新發展格局下關于地方政府債務治理的思考

樓佳園，王燚武

（義烏市財政局，浙江 義烏 322000）

0 引言

當大部分國家還在疫情的影響下不得喘息之時，我國以暢通國內大循環、促進國內外雙循環、全面刺激消費、拓展投資空間為核心的新發展格局已破殼而出，并在積極的財政政策影響下加快步子，將以全新的發展格局引領高質量發展。

2021 年，政府工作報告中指出，今年財政赤字率計劃按3.6%以上安排，發債籌資規模將達到8.5 萬億元，創歷史新高。加上減稅降費2.5 萬億元，財政對沖風險的力度達到了11 萬億元的規模，力度空前。2020 年以來，一攬子幫企業、穩就業、擴內需的對沖政策尤其是提前發行的債券對穩定經濟基本盤形成了強大支撐。

1 地方政府債務規模概述

在債券良好發揮逆經濟周期作用的同時，債務規模也逐年提升。根據財政部的統計數據，2017 年我國地方政府債務16.47 萬億元，2018 年地方債務余額18.4 萬億元，2019 年地方政府債務21.31 萬億元；以通用的債務率（債務余額/地方公共財政預算收入）衡量地方政府債務水平，2017、2018、2019 年的地方政府債務率分別為76.5%、76.6%、82.9%，呈現出“危機化”的特點。盡管債務率水平低于國際通行的警戒標準，根據財政部統計的數據亦顯示目前我國政府債務風險水平總體可控，然而，2020 年的財政收入因為經濟減緩和政策指引將面臨大范圍的減收，而防控支出、逆周期調節性支出及基礎保障性支出又將大力增加，壓力前所未有；形勢越嚴峻，越需要有風險意識和底線思維。我國經濟潛力足、韌性強、回旋空間大、政策工具多，最重要的優勢是可以集中力量辦好自己的事，對此，要用足用好地方政府債務，充分發揮債券穩經濟、促增長的作用；同時要嚴守底線，非常時期以非常作為防范化解債務風險。

2 用好地方政府債務的建議

要以發展為主線，規范舉債融資，積極爭取新增地方政府債券額度；提前謀劃，充分做好地方政府債券項目準備，充分發揮地方政府債券逆周期調節作用，為保障民生和社會穩定、實現經濟社會發展目標提供有力支撐。債券發行工作流程如圖1所示。

2.1 地方需有全局謀劃，以最優項目爭債券

爭取新增債券需地方上下合力，地方要有“一盤棋”意識，更要有長遠考慮。地方政府需堅持以推進供給側結構性改革為主線，把握地方實際，對債務投資項目進行合理有效的前期論證。避免債券濫用、債務膨脹等問題。不少地方投資項目開建前缺乏嚴謹科學的論證，出現重復建設和財政資金浪費等問題。比如，我國有些城市出現道路重復建設的現象，一些修建不久的馬路、人行道，常常會遭到再次“開膛破肚”；有些地方因某種原因（如安裝天然氣、光纜等）對剛建好的道路又再次開挖，造成了資源浪費、交通擁擠，降低了投資效率；在珠三角地區200 千米內分布著5 家機場，最后珠海機場因利用率不足10%只能被拍賣。

前期論證需要基于成本收益比、內部收益率（Internal Rate of Return，IRR）等微觀財務指標建立甄別機制，保障舉債融資項目能夠獲取穩定利潤流或涵養中長期稅基。地方政府要把握好債務投資的源頭，根據地方實際，考慮地區長遠發展，科學論證選擇最優項目申報。同時要緊跟中央部署，將債券重點用于財政部規定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施七大領域。項目涉及領域廣、類型多、專業性強，一方面需要各個單位部門提高重視程度，形成共識，營造積極進取的氛圍；另一方面，在項目收益謀劃、建設內容拓展上，各個項目實施單位、主管部門、鎮街平臺也要集思廣益，舉一反三，提出改革舉措，配合財政部和發展改革委積極爭取債券。審核部門也需要全局統籌，對不同地方實施差異化管理，有效調配資金。

2.2 加快債券撥付進度，及早發揮債券功效

堅持資金跟著項目走，優化資金投向。依法完善專項債券管理，按照本地區發展實際情況，量入為出，合理安排有穩定收入的項目，分類發行專項債券。加快建立匹配模型，要求項目資產收益覆蓋相對應專項債券本息。加大工作力度，抓緊將債券資金全部撥付到項目上，加快債券使用進度。嚴禁債券資金的滯留、沉淀甚至挪用，嚴禁“一撥了之”“以撥作支”。

盡快將債券資金撥付到具體項目，因時間差問題，對擬發行的新增債券相對應的項目可先行調度庫款，以加快項目建設進度，待債券發行后及時回補。聚焦政府債券重點支持領域，提前謀劃一批重大工程、重點項目，做好債券項目儲備。嚴格債券項目合規性審核和風險把控，優選經濟社會效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項目，為爭取更多的債券額度打下基礎。

2.3 建設債券全生命周期預算管理系統，推進債券信息公開

加快建設專項債券項目全生命周期預算管理體系和系統，完善專項債券項目庫管理。對新增專項債券項目從債券項目儲備、資金需求、額度分配、撥付使用、建設進度、項目收益、償債來源等，實施全方位、多維度、全過程管理，并對債券項目實行滾動管理。專項債券項目務必做到全生命周期內項目收益與融資需求平衡，債券資金務必用在有收益的公益性項目，項目周期與債券周期相匹配，融資規模與項目收益相平衡。

積極推進債務信息公開。做好地方政府債務信息公開工作，財政部門及項目主管部門要按照文件規定的時間要求，及時準確公開相關債務信息，主動接受群眾監督。

3 消解地方政府債務風險的對策

要以守底線的思維防范化解財政風險，地方政府債券在2021 年將迎來還本高峰期，并持續3～5 年；剩余的政府隱性債務已難以再用相對容易的方式化解，可挖掘的存量經營性資產已不多，化債的難度進一步加大；加之經濟下行、政策減收，一場針對新發展格局下的重大風險防御攻堅戰已經全面開啟。對此，要牢牢守住底線，采取各類措施嚴格管控風險，科學防范風險。

3.1 堅持整體防控、改善債務結構

加強頂層設計，任何工作都要謀劃在前。堅持綜合集成，重視整體綜合治理，系統分析處置，實現債務管理的法制化、科學化和規范化。

科學制訂舉債融資計劃，堵住違規舉債渠道。對新建項目實施嚴格審查，切實做好項目資金來源審查和債務風險評估，暫停非必需、非急需項目；對續建項目進行“瘦身”，合理調整規劃、建設內容，壓縮投資規模；避免過度包裝融資項目發債，避免資金使用在披露項目外的其他公益性項目。

改善政府債務的期限結構和品種結構，提升償債抗風險能力。通過期限錯配優化債務期限結構，避免債務集中到期；通過統籌協調升級債務品種結構，避免由項目單位承接無明顯現金流收益的公益性項目。

3.2 規范平臺轉型、增強造血能力

隨著融資平臺屬性的剝離，地方政府綜合債務率和國資公司資產負債率面臨雙高的困境，這就更需要國企積極謀劃，遏制表外債務“灰犀牛”的衍生泛化風險。要以優化現金流和提升造血能力為核心，對標市場化轉型完成標準，尋求改革切入點，提升經營和管理水平，形成資金資源的滾動效應。

地方國企，尤其是曾作為政府融資平臺的國企承擔了大量的市政基礎設施和重點民生工程。就浙江省而言，大部分國企轉型未實質達到中央四條標準中“利潤覆蓋利息，經營性資產覆蓋負債”的條款，地方承接的債務規模較大。也有國企為配合市政府招商引資項目，為防止國有資產出現損失風險故而約定了固定收益及相關兜底條款，出現“明股實債”問題。

為實質解決以上問題，首先，應穩定負債規模，降低資產負債率。一是嚴防資產負債率破75%紅線，進一步整合有效資產，拓展經營范圍，提高公司經營性收入。二是財政合理規劃資金分配用途，根據收入情況，爭取逐年將確無現金流收入的公益性項目列入財政回購計劃，減少無效資產。三是切實做好流動性管理，加強與市場投資主體、評級機構、發債主管部門的溝通協調工作，保障到期債務按期兌付的基礎上，維護國資公司融資基本盤穩定。其次，從嚴管控續建、新建項目。對新建項目實施嚴格審查，切實做好債務風險評估，暫停非必需、非急需項目；對續建項目進行“瘦身”，合理調整規劃、建設內容，壓縮投資規模。最后，適時引入金融服務，提高融資能力。從嚴控制新增債務成本上限，利用公司債券回轉售機制等降低存量債務成本。

3.3 加強審計監督，改進績效管理

審計需程式化和常態化，注重債務融資的質量和效率，助推經濟高質量增長。要形成制度化債務審計機制，審計不單是對債務狀況的匯總，還要從中發現問題，比如，違法違規舉債將作為問責的依據。還應加強對債務審計成果的利用，審計機關可以結合每年的預算執行審計，對債務情況進行專門審計并出具債務審計報告，報送人大審議，向社會公開，接受社會監督。

健全績效管理機制，花錢必問效、無效必問責。嚴格落實地方政府債務預算管理相關規定和要求，加強新上項目的事前績效評估，做到事中有跟蹤，事后有評價，有針對性地加強資金借、用、還的全過程監管。

3.4 完善監控機制，強化預警系統

完善債務管控長效機制，實時管控債務增長規模、類別、區域、期限、用途等變動情況，進行風險識別、度量、分析和動態跟蹤，關注債務率、償債率、債務依存度等指標，及時發現和處置潛在風險。比如，浙江將全省7 407 家國有獨資或控股企業的信息納入債務風險預警與處置系統，做到實時監控，發揮鷹眼護航作用。

3.5 加大追責力度，完善政績考核

地方政府要形成省級黨委、政府負總責的制度，并堅持中央不救助原則，健全地方政府合法舉債機制，嚴禁違法違規融資擔保行為，嚴禁變相舉債，支持市場化融資。要將地方政府性債務納入政績考核，并適時提高權重比。明確落實責任，各級政府要矯正不正確的政績導向，避免地方政府在卸責心理和僥幸心理的驅使下，寄希望于通過“公共池”尋求幫助。

要做到終身問責、倒查責任。財政部門要對地方政府債務的項目識別、項目申報、項目評審、項目入庫、債券發行、限額管理機后續使用情況等一攬子工作進行常態化監督；審計部門進行地方黨政領導干部的經濟責任審計和政策落實情況的跟蹤審計；省級黨委、政府對本地區地方政府性債務負總責，建立發現一起、查處一起、問責一起的工作機制，健全查處問責機制；發展改革委、人民銀行、銀保監會、證監會等發揮市場及機構監管職責，強化對金融機構、中介機構、融資平臺公司違規行為的查處問責。

4 結語

要正視不容回避的客觀現實，也要擁有克服困難的強大信心，憑借獨特的制度優勢、強大的經濟基礎、廣闊的市場前景，進一步深化改革，在守底線的基礎上推動高質量發展，辯證地做好地方政府債券發行使用和風險防控工作。