疫情防控中隔離措施的法律問題探討

[摘? 要：新冠肺炎疫情爆發后，全國各地采取了嚴密的防控治理措施，其中隔離是至關重要的一項。隔離作為一項限制公民人身自由的行政強制措施，需要符合行政法的規定和原則。首先，實施隔離的主體應是法律法規授權的行政機關;其次，隔離對象的范圍應根據法律規定、醫學標準、實際情況進行嚴格限制，避免不適當的隔離;再次，隔離程序在遵守程序正當原則的同時，也要兼顧行政效率;最后，注重隔離工作中對相對人權益的保障，如隔離期間的生活保障。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;隔離;行政強制;人身自由]

自2019年12月新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）爆發后，各地人民政府開始采取全面消毒、設置交通關卡、關停娛樂場所等嚴密的防控措施，以及對確診感染人員、疑似感染人員以及其他潛在感染人員、密切接觸人員進行隔離。其中，隔離這一防控措施最為緊急和重要，也更為慎重，因為關系到公民的人身自由，實踐中各地政府采取的隔離辦法不一，在隔離管控中出現的一些問題也引起了爭議，更侵犯了公民的合法權益。本文旨在探討疫情期間隔離這一防控措施涉及的法律問題。

一、隔離的法律屬性

（一）隔離的含義及方式

隔離，按照常規理解，是將具有一定危險傳播性的人員限制于特定的場所內，限制其活動及一定的人身自由，以阻斷危險的傳播，達到保護公共利益安全及其他的隔離目的。在新冠疫情中，隔離表現為，為制止新冠病毒的傳播，對特定人群進行隔離，以達到預防、救治和保護公共利益的目的。

在目前的防疫工作中，采取的隔離方式主要有兩種：居家隔離和集中隔離。居家隔離通常針對某一區域的居民，強調居民的主動配合。集中隔離，通常由法律法規授權的行政機關作出，對特定人員進行指定場所隔離。兩種方式的適用，需要根據不同地方的疫情實際狀況選擇。在不同方式下，政府也需要承擔不同的義務。例如，集中隔離必須保證隔離場所本身的安全;而如果要求絕對的居家隔離，則需要保證被隔離者能夠獲得基本的生活資源。

由于集中隔離更強調行政機關的主動干預和強制，所以本文僅對集中隔離涉及的行政法學上的問題進行探討。

（二）隔離的法律依據

隔離是傳染病防治中重要的防控措施，對此，全國人大常務委員會專門立法作出規定：

我國《傳染病防治法》第39條第1款規定：“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時采取下列措施：1.對病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據醫學檢查結果確定;2.對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療;3.對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。”

《傳染病防治法》第41條第1款規定：“對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告;接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批準的決定。上級人民政府作出不予批準決定的，實施隔離措施的人民政府應當立即解除隔離措施。”

據這兩條法律規定，在新冠肺炎防控中，醫療機構和縣級以上地方人民政府可以對傳染病涉及的有關人員采取隔離措施。

（三）隔離的性質

從上述兩條法律規定看，隔離明顯具備醫療屬性和法律屬性。一方面，隔離是一種醫療行為，目的在于隔離治療已感染傳染病的患者，并進行有關醫學觀察和采取其他預防措施。另一方面，隔離是一種行政強制措施，通過限制有關人員的人身自由來制止疾病的傳播，維護公共安全。根據我國《行政強制法》的規定，為控制危險擴大，行政機關依法對公民的人身自由實施暫時性限制的，屬于行政強制措施。本文僅對隔離進行法律意義上的探討，著重討論隔離的實施主體、隔離對象、實施程序及公民權益保障等內容。

隔離措施的強制性體現在：一方面，由于傳染病具備較強的傳播速度和能力，所以通過控制傳染源來阻斷傳染病的傳播是必不可少的措施;另一方面，隔離措施的實施主體是法律規定的醫療機構和地方人民政府，首要目的在于預防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障公眾生命健康安全和公共衛生，即公共利益。同時，《傳染病防治法》規定對于拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的人員，可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。

此外，由于疫情的發生具有突發性和緊迫性，故隔離這一防控措施也屬于行政應急措施，是行政機關在新冠肺炎這一突發事件導致公共安全面臨危機的緊急情況下，為了保障社會公共利益，也為了保護行政相對人的利益，所采取的應急措施。

二、實施隔離的主體

（一）法律規定

據前述《傳染病防治法》第39條及第41條的規定，隔離的實施主體為醫療機構和縣級以上地方人民政府。二者在隔離對象和隔離目的上有所區分，前者主要針對病人、病原攜帶者、疑似病人及其密切接觸者，主要目的在于隔離治療;后者主要針對已經發生甲類傳染病病例的場所內的特定區域的人員，主要目的在于阻斷疾病傳播。

（二）隔離措施的實施主體需進一步明確

就醫療機構而言，雖然《傳染病防治法》賦予了其實施隔離的職權，但醫療機構本身并不具備行政職權，因此在隔離的實際執行上往往需要公安機關的協助。就縣級以上地方人民政府而言，具體由地方政府的哪一部門執行，在實踐中存在混亂。

根據《傳染病防治法》的規定，縣級以上地方人民政府衛生行政部門負責本行政區域內的傳染病防治及其監督管理工作，縣級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內負責傳染病防治工作;各級疾病預防控制機構承擔傳染病監測、預測、流行病學調查、疫情報告以及其他預防、控制工作;醫療機構承擔與醫療救治有關的傳染病防治工作和責任區域內的傳染病預防工作;城市社區和農村基層醫療機構在疾病預防控制機構的指導下，承擔城市社區、農村基層相應的傳染病防治工作。同時，根據《突發公共衛生事件應急條例》規定，突發事件應急處理指揮部在必要時可以對人員進行疏散或者隔離。因此可以看到，在突發的新冠肺炎疫情中，地方人民政府、衛生行政主管部門、突發事件應急處理指揮部以及其他有關部門等多個主體都可以采取隔離防控措施，故，需要進一步厘清多個有權主體之間的職權分配，明確到底由哪一部門或者機構作為隔離措施的實際執行主體，避免沖突。

三、隔離的對象

隔離作為一種限制人身自由的強制措施，應當依法確定被隔離對象的范圍，避免侵犯到無關民眾的合法權益。據前述《傳染病防治法》的有關規定，新冠肺炎疫情中被隔離的對象應當限于以下幾類人員：

（一）新冠肺炎確診患者以及疑似感染人員

對確診感染或者疑似感染新冠肺炎的人員的判斷，應當以醫學上的認定作為根據。對此，國家衛生健康委員會發布的《新型冠狀病毒肺炎診療方案》中有明確的判斷依據：確診病例可根據病原學和血清學進行分析，疑似病例可根據流行榜史學和臨床表現綜合分析。

（二）密切接觸者

對于新冠肺炎密切接觸者的范圍，應當嚴格界定，以防止不適當地擴大。《國內交通衛生檢疫條例實施方案》附則中規定，“密切接觸者”是指因與傳染源或者被污染的環境接觸，因而有可能感染傳染病的人。

新冠肺炎爆發后，國家衛生健康委員會及時出臺了《新型冠狀病毒肺炎病例密切接觸者管理方案》，對密切接觸者的認定和管理作出了詳細規定。據該方案，密切接觸者主要指與確診病人或疑似病例存在接觸，而未采取有效防護措施的人員，包括1.共同居住、學習、工作，或其他有密切接觸的人員，如近距離工作或共用同一教室或在同一所房屋中生活;2.診療、護理、探視病例的醫護人員、家屬或其他有類似近距離接觸的人員，如到密閉環境中探視病人或停留，同病室的其他患者及其陪護人員;3.乘坐同一交通工具并有近距離接觸人員，包括在交通工具上照料護理人員、同行人員（家人、同事、朋友等）、或經調查評估后發現有可能近距離接觸病例和無癥狀感染者的其他乘客和乘務人員;4.現場調查人員調查后經評估認為其他符合密切接觸者判定標準的人員。

（三）特定區域的人

基于對公共安全和公共利益的保護，實踐中，各地政府會對來自重疫區的人員進行隔離，而不具體排查其是否存在密切接觸。如本次新冠肺炎爆發，正趕上春節，人員大流動，一些地方政府要求對來自武漢或者途徑武漢的人員采取隔離措施。隨著新冠肺炎在全球的爆發，各地政府對入境的人員也采取了隔離措施，如深圳市政府口岸辦公室于2020年4月26日宣布，根據省疫情防控工作的統一部署，自4月28日8時起，經深圳口岸入境人員，均需在深圳市就地集中隔離醫學觀察14天。由于此類人群規模較大，需要慎重處理，按照前述《傳染病防止法》第41條的規定，要求決定機關同時向上一級人民政府報告，取得上級機關的批準。

（四）嚴格把控隔離范圍

隔離有時候是在未確診當事人受到感染的情況下，出于防衛的目的而限制當事人的人身自由，因此，隔離的范圍需要謹慎確定，不能無限擴張，特別是，對那些僅有理論可能但缺乏經驗證實的危險暴露，不應當作為法律干預的基礎。實踐中，有的地方不適當地擴大密切接觸者范圍，這既侵犯了公民的合法權益，也增加了行政機關的工作成本。故，在隔離措施的執行中，各地有權的行政機關需要依據法律規定、醫學判斷及本地實際防疫情況等因素，嚴格把控隔離的范圍。

四、隔離的程序

我國《行政強制法》第18條明確規定了行政機關在實施行政強制措施應當遵守的程序規定，如報告、批準、表明身份、聽取陳述和身邊、制作筆錄等等。這是法律對行政強制措施實施程序的基本要求，采取隔離措施應當符合這些程序要求。在這之外，由于隔離措施屬于限制人身自由的強制措施，故除前述第18條規定外，還要符合《行政強制法》第20條的規定，包括1.當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關、地點和期限;2.在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關后，立即向行政機關負責人報告并補辦批準手續;3.法律規定的其他程序;以及實施限制人身自由的行政強制措施不得超過法定期限，在實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失時，應當立即解除。可見，在涉及人身自由強制措施的實施上，法律規定了更為嚴格的程序，因為人身自由作為一項人的基本的權利，應當得到保障，不被隨意侵犯。

同時，在新冠疫情這種突發的嚴重公共衛生事件中，隔離作為一項行政應急措施，要求在盡快的時間內遏制傳染病的傳播，以保護公共利益優先，因此在程序正當之余，也需要兼顧效率。但對行政效率的強調，可能會導致隔離措施在執行程序上的隨意性，為避免這一隨意性給民眾權益帶來侵犯，隔離實施機關仍需要秉持依法行政的原則，雖然在緊急狀態下，可以基于重大公共利益而忽視某些程序要求，但是一般情形下，仍應重視程序保障，如此可以符合法律明確性的要求，更可顧及被隔離者的基本權利，將爭議降低到最低。

在隔離的具體落實中，行政機關首先要依據本地疫情的實際情況、法律規定、政策文件及醫學標準等，來制定隔離方案，科學、合理地確定隔離對象的范圍、隔離方式、隔離地點、隔離期限等，為后期工作的開展提供依據;其次，行政機關應道按照前述《行政強制法》中的程序性規定執行隔離措施，包括向隔離對象主動出示證件，表明身份，說明對其采取隔離措施的理由及依據，同時聽取相對人的意見，制作筆錄等等。最后，在實施隔離的目的達到或者隔離條件解除時，應當及時解除隔離措施，避免超期隔離。

五、隔離中的權益保障

除前述實施隔離的主體適格、隔離對象的范圍嚴格確定，以及執行隔離措施的程序符合法律規定外，更重要的是在隔離過程中對相對人權益的保障，如合理的隔離收費、良好的隔離環境等。此前網絡上就頻頻爆發出此類問題，如2020年3月7日晚，福建省泉州市被用作鯉城區新冠疫情防控集中隔離觀察點的欣佳快捷酒店，由于違法違規建設、改建和加固施工等原因導致樓梯坍塌，造成29人死亡，42人受傷。雖是一次意外事件，但這要求行政機關在選取隔離場所時應當嚴格把關，避免此類意外的發生。又如有留學生反映西安市某隔離酒店14天隔離費用5880元，但衛生條件卻臟亂差，后西安市紀委工作人員回應已將投訴交由防控指揮部處理。對于此類問題，應當建立隔離對象與采取隔離措施的行政機關之間溝通、投訴、監督渠道，確保在隔離過程中遇到的問題能及時上報，妥善解決。

最后，隔離作為一項行政強制措施，自然相對人享有法定的救濟權，對于隔離措施的采取和適用是否合法，相對人有權提出異議，在感到自己的合法權益受到侵犯時，也有權按照法律規定提出行政復議和行政訴訟。在應急條件下，司法也應當是公民權利的最后防線。但是，上述權利的行使不影響隔離措施的進行，以避免疫情的擴散。

六、結語

新冠疫情的重擊下，我國高效率、強有力、有組織地防控和應對措施，取得不錯的效果，讓每一位公民都切實體會到了安全感，但在隔離措施的具體工作上仍存在不完善之處，如確定隔離對象的范圍、實施強制隔離的執法主體、隔離程序的設定和強制力保障實施的銜接、相對人的權益保障等方面，有待進一步完善、明確、細化相關規定。

參考文獻

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作者簡介

謝昆東（1996.09—），男，四川南充人，成都市雙流區四川大學2019級法律碩士專業研究生。

四川大學? 四川? 成都? 610207