論對行政裁量的司法監督

摘要：法治并不排斥行政裁量，但排斥恣意、專橫的裁量。具有公正性、權威性和救濟性等多重屬性的司法監督，是行政裁量最有力的外部監督模式。對行政裁量實施司法監督的過程中，存在司法責任制曲解、指導性案例空懸、行政權力干擾等問題。應從保障司法責任制度科學落實、推動案例指導制度縱深發展、加強司法獨立體制建設、把握司法監督裁量限度等方面健全和完善對行政裁量的司法監督。

關鍵詞：行政裁量;司法監督;監督原則

中圖分類號：D912.1??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）03-0070-03

行政裁量，即法律賦予行政機關在處理同一事實要件時，可以根據案件具體情況決定是否對行政相對人采取某一特定法律措施，抑或是決定采取何種程度的法律措施的權力。行政裁量是行政權的核心，行使行政權必須接受相應監督。司法監督是維護公平正義的最后一道防線，對行政裁量實施司法監督無疑是解決裁量行為相關糾紛的有效手段。

一、行政裁量司法監督的界定

行政裁量司法監督，即法院基于行政相對人的訴訟請求，對行政相對人認為行政機關作出侵害其合法權益的行政裁量行為進行審查，并依法作出裁判。換言之，行政裁量司法監督是法院運用審判權對案涉行政裁量行為進行監督的過程。這里的前提條件是，行政相對人認為行政機關采取了侵害其合法權益的行政裁量行為，并依照《行政訴訟法》相關規定向有管轄權的法院提起訴訟。如果不是基于行政相對人的訴請，根據“不告不理”原則，法院無法在訴訟程序之外對行政裁量實施司法監督。

當今社會，大多國家都對行政裁量實施司法審查有著明確規定。如美國《聯邦行政程序法》規定，任何人認為行政機關的行為對其造成了不法侵害或者產生某一法律意義上的不利影響時，都有權請求法院對該行政行為進行司法審查。日本《行政案件訴訟法》規定，法院認為行政機關作出涉案處分或裁決是超越裁量權范圍或者濫用裁量權的，可以判決行政機關不得作出該處分或裁決。我國《行政訴訟法》及司法解釋規定，法院有權判決撤銷或部分撤銷具有特定情形的行政行為，并可以判決行政機關重新作出行政行為。

二、對行政裁量實施司法監督的價值探究

行政裁量的正確行使是依法行政的內在要求，有權必有責，用權受監督，對行政裁量實施司法監督有助于推進法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。

（一）自身價值

在我國，司法權與行政權均來源于立法權，彼此相互獨立。對行政裁量實施司法監督的價值體現在：第一，消除行政機關在日常行政管理過程中“高高在上”的地位。在行政訴訟程序中，行政相對人與行政機關系原被告，享有平等的訴訟地位、相同的訴訟權利。為了充分保護行政相對人的合法權益，行政訴訟將舉證責任分配給行政機關，而非適用“誰主張誰舉證”的舉證責任分配原則，從而大大降低行政機關在行政法律關系中的優勢地位。第二，敦促行政機關嚴格執法，規范行政權行使。行政機關負責人出庭應訴制度化解了行政審判難的問題，通過行政機關負責人出庭應訴，深入掌握被訴行政機關在行政管理中的具體行政執法信息，使得行政機關負責人強化法律思維，規范行政機關的行為，進而減少因裁量不當產生的爭議和糾紛。第三，司法監督程序相對完備。法院與行政機關不存在層級隸屬關系，具有居中、公正的天然屬性。且法院具有一套完整的訴訟程序，足以對涉案行政裁量行為作出判斷，假使司法裁判有誤，也可以通過審判監督程序予以糾正，以確保司法監督的有效性。第四，司法裁判具有強制執行力。司法判決生效后，無論是行政機關還是行政相對人都需要履行生效裁判文書確定的權利義務，一方當事人拒不履行的，另一方當事人向法院申請強制執行，必要時還會采取相應的強制措施，促使司法監督的結果得以實現。

（二）比較價值

法律只會對制定當下以及之前存在的問題進行回應和規制，但由于社會發展日新月異，行政環境復雜多變，立法無法預見所有的情況，更不能對某一問題作出“一刀切”的規定。目前我國尚未制定系統完善的行政法典，加之行政領域的法律法規眾多，相關文件更是不盡相同，缺乏體系性和統一性，導致行政機關在適用相關規定時難以把握。為了維護法律的穩定和連續，多數情況下由相關主管部門出臺具有針對性的規范性文件，一則能夠相對及時解決問題、適應新需要，二則為相關法律的后期修改先行試水。一般情況下，當某一領域存在的問題累積到一定程度，或是現有法律無法應對靈活多樣的糾紛時，該領域的法律會進行一次重大修繕。縱使法律修改歷時良久、程序復雜，基于其自身屬性，新法出臺的當時就已經存在某種程度的滯后。這就是為何法律會賦予行政機關一定的裁量空間，其本質是為了行政機關能夠應對變化，個案衡量，更好地實現立法目的，提高行政管理效率。與司法監督的事后性相比，立法只能看作是事前監督，不可避免地會給行政裁量留下缺口。

行政監督是行政機關系統內部的監督糾錯機制。常見的行政監督方式是行政復議，即行政相對人不服行政機關作出的行政行為，要求上級行政機關對該行政行為進行復核。行政復議的本質是行政機關自我調節的過程，復議機關通過行政復議程序對行政裁量行為是否合法和適當進行認定，同時對下級行政機關行政裁量權的行使進行監督。雖說大多數人認為行政復議可以起到“準司法”的效用，但任何人都不能作自己案件的法官，行政復議也無法擺脫上下級行政機關固有的隸屬關系，行政相對人選擇向上級行政機關申請行政復議，往往不是相信復議結果一定會有所改變，而是秉持著用盡一切救濟手段的原則。倘若復議改變，復議結果符合行政相對人預期，則糾紛解決;倘若復議維持，行政相對人大可以提起行政訴訟，將兩機關一同訴至法院。在實踐中，行政相對人大都把行政復議當作訴訟的前置程序，即使行政復議具有解決爭議的愿景和目的，也未能發揮其應有的功效。

三、對行政裁量實施司法監督存在的問題

（一）司法責任制的曲解束縛了司法監督的主觀能動性

“讓審理者裁判，由裁判者負責”，目的是規范行政權行使，提高案件審判質量。但在司法責任制落實的過程中，地方法院更多的將二審、再審的發回重審、改判等當作法官審判不力的一種責任，與其績效考核相掛鉤。法官并非圣賢，法袍之下是其獨有的價值判斷和情感偏好，而案件的公正審判正需要法官運用其法律智慧，清晰認定案件事實，靈活適用法律規范。與其他案件不同，行政裁量屬于某種程度上的法律空缺，多數情況下沒有相應的法律可以讓法官準確判斷適用，這就需要法官進行自由心證。因法官之間的業務水平、法律認識存在一定差異，導致行政裁量案件的審判更容易出現偏頗，但這種偏頗并不是所謂的審判錯誤。可下級法院在落實司法責任制時往往過分夸大審判責任趨于教條，致使法官在審理本就不易把握的行政裁量案件時，更會畏手畏腳，不自覺地想要降低被改判的風險，自然也就不愿對行政裁量案件作出具有個人審判特色的裁判，這就影響了法官審查行政裁量案件的主觀能動性，抹煞了行政裁量的獨特性。

（二）指導性案例的空懸限縮了司法監督的參照可行性

2010年，最高人民法院出臺了《關于案例指導工作的規定》，要求各級人民法院在審判類似案件時應當參照指導性案例。自2011年至今，最高人民法院陸續公布25批合計143件指導性案例，其中行政指導性案例26件（包括行政處罰類6件，行政確認類4件，行政許可類3件，行政批準類2件，行政協議類1件，行政征收類1件，行政登記類1件，信息公開類2件，行政處理類1件，行政賠償類1件公益訴訟類2件，知識產權行政訴訟類2件），涉及行政裁量的裁判要旨寥寥無幾。質言之，在對行政裁量實施司法監督的過程中，指導性案例的參照價值并無用武之地。與之相反，在最高人民法院的公報案例、最高人民法院行政審判庭編制的行政審判指導案例中，卻有不少審查行政裁量的案件，極具參考價值。遺憾的是，最高人民法院早已在（2014）民申字第441號裁定書中明確，非根據《關于案例指導工作的規定》發布的指導性案例，不應作為案件審判參照依據。

（三）行政權力的干擾削弱了司法監督的結果有效性

我國的審判體制與行政機關有著盤根錯節、難以厘清的膠著關系。雖然近年來行政訴訟案件數量有所提升，公眾不再把民告官當作天方夜譚，但在很多人潛意識里還是認為法院會偏袒行政機關。何況，行政審判庭成員相對固定，法院管轄內的行政機關也相對固定，正所謂鐵打的法官和行政機關，流水的行政相對人。行政機關應訴人員與法官之間不經意流露出的熟稔，都會使行政相對人對裁判結果產生疑慮。而且，在法院以超越職權、濫用職權、明顯不當為由對行政機關的行政裁量作出判決時，常常會遭到行政機關的不滿和反對，甚至在作出不利裁判前，有的行政機關就已經以“打招呼”“通氣”的方式向法官乃至法院施壓。需要承認的是，法官不可能脫離社會環境而獨立存在，也會為工作、家庭、生活所累，尤其在審判活動中，法官除了要對案件進行裁判外，還會考慮本案是否涉及敏感問題，是否容易造成群體性事件，是否會引起輿論熱議等看似與案件不相關卻又會影響裁判結果的因素。正是因為行政權還在似有若無地干擾法院獨立審判，客觀上阻礙著司法對行政裁量的有效監督。

四、對行政裁量實施司法監督的完善路徑

（一）保障司法責任制度科學落實

在審判過程中，法官應運用其專業知識并結合個人智慧和司法經驗，依照法定程序，對涉案證據進行甄別，對涉案法律及適用進行解釋、明確和細化，反復衡量斟酌，盡最大可能作出完美判決。從社會公眾角度來看，司法是維護公民合法權益的最終途徑，公眾對裁判結果抱有極大的熱忱和期盼，而法官代表國家行使審判權，理應對案件質量終身負責;從司法系統角度來看，法官審判案件是在牢牢遵守法官職業道德和紀律的基礎上，“以事實為依據，以法律為準繩”，理應對案件結果無愧于心。考慮到法官審理案件受證據材料、庭審效果、審理期限、現有法律、主觀認識等因素的影響，需要結合審判當時的具體情況綜合分析，不能片面地將上級法院對原審判決的否定當作法官的工作錯誤。在落實司法責任制度，對法官審判權行使監督時，應當堅持主觀過錯與客觀行為相結合，不過分擴大“錯案”的外延，切實有效地進行審判管理。科學落實司法責任制度有助于激發審判人員的工作熱情，端正審判人員的學習態度，提升案件審理的裁判質量。

（二）推動案例指導制度縱深發展

案例指導制度設立的初衷是希望法官在參照審判的同時，學習指導性案例的裁判技巧和規則，領會其蘊含的司法理念和精神。但由于各地區經濟文化差異懸殊，行政法規數量龐雜，執法人員水平不等，行政行為極具個案性，導致審判人員面臨著明明有指導性案例卻無從參照的局面。筆者認為，可以在省一級設立案例指導工作辦公室，遴選與指導性案例裁判要旨相一致的本地區疑難、頻發、重點問題的典型性案例，并依照案由分門別類，經最高人民法院案例指導工作辦公室審查后，由各省區高級人民法院統一發布，該地區下級人民法院在審判相似或相同案件時應當參考。這樣一來，既能使法官在審理過程中準確把握指導性案例的裁量尺度和裁量標準，也能使指導性案例的參照具有針對性，結合各地區的不同之處，因地制宜地發揮功效。除此之外，還應當提高最高人民法院公報案例、最高人民法院行政審判庭編制的行政審判指導案例的選拔門檻，賦予省區指導性案例同樣的參考地位，使得法官在審查案件時更能得心應手，以實現裁判尺度的統一和司法個案的公正。

（三）加強司法獨立體制建設

行政裁量應當接受司法的監督。裁量中存在的恣意、濫用等情形以及其可能帶來的行政權失控危險，為司法介入提供了充足的必要性，而行之有效的司法監督有賴于審判權力運行機制獨立。首先，將法院的機構設置、崗位編制、財政經費等單獨列支，由中央統一管理，減少地方政府對法院系統的影響。其次，在工資、晉升、退休等方面給予法官更高的待遇，切實保障法官及其家庭的人身、財產安全，減少法官對個人、家庭、生活、前途等因素的憂慮。最后，加強法院系統內部職業道德、法律信仰塑造，使系統上下鐵板一塊，減少司法腐敗現象的發生。

（四）把握司法監督裁量的限度

盡管行政機關作出的行政裁量行為通常不會超出一般理性人的認識能力和判斷能力，但這絕不意味著司法判斷對其盲目認可。有效的司法監督需要考察行政機關是否考慮了所有規范上、技術上的合理因素;行政機關是否對某一領域的管理行為進行專門性、科學性論證;行政行為的作出是否經過了必要的法定程序;行政行為是否符合相關法律的立法精神和行業準則的價值導向等方面，對行政裁量作出獨立的司法判斷。當然，司法不能完全取代行政裁量。這是因為行政機關對行政工作的程序、內容、規定更為熟悉，行政執法人員具備專門知識、技術特長和工作經驗，在行政管理過程中已經經過充分的調查、論證，能夠結合情勢、政策對行政管理中遇到的問題作出較為準確的判斷。尤其是在審理行政機關采取存在較大裁量余地、具有較多政策因素的行政行為時，由于缺乏可以直接適用或參照的法律規范，人民法院很難直接作出裁判。由此可見，司法既要尊重行政機關的裁量判斷，也要把握司法尊重的限度，一方面，要防止司法權過度干預行政權行使，導致行政裁量僵化;另一方面，要防止以“專業性”之名的監督逃逸，導致司法對行政裁量的過度尊重。

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作者簡介：黃安怡（1994—），女，漢族，江蘇徐州人，單位為江蘇師范大學法學院，研究方向為憲法與行政法學。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系江蘇師范大學2019年度研究生科研與實踐創新計劃校級項目“行政自由裁量權司法監督模式構建研究”（編號：2019XKT118）的有關成果