理論知識培訓和風險管理理念、風險管理工具的推廣和宣傳，增強全員風險意識。2.將風險意識轉化為員工的共同認識和自覺行動。3.持續不斷完善風險管理工具和手段，確保能有效地對各種變化保持敏感并做出恰當反應，組織通過績效、檢查和調整等手段，使風險管理能力水平得到持續改進。

四、我國項目管理專業機構風險管理體系框架設計

通過對RASP風險管理框架介紹和對發達國家專業機構風險管理體系建設經驗梳理，可以得到的啟示是，我國專業機構要做好風險管理，除了按照風險管理流程，認真開展風險識別、分析，做好風險應對外，更要有“超越流程”的系統性思維，從環境建設、組織保障體系完善、風險管理策略和目標制定等多維度搭建風險管理體系，將風險管理與專業機構發展戰略、項目管理業務有機融合，才能為專業機構做好項目風險管理提供有效保證（見下圖）。

（一）建立風險管理環境

風險管理環境是專業機構設定風險管理目標和管理策略、確定風險管理流程執行范圍和執行標準的重要載體。風險管理環境包括外部環境和內部環境。建立外部環境時應確保外部利益相關者的關注點被充分考慮，建立內部環境時應確保風險管理流程與專業機構的業務流程和發展戰略相匹配。從外部環境來看，我國專業機構是由符合條件的科研管理類事業單位改建而來，因此，國家科技計劃管理改革對專業機構建設發展的部署要求、科技部等管理部門出臺的管理規定是專業機構風險管理體系建設最重要的外部環境。國家創新驅動發展戰略、經濟社會發展規劃，科技創新、產業發展、技術創新政策等都應納入外部環境考量范圍。而內部組織架構、建設發展目標、現有資源和管理能力水平是專業機構的內部環境。只有準確分析研判內部、外部條件和環境，專業機構才能因地制宜制定風險管理策略，確保風險管理得到有效實施。

（二）明確風險管理策略

圍繞發展戰略和項目管理任務情況，專業機構應結合風險管理能力、資源條件，確定風險偏好、風險承受度、風險管理執行標準，制定風險承擔、風險規避、風險控制等風險管理總體策略，并確定風險管理所需人力和財力資源的配置原則。此外，在確保將風險控制與專業機構發展和項目管理任務總體目標相適應的同時，將風險管理與專業機構的戰略發展、業務目標緊密結合，并將推進風險管理體系建設作為專業機構發展戰略目標實現的重要保障手段。

（三）完善風險管理組織體系

風險管理是一項具有很強專業性工作，涉及重大決策、重大風險管理、重大事件處置和重要業務流程流程的決策、批準、執行，專業機構在按照國發64號文要求建立決策、監督、執行治理體系的基礎上，學習借鑒國外項目管理專業機構經驗，設立風險管理職能部門，從而形成領導決策層、風險管理職能部門和業務部門等多個部門參與的責任明確、權責清晰的風險管理體系。風險管理職能部門的主要職責是制定專業機構風險管理總體策略、制度體系和運行機制，組織、指導和監督業務部門開展風險管理工作，開發風險管理工具和技術，評估專業機構風險管理體系運行情況并及時改進等;業務管理部門是風險的識別、控制的主體，也是專業機構風險防控措施執行主體。通過風險管理組織體系的建設完善，形成以風險管理人員為管理主體、業務部門人員為實施主體的風險管理防線。風險管理職能部門還可以開展風險管理論和技術工具使用培訓，增強專業機構人員的風險管理意識，形成全員參與風險管理的良好氛圍。

（四）實施風險管理流程

風險管理流程是專業機構開展風險管理的主要實施環節，具體內容在各類風險管理標準和框架已有詳細論述和操作實施規范。需要說明的是，風險管理流程不是從業務活動和管理流程中孤立出來的一項特殊流程，專業機構建立完善風險管理體系的最終目標，是將風險管理流程“嵌入”業務流程，將風險管理活動融入業務過程，畢竟有效的風險管理是獲得功能性行為，而不僅僅是遵循流程，要避免用風險管理流程取代風險管理體系。

五、對科技項目管理專業機構完善風險管理體系的建議

風險性高、組織實施難度大是科技項目的固有屬性，完善的風險管理體系不僅能為專業機構履行好項目管理使命、確保項目任務目標實現提供保證，也有利于推動專業機構將風險管理整合進業務流程，進而提高我國科技項目管理的專業化、規范化和科學化水平。

（一）完善機制，建立健全風險管理體系

做好風險管理既需要良好的風險管理環境、完備的組織架構，更需要完善的運行機制和管理體系。在運行機制方面，專業機構應健全決策、執行、監控、溝通和協調機制，確保風險管理制度和風險管理決策得到及時貫徹和執行;在管理體系方面，專業機構應建立完善包括制度體系、組織體系和執行體系在內的風險統籌管理、分層管理和分類管理體系，確保風險管理科學、有效。

（二）主動管理，將風險管理融入業務流程

專業機構應堅持以風險管理目標為導向，以合理配置管理職能為手段，以全流程管控為切入點，將風險管理流程與業務流程有機融合，以便及時發現和掌握關鍵環節、重點業務中出現的風險隱患和風險事件，提前制定風險管理方案，科學應對和處置風險事件，降低損失。

（三）科學管理，運用現代管理工具技術

針對專業機構風險管理實踐經驗不足的現實，應學習借鑒國外專業機構風險管理的方法，主動按照風險識別、風險分析、風險應對等環節開展風險管理，尤其對關鍵環節和重大風險點，應堅持運用定性定量相結合的方法進行風險分析、制定風險應對策略，積累風險管理經驗，提升風險分析和應對水平。

（四）總結評估，不斷提升風險管理能力

風險管理職能部門應定期開展風險管理活動審計，及時對有代表性風險事項管理及處置過程進行剖析，總結經驗。開發適合我國國情和專業機構特點和需求的管理工具和技術。開展風險管理業務知識培訓，提高人員風險意識，培育形成良好的風險管理文化，推動專業機構風險管理能力和水平不斷提升。