論卡特政府的放松管制政策

摘要：在20世紀70年代后期，深陷滯脹危機的美國卡特政府開始了管制改革，其背景是管制體制低效且成本高，放任自由思潮的回歸，利益集團的推動。在市場化自由化原則的指導下，聯邦政府嘗試革除過去管制體制的弊病，取得了《放松航空管制法案》等立法成果。通過對航空、鐵路運輸、能源等領域的放松管制，減輕了政府的財政負擔，解除約束企業的經濟效益得以提高，但也產生了新的諸如壓榨員工及帶來了新的不公平和產品、服務質量下降等問題。

關鍵詞：卡特政府;新自由主義;管制改革

中圖分類號：K712.54??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）03-0037-04

放松管制作為20世紀70年代后期聯邦政府新自由主義理論的具體實踐，對于美國其后幾十年的經濟發展產生了巨大的影響。過去，國內學界普遍認為放松管制主要成就于里根政府時期，對于卡特政府時期的國內經濟政策研究有所忽視，但卡特政府任期內在幾個重要領域進行了放松管制的立法，并積累了一定的經驗和成果。對卡特政府的放松管制政策進行全面而客觀的評價，對于理解美國放松管制的歷史具有重要的意義。

一、卡特政府采取放松管制政策的背景

上世紀70年代以來，美國陷入了經濟增長停滯、通貨膨脹率上升的滯脹危機中，受此影響，1968年后，美國實際經濟增長從年均增長4.3%下降到2.2%，通貨膨脹率則由3.8%提高到了7.0%。在經歷了1971年的美元貶值和1973年的石油危機后，美國經濟與1968年之前的30年相比根本地衰弱了[1]718，解決危機成了當時政府必須面對的問題。除了滯脹危機外，還有以下幾個原因導致了放松管制政策的出臺。

第一，管制體制冗雜低效，成本過高。在經歷了“大蕭條”之后，聯邦政府在凱恩斯主義的指導下逐漸建立了新政式的管制體制，在政府大規模干預的模式下，美國經濟取得了長期而穩定的繁榮，彌補了一些市場缺陷。但在不斷推出新的管制條例的情況下，聯邦政府的管制成本急劇膨脹——1970年負責市場管理的八個聯邦機構的預算是1.66億美元，1975年則漲到4.28億美元[2]。同時，政府的過度介入行為破壞了應有的市場競爭環境。首先，嚴格的準入規則限制了新企業的加入，從而減輕了對現存企業的競爭壓力，在缺少競爭的情況下，現存企業長期保持著低效率。其次，管制機構官員在職時利用職權為被管制企業謀取便利，離職后到被管制企業擔任顧問等職位，使尋租腐敗成風，后果則是管制體系的腐化和膨脹。

第二，放任自由思潮的回歸。由于凱恩斯主義無法解釋并解決滯脹問題，經濟理論領域新的挑戰者們趁勢而上，貨幣學派的代表人物米爾頓·弗里德曼就是其中之一。1962年，弗里德曼在《資本主義與自由》一書中，對凱恩斯主義干預經濟的模式大加批判，認為政府的干預必須是有限度的。弗里德曼主張削弱政府在福利、教育等公共事業的干預，讓市場規律重新把握經濟發展的方向，建立更完善全面的自由市場制度。雖然弗里德曼對政府干預的某些批評如今已被證明是偏見與謬誤，但對當時處于滯脹危機下美國社會的富裕階層和自由主義者而言卻無異于一棵救命稻草，因此其理論受到了許多人的追捧。

如果說弗里德曼的理論是從經濟指導思想上的批判，那喬治·斯蒂格勒的管制俘獲理論則更直接地否定了凱恩斯主義的管制模式。斯蒂格勒認為，只有受管制的行業會持續地關注管制機構的行為和動向，并持續地對管制機構施加影響力，長此以往，管制機構就會為被管制行業所“俘獲”，從而背離最初約束與監管的目的，造成尋租與不公平競爭等現象。管制俘獲理論成為卡特政府放松管制的基礎之一。

第三，利益集團的推動。20世紀50年代末60年代初，學院派經濟學家們開始發表一些批判管制制度的文章。1967年至1975年間，福特基金會向華盛頓的一個公共政策研究組織——布魯金斯學會研究基金會撥款180萬美元，用于對經濟活動管制的研究。隨著福特的撥款到期，布魯金斯學會關于監管的研究逐漸減少，但另一個總部設在華盛頓的組織——美國企業公共政策研究所開始把管制改革作為一項政策事業推進。大約在1970年至1971年間，美國政府內部已經有了足夠多的管制改革的積極倡導者，從而形成了一個小型的聯盟，從最初在不知名的學術期刊上發表文章開始，十年間，這種批評演變成了一場與大量官方和半官方基礎相協調的努力。此后，有利于競爭的監管改革作為一種政策處方得到了充分和廣泛的闡述，并成為政府內外眾多人士的共識[3]35。

在當時眾多呼吁管制改革的人物中，最具代表性的當屬愛德華·肯尼迪與拉爾夫·納德。肯尼迪是一位堅定支持自由主義的參議員，在1974年加入了由斯蒂芬·G·布雷耶擔任特別顧問的小組，專門負責對航空業管制問題的調查。經過近半年的準備后，肯尼迪及其同事舉行了對民用航空委員會（CAB）的聽證會。他們重新闡述了關于CAB管制的負面影響的學術觀點，發現該機構反競爭政策的大量證據，例如，一整天的聽證會都用來展示德克薩斯州和加利福尼亞州內部的航班票價，不受CAB規定約束的票價比受規定約束的同類州際票價的費用要低。這次聽證會引起了強烈的反響，為航空業放松管制改革運動拉開了序幕。

拉爾夫·納德在1968年組建了團隊“納德戰士”，其成員許多都是常春藤盟校的學生，他們致力于宣傳管制機構為受管制者服務的觀點。“納德戰士”渴望揭露管制機構的不當行為，他們展開調查，并出版了一系列書籍。1969年，納德團隊發布了一份關于聯邦貿易委員會（FTC）的調查報告，認為本該維護消費者權益的FTC已經淪為大企業的保護傘，幫助企業躲避公眾的監督。該報告引起了各界的關注，在國會的介入下，FTC進行了重大整改。

總體而言，放松管制改革從上個世紀六十年代自由派的一門學術研究，逐漸演變為七十年代后期美國社會的共識，認為政府監管服務于企業利益的觀點滲透到了大眾的態度中。1977年，《美國新聞與世界報道》的一項民意調查顯示，81%的人同意“大公司對監管它們的政府機構有重大影響力”的說法，只有8%的人不同意。在同一年的民意調查中，46%的人同意“總體而言，政府監管對企業的幫助大于對消費者的保護”的說法，只有24%的人不同意[3]43。日趨成熟的輿論氛圍與理論基礎，為卡特政府時期實施放松管制政策提供了良好的環境。

二、卡特政府放松管制政策的主要內容

卡特從擔任美國總統開始就把提高行政效率、減少政府開支作為施政的重點之一，取消和減少政府管制就是其中的重要一環。以12044號行政命令的簽發為標志，美國開始了大規模放松管制的時代。卡特政府的放松管制政策主要集中于經濟管制領域，在其任期內取得了一些立法成果。

（一）《放松航空管制法案》

對航空業的改革打響了放松管制的第一槍，在時機已經成熟的情況下，1977年，卡特任命阿爾弗雷德·卡恩為CAB主席，負責對航空業的放松管制。

卡恩的改革措施主要是解除對票價的限制和市場準入的約束。CAB前任主席約翰·羅布森在1976年就曾宣布支持放松管制的立法，并通過開放優惠票價的形式提高了票價的靈活性。卡恩上任后給予了航空公司更大的自主權，并努力將競爭機制引入航空市場，即通過允許新的航空企業進入，以此將靈活票價的競爭優勢最大化。

在推行市場化改革的同時，卡恩還努力推動立法來保護這種市場機制——1978年的《放松航空管制法案》就是這一思路的成果。雖然在當時改革已經得到了廣泛的認同，但在推行立法時還是遇到了許多阻礙。其中最主要的阻力來自現存的主要航空公司及有組織的勞工，面對這種情況，雙方都努力地進行游說。斗爭的主要戰場是美國參議院商務委員會及其在眾議院的對應機構，雖然航空公司勢力龐大，但他們并沒有形成一個共同的聯盟，相較之下，卡特政府形成了統一戰線，爭取到了大量支持。

《放松航空管制法案》的主要內容是削弱CAB對于航空業的管制權——給予航空公司指定票價的權利，放松對市場準入標準的限制，精簡審批環節，實現出入與兼并自由，以此鼓勵新的投資者加入。這一法案對于放松航空管制改革意義重大：它既是卡恩及CAB一直努力的結果，把市場化政策以立法的形式保留了下來。又使得市場化的原則得以長期保存，為航空業進一步的改革提供了法律保障。

在法案的要求之下，CAB原有的監管職能被逐漸取消，最終在1985年，CAB被解散，其職能被交付交通運輸部。卡特政府對航空業的放松管制具有重要意義，它是卡特時代第一個進行放松管制的重要行業，其引入市場競爭機制的改革模式取得了良好的效果，為其他行業的放松管制提供了借鑒和范式。

（二）《斯塔格斯鐵路法》

卡特時代鐵路業放松管制的主要成果是通過了《斯塔格斯鐵路法》，但美國鐵路放松管制的起點卻并非在此。由于航空、公路等運輸模式的發展以及政府過于嚴格的管制等原因，美國鐵路的客運業務從20世紀30年代以來就一直處于虧損之中。1970年美國國會通過了《國家鐵路客運法案》，分離了客運和貨運業務，由新成立的全美鐵路客運公司承擔具有公益性、虧損的客運業務。但在政府對鐵路管控嚴格的情況下，鐵路業仍然難以擺脫虧損的情況。因此，在1973年和1976年，國會陸續制定并通過了《地區鐵路改組法》（簡稱3R法）和《鐵路復興與規制改革法》（簡稱4R法），允許放棄部分虧損的線路，允許鐵路合并與重組，改革了州際商務委員會，并鼓勵鐵路公司進行合并和重組[4]。

在3R法與4R法的推進下，1980年美國國會通過的《斯塔格斯鐵路法》使鐵路業的放松管制再次邁出了一大步。《斯塔格斯鐵路法》的主要內容有：鐵路公司獲得制定價格的自主權，解除了對運價的限制，讓市場需求決定運輸價格;允許鐵路公司根據自身需要決定經營或放棄鐵路線路，鼓勵公司間的聯合重組等。

《斯塔格斯鐵路法》是卡特政府在市場化原則指導下，在放松管制領域的又一重要成果。法案頒布后，州際商業委員會的人數迅速下降，1970年時雇員達2000人，1990年時僅有不到1000人。最終在1995年，州際商務委員會監管鐵路業的使命完結了，與鐵路有關的事務被移交給交通部[5]。

（三）《國家能源法》

美國能源放松管制改革的背景與前面兩個產業有所不同，除了能源價格逐漸增高而導致消費者不滿以外，1973年的石油危機也是促使聯邦政府對能源業放松管制的一個重要原因。卡特在上臺之后著力于解決能源獨立問題，在經過了激烈的爭論后，國會在1978年通過了五個法案，它們被統稱為《國家能源法》。其中，針對電力的《公共事業管制法》和針對天然氣的《天然氣政策法》比較具有市場化色彩。《公共事業管制法》鼓勵獨立的能源生產者利用新型能源（風力、地熱）發電，提高了電力市場的競爭性。《天然氣政策法》則取消了對許多成本高昂的新氣源的控制，聯邦能源管制委員會在二十世紀八十年代完成了對天然氣源頭價格的放松管制。出于對公共事業安全性的考慮，卡特時代對能源業的放松管制政策沒有像航空和鐵路業那么激進。

三、卡特政府推行放松管制政策的影響

卡特擔任總統的四年，在美國20世紀70年代以來整個管制改革的歷史中處于起步階段，但卡特時期的管制改革仍然取得了一些成果。不過，改革的結果并未如當初學者們所設想的一般美好，雖然解決了舊管制體制的一些弊病，卻又產生了一些新的問題。

（一）放松管制的成就

從客觀數據上看，放松管制的經濟成效還是頗為明顯的，可以從節省政府開支和提高產業效率兩個方面來評價。

在節約政府開支方面，根據統計資料，卡特政府時期聯邦管制成本降低較明顯，1977年美國聯邦年管制成本為7150億美元，1980年卡特卸任時已降低至6620億美元，如果以里根卸任時為參考則降幅更大：1988年時為6000億美元[6]。對于深陷滯脹危機中的聯邦政府而言，能夠節省開支無疑緩解了危機所帶來的壓力。

在提高企業效益上，放松管制所帶來的成果更加突出。以航空業為例，首先是機票價格降低，在計算通貨膨脹因素以后，1990年的機票價格仍然下降了30%。在激烈的競爭中生存下來的航空公司效率普遍提高，低效的航線與企業被淘汰了[7]。鐵路業方面，雖然客運業務依舊虧損，但貨運業務增長明顯，放松管制使得總體運費下降了50%以上，勞動生產率大幅增長，收益率比以前提高了1倍[4]。雖然技術升級、設備更新等因素對經濟效益的增長也起了重要作用，但放松管制所產生的動力仍然是不可忽視的。

總體而言，卡特政府的放松管制在當時取得了良好的效果，對管制的解除為市場注入了新動力，激發了公司的競爭意識，使被束縛的產業重新煥發了活力，“這一系列的放松管制措施是在特殊利益集團相當大的反對聲中頒布的，可以說是卡特最偉大的經濟成就。”[8]“雖然人們普遍認為吉米·卡特的總統任期是失敗的，但在他任期內發起的放松管制運動一直是一項非常成功的政策。”[9]可以說，卡特政府是美國20世紀70年代以來進行新自由主義轉向的開拓者，學界過去把推動放松管制的主要成就歸功于里根的觀點是不符合現實的。對于那些最需要放松管制的產業而言，在卡特時代就已經被設計好了改革的方向，里根只是在卡特的基礎上繼續執行這一思路。“除了削減政府的繁文縟節以及一些對經濟業務尤其不利的衛生和安全方面的管制之外，里根政府并沒有一個如何改變管制或者如何替代管制的全面計劃……與普遍相信的情況相反的是，其他所有重要的放松管制的立法其實是在1977年—1981年卡特時代就已經頒布了。”[1]727

（二）放松管制的不足

雖然放松管制為許多產業帶來了良好的經濟效益，但由于在改革過程中過度推崇市場化與私有化原則，也產生了許多問題。

第一，放松管制損害了勞工和白領階層的權益。由于管制的放松，企業更加傾向于雇傭非工會勞動力，而卡特政府和里根政府都保持著堅定的反勞工立場，在由放松管制所引起的勞資沖突中維護壟斷利益集團，勞工階層在滯脹危機時期所面臨的勞資關系困境進一步惡化。由于放松管制所帶來的市場化競爭加劇，航空和鐵路業出現了大規模的破產——收購重組，許多勞動力由制造業流入服務業，這些企業大部分情況下都是提供的最低工資和極少的福利，因此勞工階層的利益受損嚴重。新自由主義時期，許多中產家庭的經濟壓力比“黃金時代”上升了，這同聯邦政府在經濟領域實行放松管制和稅制改革政策不無關系。

第二，雖然企業的效率提升了，但競爭機制并沒有解決壟斷，而是帶來了新的不公平競爭和產品質量下降等問題。以航空業為例，在企業不斷并購重組的情況下，最后形成的是只有少數幾家大型航空公司的局面，在新的市場壟斷下，外來的新鮮血液也難以進入，市場化的結果是由寡頭代替政府成為新的壟斷保護者。同時，為了在同對手競爭時取得優勢，航空公司大多采取壓低票價或推出折扣票的方式，損失的成本往往要從對飛機、機場的保養經費中補貼，并犧牲舒適性增加載客量以挽回損失，放松管制后提供的服務水平是下降的。在幾家寡頭公司建立自己的壟斷市場后，機票價格的回升就成了必然的結果，在某些航空樞紐，始發航班的機票價格的漲幅甚至達到了20%[7]。在公共性更強的能源業放松管制的后果則更加嚴重，2000年加州電力危機，2001年天然氣巨頭安然公司破產，讓各界紛紛譴責市場化改革，認為市場化競爭機制會把公共事業最重要的可靠性破壞殆盡。聯邦政府從二十世紀九十年代中期以來就開始聽取各方意見，使“放松管制”向“管制改革”轉向，重新加強了對產業的管制，力圖既發揮市場作用，又能保證競爭環節的健康公正。

四、結語

由于各行業的情況不盡相同，美國的放松管制歷程從二十世紀七十年代中期開始，到21世紀初結束。聯邦政府放松改革的主要原因是因為管制機構客觀存在的問題。卡特政府通過在航空、鐵路、能源等行業引入市場化機制、減少管制機構的約束、擴大企業自主權等政策，使許多企業重新煥發了活力，其通過市場化競爭增加企業效率保持產業健康生態的精神也為后來的各屆政府所繼承。但由于過度的市場化和取消監管，反而使得企業欺詐消費者和壓榨員工的行為加劇，導致了更加嚴重的后果。歷史已經證明：無論是“新自由主義道路”還是“放松管制”都不能過度放任市場，過度自由競爭的市場必然是惡性競爭的市場，如何從美國的教訓中吸取經驗，正確地發揮市場作用，是我們需要總結學習的。

參考文獻：

[1]斯坦利·恩格爾曼.劍橋美國經濟史：第三卷[M].高德步，等譯.北京：中國人民大學出版社，2008.

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[3]Martha Derthick，Paul J.Quirk.The Politics of Deregulation[M].Washington，D.C.：Brookings Institution Press，2001.

[4]畢娟.美國鐵路改革研究（1970s—1990s）[D].沈陽：遼寧大學，2014.

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[7]大衛·福德.放松管制25年回顧[J].張景銀，譯.中國民用航空，2004（4）.

[8]Iwan Morgan.Jimmy Carter，Bill Clinton，and the new democratic economics[J].The Historical Journal，2004（4）.

[9]John Howard Brown.Jimmy Carter，Alfred Kahn，and Airline Deregulation：Anatomy of a Policy Success[J].The Independent Review，2014（1）.

作者簡介：周雨童（1996—），男，漢族，重慶人，單位為西南大學歷史文化學院，研究方向為美國經濟史。

（責任編輯：朱希良）