城市軌道交通PPP 項目中自償率機制研究

紀(jì)凌玫

（濟南軌道交通集團有限公司，濟南 250000）

0 引言

在我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展階段，如果單純依賴地方政府資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，一方面會增加政府負債，另一方面也缺乏對其監(jiān)督，因此國內(nèi)提倡并大力發(fā)展政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式。以城市軌道交通為例，采用PPP 模式可以使項目更趨于市場化運作，有效控制風(fēng)險、提高項目收益。PPP 模式是近年發(fā)展起來的一種新型運作模式，在國外已經(jīng)普遍應(yīng)用并取得了一定成果，但是在國內(nèi)還處于發(fā)展階段，需要進行更多的嘗試和修正以保證該模式的健康發(fā)展。財務(wù)自償率對PPP 模式下的城市軌道交通項目有重要意義，基于此，本文對城市軌道交通PPP 項目自償率機制進行研究，以期為項目各方參與者提供一些理論建議。

1 城市軌道交通 PPP 項目自償率機制研究背景

隨著城市化進程的發(fā)展，城市人口越來越多，交通壓力也越來越大，為緩解這一現(xiàn)狀，國家的城市軌道交通產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，我國大陸地區(qū)已經(jīng)有44座城市開通了233 條城市軌道交通路線，運營里程為7 545.5千米。相較于2018 年，開通城市軌道交通的城市多出12 座，增長率為37.50%，城市軌道交通路線增長率為50.32%，運營里程增長率為46.80%。由此可見，城市軌道交通建設(shè)已經(jīng)成為一股熱潮。但是城市軌道交通在進行建設(shè)過程中往往需要投入大量的資金成本，尤其是在物價上漲、項目建設(shè)費用不斷提高的當(dāng)下。例如，在進行地鐵的修建過程中，普通城市的費用已經(jīng)從以往的每千米5 億元上升到了7 億元，甚至在一些發(fā)達城市當(dāng)中，已經(jīng)超過了10 億元。因此，在近年來的城市現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)過程中，當(dāng)?shù)卣呢斦唾Y金壓力越來越大。為緩解政府的負債壓力，國家需要進一步創(chuàng)新投資建設(shè)方式，吸引私人資金的加入，拉長平衡周期，由此PPP 項目模式逐漸得到應(yīng)用，并成為一種趨勢。

2 自償率機制設(shè)計分析

目前，大多數(shù)PPP 模式研究和對于自償率機制設(shè)計的分析，都主要以其財務(wù)理論方面的研究為主，并沒有對PPP 模式下的績效機制進行合理的分析。基于此，本文主要針對競爭性中立因素和可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本進行分析，明確自償率機制的重要作用。

2.1 競爭性中立因素的影響

政府與私人部門在進行項目成本計算時，政府因不用支出土地費用、行政審批費用以及相關(guān)稅費而具有一定優(yōu)勢，因此在PPP 模式下政府部門成本較低。自償率可以客觀反映企業(yè)的自償能力，根據(jù)相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)計算，得出的自償率數(shù)值越大就代表企業(yè)的自償能力越高。因此，對于自償率作用機制來說，這一指標(biāo)能夠激勵企業(yè)降低成本，在利用自償率考量時，競爭性中立因素能夠促進PPP 項目成本降低，這就意味著PPP 模式具有一定的優(yōu)勢。

2.2 可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本因素的影響

PPP 模式下因有私人資本的加入，政府部門可以把運營風(fēng)險以及財務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)到私人企業(yè)，這樣可以有效降低政府部門的風(fēng)險。與此同時，私人企業(yè)為了保證收益會更加重視對風(fēng)險的識別與防范，政府和私人企業(yè)在風(fēng)險管控上都需要花費成本，因此這部分成本也應(yīng)計入PPP 模式風(fēng)險成本中。

在對競爭性中立因素和可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本的分析和研究后發(fā)現(xiàn)，采用PPP 模式對比傳統(tǒng)的項目投資模式，有較高的成本收益和較好的成本控制效果。這是由于在進行自償率的相關(guān)計算之后，發(fā)現(xiàn)其競爭性中立因素的出現(xiàn)，能夠有效提升自償率分子的數(shù)量，同時對政府項目的自償率計算過程中，也因可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)因素，進一步提升自償率計算過程中的分母。因此，在這樣的自償率機制框架下，能夠有效保障現(xiàn)階段所開展的城市軌道交通工程項目，使其可持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展下去。

3 自償率機制的風(fēng)險控制作用

3.1 對政府部門的風(fēng)險控制作用

首先，約束前期決策。城市軌道交通審批權(quán)下放可以促進地方政府的積極性提高，但同時也會造成地方政府在推行PPP項目時缺乏中央的約束。而自償率機制運行過程中，項目的可行性研究分析報告需要經(jīng)過私人、發(fā)展和改革委員會、行政部門的審評，且評審的結(jié)果會在社會公布，這一過程具有公開化、透明化的特點，為第三方機構(gòu)提供了監(jiān)督依據(jù)，對政府部門的決策有一定的約束作用。其次，有助于項目融資。城市軌道交通項目資金由地方政府自籌，為私人機構(gòu)提供了機會，自償率機制中對項目自償率門檻級別的制定從側(cè)面為私人機構(gòu)的項目融資提供了激勵。私人機構(gòu)只有擁有比較高的自償率才能參與其中，這就表示項目的建設(shè)會擁有充足的資金，可以避免一些不必要的財務(wù)風(fēng)險。最后，提供項目監(jiān)督的依據(jù)。自償率機制的運行過程具備透明化和公開化的特點。社會輿論人群、第三方機構(gòu)、新聞媒體等都可以了解項目進展情況，在公開、透明的環(huán)境下，自償率低的PPP 項目不可能通過相關(guān)審批，這在一定程度上杜絕了徇私舞弊行為的發(fā)生。

3.2 對私人機構(gòu)的風(fēng)險控制作用

目前，雖然我國PPP 項目推廣的態(tài)勢良好，政府嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面引入私人資本以減少地方債務(wù)負擔(dān)，但卻沒有達到預(yù)期效果，其原因在于缺少完善的量化體系去監(jiān)控開發(fā)過程和檢查開發(fā)后的成效，且政府與企業(yè)之間信息不對稱，導(dǎo)致私人資本對政府的行為有所顧慮。而通過自償率門檻的設(shè)定，運營風(fēng)險得以定量化，政府與私人部門合作的信息公開、透明，私人資本能夠明確項目建設(shè)中的風(fēng)險是否可控，當(dāng)識別到風(fēng)險時可以及時調(diào)整方案規(guī)避風(fēng)險，使項目過程不斷合理化。

3.3 風(fēng)險控制的作用機制

PPP 項目涵蓋項目的整個過程，因此自償率機制的作用機制就顯得較為復(fù)雜。在準(zhǔn)備期和招投標(biāo)前期，自償率機制根據(jù)相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)、自償率門檻界定、政府公布的信息等相關(guān)資料規(guī)避合作中信息不對稱情況，有效地識別且規(guī)避相關(guān)風(fēng)險；在招投標(biāo)后期以及項目建設(shè)的前期，自償率機制則處于策劃項目收益、控制成本、執(zhí)行合同契約階段，對政府部門融資過程、私人部門開發(fā)過程中有可能發(fā)生的風(fēng)險有預(yù)估和防范的作用。在項目建設(shè)后期和運營期，自償率機制處于獲得收益、項目管理、商業(yè)活動開發(fā)階段，這一階段中，政府通過自償率機制可以有效加強對項目的把控，對私人部門的管理和運營過程起到一定的控制作用。綜上所述，自償率機制在準(zhǔn)備期和招投標(biāo)前期主要體現(xiàn)為顯示的作用，在招投標(biāo)后期和項目建設(shè)前期主要體現(xiàn)為激勵作用，在項目建設(shè)后期和運營期主要體現(xiàn)為約束作用。

4 城市軌道交通PPP 項目的自償率模型建立

4.1 傳統(tǒng)模式下與PPP 模式下的自償率

自償率是衡量城市軌道交通績效的標(biāo)準(zhǔn)之一，城市軌道交通傳統(tǒng)模式下的財務(wù)自償率公式為：

在式（1）中，t是年期，t=0,1,2,…,N;Rt是在t時點的運營收入項，其中涵蓋計劃收入、附屬收入、資產(chǎn)設(shè)備處分收入；Ct0是運營時間中第t期支出；Ct是第t期興建支出，此項涵蓋了不含稅和利息支出的維修和重置成本；i是折現(xiàn)率。

相較于傳統(tǒng)模式的自償率計算方式，PPP 模式下的興建期支出分成了政府出資與民間資本出資，如式（2）：

在式（2）中，興建期t=0,1,2,…,N;運營期t=n+1,n+2,…,N；Cpt為特許公司出資；Cgt為政府在第t期的出資，Cbt為融資機構(gòu)第t期的出資。

4.2 修正后的自償率

不難看出，以上兩種計算模式存在一定缺陷，原因在于對自償率進行相應(yīng)的計算過程中，并沒有對其中的競爭性中立和相應(yīng)的可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本因素進行分析。本研究綜合城市交通軌道PPP 項目運營實際情況，以式（2）為基礎(chǔ)補充了土地費用、風(fēng)險控制超出費用、行政審批費用、融資的利息以及相關(guān)稅費等相關(guān)支出，其計算公式為：

其中，Clt為土地費用；Cat為行政審批費用；Ctt為相關(guān)稅費；Crt為風(fēng)險控制超出費用；Cit為融資利息。

在城市軌道交通實際興建及運營中包含的隱性支出有很多，使用PPP 模式可以盡可能地考慮到各方面的隱性支出，讓其運營更貼近于市場化運作，通過風(fēng)險控制盡可能地降低項目的興建及運營成本，不但可以提高經(jīng)濟收益，還能夠增加政府的稅收。根據(jù)修正后的自償率模式來看，建設(shè)成本包含了興建期的各種利息，使用PPP 模式則可以在政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入基礎(chǔ)上，充分地利用社會資源來盡可能地壓縮項目成本，同時還可以在政府與民間資本之間進行項目風(fēng)險分配，以此來減輕政府的財政負擔(dān)。PPP 模式下經(jīng)修正后的自償率模型從成本和收入兩方面雙管齊下，使項目全生命周期的自償率得到了有效提高。

5 結(jié)語

本文對自償率機制的作用機制和風(fēng)險控制做出具體分析，然后在傳統(tǒng)自償率模型基礎(chǔ)上加入了競爭性中立和可轉(zhuǎn)移風(fēng)險承擔(dān)成本的影響因素，對已有模型進行了修正。經(jīng)修正后的自償率模型比原有模型的分析結(jié)果更加準(zhǔn)確。