合村并居背景下農民權益保障的困境與對策研究

賀桂華 王琛

摘 要：合村并居是近年來部分省份為推進農村結構和管理體制改革、改善農民生活條件、集約土地發展經濟而進行的改革和探索，但合村并居過程中不斷出現的強拆、“一刀切式”等侵害農民權益的并居方式，揭示了對相關農民合法權益進行保障的必要性。十九大提出了鄉村振興戰略，農民合法權益在合村并居中的有效保障問題再一次被擺在了重要的位置。從農民權益保護角度出發，分析在拆遷補償、公民參與、社會保障等方面仍存在的問題，提出合村并居背景下農民權益保障路徑完善對策。

關鍵詞：合村并居;農民權益;困境;對策

中圖分類號：F323.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0025-03

農業是我國主要的經濟發展模式之一，農民是支持農業經濟發展的最主要動力。2005年農村人口超過8億，占全國人口的64%，農民利益問題與國家根本問題息息相關。隨著城鎮化進程的不斷加快，越來越多的農村用地轉變為城市用地，推動經濟發展的同時，農民權益保障問題也受到社會的普遍關注。在合村并居過程中，農民從長久居住的集體土地中脫離出來，本應得到合理安置，卻因合村并居的政策不完善、配套措施不健全等原因，成為合村并居中的利益受害者。中共十九大提出美麗鄉村建設和“鄉村振興”戰略，指出“‘三農問題是關系國計民生的根本問題”。加之某些地區合村并居中引起的輿論關注，合村并居過程中農民權益保障問題再次成為關注焦點。因此，建立健全合村并居過程中的農民權益保障機制具有重要意義。

一、合村并居背景下農民權益保障困境探析

各地在合村并居過程中關于農民權益問題進行了有益的探索，但在實踐中仍存在很多問題，農民權益無法得到充分保障。

（一）農民意愿得不到充分尊重，農民“話語權”難行使

合村并居政策宣傳不到位，未充分聽取農民意見、尊重農民意愿是農民權益無法有效保障的問題所在。因對相關政策缺乏了解，在政策告知及需求表達階段阻斷了農民知情權、參與權的行使和表達訴求的途徑，新社區的建設方案、建設時間、補償措施及標準等無法及時了解，社區選址、建設方式等與農民切身相關的重要內容無法參與決策，再加之政府在合村并居過程中一貫強勢的地位，農民的合理訴求表達困難。總之，現有的利益訴求表達途徑難以使農民的合法權益得到有效保護。

（二）補償標準低，拆舊建新負擔重，農民主動退出積極性不高

如何對農民進行拆遷補償與農民利益切身相關。合村并居補償項目一般由相關機構評估確定，但評估標準并未公布，實踐中政府往往主導補償標準的制定，相關機構并未實際參與。同時，城鄉拆遷補償標準存在較大差距，城市房屋拆遷的補償標準結合當地房價作為賠償參考，農村拆遷補償依據當地規定的補償標準，即使房屋面積較城市房屋大，賠償標準也低于城市。以濱州市袁家村為例，袁家村拆遷補償標準為正房500～700元/m2，偏房200～300元/m2，安置房的置換價格為1 100元/m2，不足部分按1 800元/m2的價格置換。拆舊建新后，農民舊房的拆遷補償價格與新房差價大，農民要在拆遷補償款的基礎上負擔新房的差價，這也加重了農民的負擔。

合村并居使農民生活整體上得到了改善，但也加重了部分家庭在該過程中的生活負擔。根據一項針對河南23個社區367戶的調研結果顯示，62.3%的家庭（182戶）因拆舊建新發生民間借貸，這也削弱了其擴大再生產及應對生活風險的能力。集中居住導致農民生活成本普遍提高，其主要是因為水電氣、物業管理費用等的增加和食品開支增加，前者占增加總額的比例為56.5%、后者占增加額的比例為36%。因合村并居產生的結構性的差異降低了農民主動退出宅基地，配合政府合村并居政策的積極性。

（三）社保安置體系、配套設施不健全，農民生活缺少保障

完善的社保安置體系、健全的配套設施是農民合村并居后生活得以保障的關鍵。合村并居后，農民進入樓房，除工作方式外，生活等方面與城鎮居民無異，但養老、醫療、就業等社保政策跟進緩慢，城鎮居民最低生活保障標準高于農村居民，城鄉最低生活保障制度依然是雙軌制，現有社會保障制度覆蓋面窄，不能有效保障農民生活。

資金是支撐合村并居工程能否順利推進的關鍵，關系到農民安置和社保工作的順利進行。目前一些地區推進合村并居政策的原因之一是通過該工程釋放集體建設用地，通過出讓緩解債務危機，這也導致資金難以及時到位，農民的拆遷補償不能落實，社會保障難以順利進行。

社保安置監督機制不健全，也是農民社會保障難以落實的重要原因。合村并居過程中因強拆以及社會保障問題引發的沖突時有發生，農民上訪事件不斷，根本原因是合村并居過程中并未完善建立有效的監督機制來確保安置工作的順利進行。

（四）農村生產方式單一，農民轉型難度大

我國的農業產出以小麥、玉米等農作物為主，農業生產效益偏低，農作物的種植、流通、加工等各環節并未實現有效鏈接，農業生產經營方式分散，規模化程度有限。

受生產周期長、回報率低等的影響，從事農業生產的人員數量不斷減少，受教育水平不高。2015年以來，從事農業生產的受教育人數開始大幅度下降。普通高中、專科、本科和研究生下降比例分別為94.27%、94.19%、94.67%、94.53%，其中下降比重最大的分別為本科和研究生，最終導致農業從業人員受教育程度普遍偏低，限制了農業生產方式的轉變和生產結構的升級。合村并居后，農民的居住環境得到了改善，但受自身教育水平等條件限制，務農、務工等生產生活方式并未改變，農民從傳統農業向現代農業及其他產業過渡仍存在很大難度。

二、合村并居背景下農民權益保障路徑完善對策

針對合村并居中阻礙農民權益保障的問題，為更好地構建和完善權益保障體系，需要基于現階段實際情況探索適合我國國情的發展道路。

（一）尊重農民主體性，保障農民充分行使“話語權”

及時、準確、全面公開各地合村并居方案并允許農民充分參與，不僅是保障農民的合法權利，也能提升農民配合政府政策實行的積極性。相關部門應當圍繞合村并居項目的建設時間、建設地點、建設方式等內容，建立村民參與的規范化程序，通過組建合村并居農戶的民主議事機構和項目監督機構，保障農民的知情權、參與權、表決權、監督權。在政策告知及農民需求表達階段，通過農村廣播、入戶宣傳等形式，使農戶對合村并居的政策、拆遷方案、補償標準以及新社區建設等方面有詳盡了解，農民有權對已有的拆遷、安置方案提出意見或建議。同時，有關重要事項決策，以村民會議為載體，召集村民代表對新社區地址、建設方式和工期等內容進行表決，并對決策結果進行公示。在合村并居項目建設過程中，建立和完善監督程序，建立以村民代表為成員的監督機構，村民代表監督為主，全體村民監督為輔，對項目建設過程進行全面監督。項目竣工驗收階段，除進行第三方評估外，應結合監督機構對該項目的監督意見以及受益農戶的滿意度調查結果，對合村并居項目進行全面評估，進而最大限度保障農戶利益。

（二）制定合理的補償激勵機制，激發農民合村并居積極性

補償標準是否合理關系到農民是否自愿主動配合政府合村并居政策，也與農民切身利益相關，制定合理的補償標準成為合村并居中應重點關注的問題。應當完善現有的法律法規和制度規定，統籌城鄉之間的拆遷和房屋置換體系，參照城市拆遷的賠償標準制定合理的農村房屋補償機制，將宅基地、房屋、地上附屬物、院子等均納入拆遷補償范圍。制定補償標準時，全面考慮農民對住房、就業、醫療、養老等訴求，使得法律法規和制度規定能最大限度保障農民的應得利益。

宅基地和集體建設用地使用權是農民及其集體的重要財產權利，關系到每個農戶的切身利益。2018年中央“一號文件”提出農村宅基地“三權分置”改革，要以“三權分置”改革為契機，通過宅基地和集體建設用地確權登記發證，依法確認農民的宅基地和集體建設用地使用權等財產性權利，可以有效解決農村合村并居過程中的土地權屬糾紛，化解矛盾。同時，允許宅基地使用權的自愿有償退出，農民可以將宅基地在一定期限內退回給集體經濟組織，村集體向房屋受讓人出讓集體建設用地使用權，其間獲得的收益分配由村集體和退出宅基地的農民自行協商確定。對于主動退出宅基地的農民，村集體可以給予一定的獎勵，從而激勵農民主動退回宅基地使用權。通過這一措施，不僅可以使農民獲得額外的收益，村集體經濟收益的增加也可以為基層服務設施建設提供資金保障。

（三）健全完善農民社保安置體系，保障農民基本生活

做好農民合村并居過程中的安置工作，制度保障是第一位的，以制度為基礎，建立健全覆蓋農民社會保障各方面的法律體系。在法律法規法規制定方面，充分聽取各方尤其是農民意見，考慮好農民訴求，同時，農民上樓后，其生活方式與城鎮居民無異，但社會保障水平與城鎮居民仍存在差距。因此，提高農民的社保標準，從醫療、養老、就業、生活等多方面對農民進行全方位保障，使其社保水平能夠適應經濟社會發展，保障其基本生活。

提高農民社保標準，構建全面覆蓋農民生活的社保體系，資金是最重要的一環。現階段，農村社保的繳納采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，融合了三個籌資渠道，地方政府是合村并居工程的主導，應當在制定關于拆遷安置項目的財政預算時，專項列支被征地農民社保資金;在政府專項資金補貼的基礎上，村集體應將部分集體資產投入農村社會保障資金籌集中，以減輕農民的社保壓力;農民作為農村社保的直接受益者，可從安置補償款中負擔一定比例的社保資金，三方協調才能更好地拓寬農民的社會保障渠道。

社保制度的運行中監督和問責機制的不健全是導致農民權益受損害的重要原因，應當從法律層面給予現有監督管理制度以強制力的保障，明確監管機構的監管職責和問責范圍。同時，發揮有關監督部門的作用，對社保制度和政策的落實情況進行嚴格監督，重點聽取和收集農民的意見和建議，在此基礎上不斷完善相關法律法規和制度規定，保證社保制度順利運行。

（四）轉變農業發展方式，多途徑保障農民權益

以就業促保障，完善現有就業服務理念和管理體制，實現城鄉一體化就業，逐漸完善城鄉勞動市場的準入規則，加強針對農民的就業服務指導，在就業信息、就業政策宣傳和市場職位介紹等方面實現公平對待。同時，加大農村勞動力就業創業培訓力度，鼓勵農民自主創業，從制度層面保障農民公平的就業機會，實現農民的非農化轉型。

同時，以農村城鎮化推進為契機，以農村合作社為載體，集中現有土地，保障農業生產用地，在政府政策指導下進行規模化、集約化農業生產，提高生產效率，增加農業生產收益。以農村合作社為橋梁，通過農業產業化形成“公司+合作社”“公司+合作社+農戶”“公司+基地+農戶”的對接模式，減少農民的生產成本，實現生產到消費的直接對接;利用信息通信技術以及互聯網平臺，讓互聯網與傳統農業進行有效對接，通過線上農產品宣傳、銷售，多途徑拓寬農產品生產、銷售及消費途徑;完善農業產業化服務培訓體系，實現農戶與現代農業發展的有機銜接，最大限度地保護合村并居后農民的合法權益。

結語

農民是合村并居過程中的“利益讓渡者”，在該過程中，其合法權益應當得到保障。隨著合村并居的不斷推進以及十九大“鄉村振興”戰略的提出，農民合法權益的保障不僅關系到其切身利益，更關系到國家、社會的建設和發展。實現農民在合村并居過程中的有效安置，并在該過程中實現農民的合法權益，切實提高農民生活水平。為有效保障農民的應得利益，應以制度保障為基礎，農民充分參與了解政策和決策，制定合理補償標準和激勵機制，同時構建完善的社保安置體系，使農民得到妥善安置。此外，加快推進農業現代化建設，轉變農業發展方式，提高農業生產效益，才能保證合村并居過程中農民的權益。

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[責任編輯 毛 羽]