對巴彥淖爾市草原執法問題的探討

席雅琴，李寶柱，劉泉，倪偉，卜春紅

（巴彥淖爾市林業和草原局,巴彥淖爾 015000）

巴彥淖爾市草原總面積為527.26萬公頃，占國土面積的80.06 %，占內蒙古自治區草原總面積的6.96%，位列全區第五位。巴彥淖爾中度退化面積100.02萬公頃，占草原總面積為19%，重度退化面積為19.68萬公頃，占草原總面積的4%。近年來，為修復巴彥淖爾市草原生態環境，降低草原“三化”程度，實施了國家、自治區一系列重要的工程，草原生態修復效果顯著，草原執法工作也得到相應加強。但在具體執法過程中，尤其是機構改革后，巴彥淖爾市草原執法出現一些新問題。文章從巴彥淖爾市草原執法工作現狀出發，對巴彥淖爾市草原執法工作存在的問題進行分析，為提高巴彥淖爾市草原執法水平提出建議。

1 草原法制體系建設概況

中華人民共和國成立后，草原法制建設隨著國家整體法制建設的發展和進步，得到不斷的加強和完善，目前已經初步形成了1部法律、1部司法解釋、1部行政法規、13部地方性法規、4部農業規章和10余部地方政府規章組成的草原法律法規體系。草原法律法規發展建設情況如圖1。

圖1 草原法制建設情況圖

2000年國務院出臺了《關于禁止采集和銷售發菜制止濫挖甘草和麻黃草有關問題的通知》，隨后陸續出臺了保護草原、完善草原法律法規體系方面的政策性文件31 件。2007 年自治區人民政府陸續出臺了22項草原保護方面的政策性文件。

2 巴彥淖爾市草原監督管理機構建設概況

草原監督管理機構的設立和發展，源自基層草原保護和建設的實際需要。1983 年內蒙古自治區新巴爾虎右旗成立了全國第一個草原監理所。隨后一些主要的草原牧區陸續設立了草原監督管理機構，2003 年修訂后施行的《中華人民共和國草原法》首次在法律中明確規定了草原監督管理機構的職責，全國草原監理體系建設步伐明顯加快。2018年十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，就統籌推進黨政群機構改革做出了全面安排部署。2019 年巴彥淖爾市機構改革工作全面拉開序幕。機構改革前全市有草原監督管理機構8個，在編人員144人，持行政執法證書111人，占人員總數的77%；機構改革后全市有草原監督管理機構6 個，在編人員61 人，有行政執法證書52人，占在編人員總數的85%。（見圖2）

圖2 巴彥淖爾市草原監督管理人員情況

3 巴彥淖爾市草原執法工作開展情況

依據《中華人民共和國草原法》第四條第二款規定各級人民政府應當加強保護、建設和合理利用草原的宣傳教育和第八條第二款：“縣級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區域內草原監督管理工作”。巴彥淖爾市草原執法工作主要包含以下幾方面內容：一是草原法律法規的宣傳培訓；二是以行政處罰為主的行政權力清單內容，包括在草原上修建直接為草原保護和畜牧業生產服務的工程設施使用草原的審批和在草原上開展經營性旅游活動的兩項行政許可；非法開墾草原的處罰等十五項行政處罰；草畜平衡監督管理等六項行政監督檢查；代為恢復草原植被等兩項行政強制措施。三是依法處理草原信訪案件。

3.1 草原法律法規宣傳現狀

3.1.1 廣泛開展“一法一條例”的普法宣傳

巴彥淖爾市始終把“一法一條例”作為當前普法宣傳的重點內容，認真做好“一法一條例”普法宣傳工作，尤其對涉及廣大農牧民切身利益的重點內容，突破傳統的掛歷、傳單等宣傳形式，將草原法律法規的負面清單印制在紙杯、馬甲、圍裙等牧民常用的、耐用的生活物品上，強化宣傳效果。

3.1.2 突出草原違法典型案例的宣傳作用

案例可以將法律條文以案件的形式生動地表達出來，宣傳效果遠遠高于法條本身。巴彥淖爾市違反禁牧休牧和草畜平衡規定案件約占全部草原違法案件的80%，是草原違法案件的主要表現形式。將典型的違反禁牧休牧和草畜平衡規定案件印制成宣傳資料，普及到蘇木鄉鎮、嘎查村區去，把法律條文內容以生動的形式有效供給，實現精準普法，提高“一法一條例”宣傳效果，營造全社會學法、懂法、用法的良好氛圍。截至目前，巴彥淖爾市共印制普法宣傳資料124 850 余份，宣傳草原經典違法案例108 余例，發放宣傳資料135 650 余份，出動宣傳人員1 963人次，出動宣傳車輛589車次。

3.2 草原行政處罰工作

查處草原違法案件是草原執法工作的核心任務，為了便于掌握草原違法行為發生情況，依據《草原法》中法律責任的規定，將草原違法案件大致分為九大類。機構改革前，2016—2018年全市非法開墾草原案件56起，破壞草原面積1 006.25 hm2；非法征用使用草原案件3 起，破壞草原面積3.13 hm2；非法臨時占用草原案件1 起,破壞草原面積0.77 hm2；違反禁牧休牧和草畜平衡規定案件99 起。機構改革后，2019 年至今非法開墾草原案件11 起，破壞草原面積148.83 hm2；非法征用使用草原案件9 起，破壞草原面積141.07 hm2；違反禁牧休牧和草畜平衡規定案件19起。

3.3 草原信訪工作現狀

機構改革以來，全市各級草原監督管理部門共受理各類草原糾紛案件9 起，結案8 起，結案率為89%，草原糾紛的有效調節，對維護民族地區團結，穩定牧區群眾關系，保障牧民合法權益有積極作用。

4 草原執法工作存在的問題

4.1 草原機構不完善，人員素質有待提高

巴彥淖爾市有草原面積527.76 萬公頃，草原管理機構只有6 個，合計61 人，市本級只設置草原監督管理科，草原執法權移交市農牧業綜合行政執法局。全市在編的草原監督管理工作人員中本科以上學歷的只有8人，占全部在編人數的13%，具有草原相關專業的占全部在編人員不足10%，具有法律專業的草原監督管理人員不足8%。缺乏專業的技術人員，監督管理人員普遍學歷較低，缺乏專業知識和接受新知識新技術能力，這是擺在當前草原監督管理工作普遍存在又是迫切需解決的問題。

另一方面，全市現有的在編草原監管隊伍，加上全市的聘用的草原管護員135人，合計是196 人，相對于全市527.76 萬公頃草原，粗略折算，人均草原監管面積達2.69 萬公頃，監管人員緊缺，監管面積大，機構運行不暢，裝備落后，日常監管經費不足是擺在草原監督管理工作的首要難題。

4.2 “一法一條例”法律有待修訂

我國《草原法》2003 年進行了修訂，《內蒙古自治區草原保護條例》是2004 年修訂的，“一法一條例”實施的18 a 草原保護及草原生態修復成效顯著。巴彥淖爾市草原保護基本實現了有法可依、有章可循。但隨著經濟社會的快速發展，草原監督管理工作出現了許多新情況、新問題，草原保護法律制度建設及貫徹實施還存在一些不同步、不協調、不適應的地方，比如“一法一條例”第二章草原權屬中對草原權屬的規定較多，對草原流轉規定較少，而且可操作性較弱。《草原法》和《內蒙古自治區草原管理條例》中對草原等級沒有明確規定，目前在基本實踐中只將草原劃分為基本草原和一般草原或者是天然草原和人工草地，在具體草原征占用管理中，無法確定經濟指標。不管在《草原法》還是《內蒙古自治區草原管理條例》中都沒有草原生態補償方面的內容，有些地方的生態補償做出了成績，但在法律和制度層面缺乏保障。目前《草原法》和《內蒙古自治區草原管理條例》規定的處罰太弱，法律責任偏行政處罰化，處罰種類單一，全部為罰款和一項行政強制措施，處罰力度太輕，增加了草原短視行為風險。希望有關部門盡快啟動“一法一條例”修訂程序，完善草原立法工作。

4.3 草原保護觀念淡薄

草原保護意識淡薄不僅有社會公眾對草原缺乏保護意識，還表現在草原執法機構及監督機構執法理念不正確，沒有有效使用法律保護草原。

社會公眾草原保護觀念淡薄主要指當前社會公眾對草原缺乏保護意識,認為烏拉特草原本身就不長草或者長少量草，為什么還需要保護，為什么不能在草原上種植農作物為牧民創收等。這點從草原違法案件的特點就能看出，2016—2019年非法開墾草原案件63起，占全部草原違法案件的34%。違反禁牧休牧及草畜平衡規定案件118 起，占全部草原違法案件的64%，這不僅反映出草原違法成本低，還能反映出隨意開墾草原和過度放牧是普遍存在的現象。社會大眾缺乏應有的草原保護知識是當前草原管理工作存在的主要問題。

草原執法監督理念缺乏。巴彥淖爾市草原監督執法人員普遍文化水平較低，具有法律專業的草原監督管理人員不足8%。缺乏專業的技術人員，在法律理解和運用方面會存在偏差。有些部門有法不依、執法不嚴，政府為了政績，不顧草原承載能力及可持續發展能力，盲目上項目，趕進度，在沒有辦理草原征占用的手續的情況下就開始剪彩開工，這些都表現出對草原資源保護的不重視，缺乏法制觀念，以領導意志決定行政程序，造成草原被大面積破壞。

5 加強草原執法工作的建議

5.1 加快“一法一條例”的修訂進程

加快《草原法》和《內蒙古自治區草原管理條例》的修訂進程，著力解決草原資源底數不清、數據陳舊、處罰太軟的問題，從法律上明確草原執法的主體資格，嚴格草原征占用管理，這不僅是新時期依法治草的需要，也是推動內蒙古自治區生態文明改革的需要。

5.2 建立健全草原執法機構體制

草原執法工作是維護“一法一條例”權威，鞏固草原生態修復建設成果，維護農牧民 合法權益的重要武器，當前草原執法機構運行不暢是當前巴彥淖爾草原執法的主要難題，建議有關部門按照《草原法》的規定，針對每個旗縣草原執法隊伍建設的實際問題，加快組建執法機構及隊伍，建立一支業務素質強，法律水平高的專業執法隊伍，切實為草原管理提供依法行政的根本保障。

5.3 嚴格草原執法

全市各級草原監督管理部門要認真履行職責，依法查處破壞草原案件，建議將現有的135 名草原生態管護員作為草原執法隊伍的有益補充，強化草原執法工作的短板，同時在林草交錯區域建立完善護林員和草原管護員的整合機制，降低運行成本，提高執法檢查效力。

5.4 繼續加強“一法一條例”的宣傳培訓工作

觀念的改變不是一朝一夕就能成就的，建議依據受眾的不同，制定科學的草原保護宣傳方式。例如針對草原經營者側重于宣傳草原確權、哪些違法行為是草原法律法規禁止的；對于草原監督管理工作人員除了要宣傳草原法律法規以外，還要宣傳草原監督管理人員的職責和義務，有的放矢，才能實現精準普法。

針對廣大農牧民開展以“一法一條例”為重點內容的法律法規宣傳，創新宣傳形式，參與草原生態修復項目的蘇木鎮可以雇傭牧民參與草原生態修復項目實踐，既增強了宣傳效果，還增加了牧民收入，實現“雙贏”。