政策執行視角下深度貧困地區“一戶一策”實施問題研究

何佳晨

摘 要：“一戶一策”是精準扶貧最重要的基礎工作，是確保貧困人口如期脫貧的重要抓手。廣西L鎮屬于深度貧困地區，由于貧困程度深，政策執行環境復雜多變，導致“一戶一策”執行中存在執行機構職責交叉、幫扶隊伍建設不夠、目標群體思想落后、執行環境不理想等問題。基政策執行的視角從因戶施策精細化、明確執行部門職責、加強幫扶隊伍建設、強化目標群體思想引領、優化執行環境等方面提出相應的對策，以期加快推進深度貧困地區的精準脫貧。

關鍵詞：政策執行;深度貧困地區;“一戶一策”

中圖分類號：F323.8? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0031-05

一、問題的提出

精準扶貧是新時期全國扶貧工作的精髓和亮點，是全面建成小康社會的重要保障。精準到戶，將“戶”“策”無縫對接，是“一戶一策”執行過程中的首要任務。當前，脫貧攻堅已經到了“啃硬骨頭”、攻堅拔寨的階段，由于廣西貧困人口多，貧困面積大，貧困程度深，集“老、少、邊、窮”于一體的廣西是全國脫貧攻堅的主戰場之一，導致精準脫貧工作具有更強的復雜性，“一戶一策”實施更具有針對性。隨著精準扶貧開發的不斷深入，“一戶一策”是開展精準幫扶工作的重要決策，而政策執行是關乎決策具體實施效果的重要環節，政策的有效執行對實現政策目標影響很大。政策執行視角下，深度貧困地區如何更好達到精準脫貧的要求，仍然是“一戶一策”執行過程中難以實現的目標。對于深度貧困地區來說，因為每個貧困戶的情況不一且復雜，國家的扶貧戰略、各級政府的扶貧政策，各行業的幫扶措施，即使周全又細化也不能具體到針對一戶人家開展幫扶。政策實際執行過程中，遇到貧困識別對象不精準、執行機構職責交叉，幫扶隊伍建設不夠、目標群體思想落后，貧困戶參與度較低、政策宣傳不到位，執行環境不理想等各種困境，從而影響“一戶一策”的有效實施。

十九大報告指出，“堅決打贏脫貧攻堅戰”的新任務、新要求，重點攻克深度貧困地區的脫貧任務。抓實“一戶一策”，要用繡花功夫實施精準扶貧，“一戶一策”的實施成為精準幫扶工作的重要抓手。2020年“中央一號文件中”提出對深度貧困地區貧困人口多、貧困發生率高、脫貧難度大的縣和行政村，要組織精銳力量強力幫扶、掛牌督戰;對已脫貧人口開展全面排查，認真查找漏洞缺項，一項一項整改清零，一戶一戶對賬銷號[1]。2020年2月19日，自治區扶貧辦、財政廳、農業農村廳等九個部門于今年2月聯合印發的《關于印發堅決打贏疫情防控阻擊戰保障決勝脫貧攻堅若干措施的通知》中提出，為做好疫情防控工作下穩定推進貧困人口就業，制訂相應幫扶計劃，做到“一戶一策”幫扶就業，扎實做好“一幫一聯”工作，加大定點幫扶力度[2]。2019年，藤縣扶貧開發領導小組辦公室學習傳達《關于制定極度貧困戶“一戶一策”幫扶方案的通知》，提出給予152戶極度貧困戶重點幫扶和特殊扶持，制定完善極度貧困戶脫貧攻堅工作方案，指導各鄉鎮在深入“解剖麻雀”的基礎上，制定極度貧困戶“一戶一策”幫扶方案[3]。2017年11月21日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》提出：“要做實做細深度貧困地區的建檔立卡，加強貧困人口精準識別和精準退出，加強駐村幫扶工作。”[4]扎實開展精準扶貧工作，落實“一戶一策”，將各項幫扶政策真正與貧困戶的實際情況對應，與可行的幫扶措施對接。由此可見，“一戶一策”脫貧措施最大的優勢，就在于能將精準扶貧的要求，真正落實到每一家貧困戶。在深度貧困地區制定符合貧困戶意愿和工作實際的“一戶一策”，有效執行“一戶一策”精準脫貧計劃，是精準脫貧最重要的基礎工作，是確保貧困人口如期脫貧的重要抓手。

基于以上背景和視角，本文選取具有深度貧困特點的廣西L鎮作為分析對象，通過分析深度貧困地區L鎮“一戶一策”的實施，從政策執行視角研究深度貧困地區L鎮“一戶一策”實施遇到的困境及其原因，并提出因地適宜的“一戶一策”有效執行的對策，不斷提升區精準扶貧中“一戶一策”的執行效果，加快推進深度貧困地區脫貧攻堅工作。

二、文獻回顧

“一戶一策”是針對幫扶家庭不同的致貧原因，采用不同的幫扶方式，實行精準扶貧[5]。“一戶一策”是精準扶貧的具體落實政策，精準到戶，將“戶”“策”無縫對接，將各項幫扶政策真正與貧困戶的實際情況對應的精準幫扶措施。精準扶貧，切實提高深度貧困地區工作的針對性和實效性。“一戶一策”是為適用于精準扶貧而制定的，實踐于貧困地區的一個扶貧政策，其本質是精準扶貧地再精細化。對于公共政策執行過程而言，學者從政策執行、扶貧政策執行等方面進行了研究分析。

一方面是政策執行研究。學者認為政策和執行是不同的觀點，執行是一個控制的過程，而政策的施行是動態的過程，政策執行需要對各種資源充分的利用，而且還需要對各種因素進行分析[6]。Luiz Edmundo（2017）研究認為，公共政策執行是政策過程的一個環節，往往是被自動的執行[7]。胡業飛和崔楊楊認為，政策的模糊性與科層組織間存在北行悖論，科層組織的特征是“目標具體化”與“結構正式化”，如果政策模糊，執行時就會出現偏差[8]。楊宏山（2014）認為，在“路徑—激勵”分析框架下，政策執行路徑明確時，基層政府的激勵性很高，會選擇行政性執行，反之則會出現象征性或者變通性執行[9]。賀東航和孔繁斌（2011）則認為，公共政策由高層制定順著“條條”縱向傳遞，而基層政府在執行政策時容易出現“塊塊分割”，形成“孤島現象”[10]。此外，丁煌和李曉飛（2010）認為，在政策執行主體與上級發生利益沖突時，基層政府將會對政策虛假執行或執行不力，導致政策執行阻梗[11]。

另一方面是扶貧政策執行[12～13]。學者將扶貧納入公共政策執行領域，并將之置于“社會動員—權力嵌入”的雙重分析框架中，形成層級控制與社會動員相互融通，中央與地方間權力共享的“雙層嵌套結構”[14]。陳冠宇（2018）認為，精準扶貧政策執行應該包含四個方面，前期準備、政策實驗、宣傳解釋、監督控制[15]。謝飛（2018）認為，扶貧政策執行是政府與各方社會力量合作落實政策的過程，并且強調執行過程的民主性[16]。葛志軍和刑成舉（2015）認為，扶貧政策存在政策一統性和執行靈活性之間的悖論，一方面由上級集中統一制定實行“一刀切”，另一方面又要求政策執行過程中考慮個體性和特殊性，二者相互矛盾，扶貧政策要求的“一村一策”和“一戶一策”很難實現[17]。

綜上所述，國內外學者對公共政策執行的相關研究成果，為筆者提供了豐富的理論依據和參考價值。但從現有研究來看，以深度貧困地區為研究主體，在微觀層面上展開論述的研究相對較少，缺乏針對精準扶貧中 “一戶一策”的具體政策執行研究。基于此，本文在現有研究基礎上，結合實地調研，以深度貧困地區廣西 L 鎮為例，在政策執行視角下，探討“一戶一策”在實施過程中出現的偏差問題及原因，尋找深度貧困地區“一戶一策”的實施路徑。

三、L鎮貧困現狀與“一戶一策”執行情況

（一）L鎮基本貧困狀況

L鎮位于廣西壯族自治區梧州市藤縣西南部，屬于深度貧困地區的極度貧困鎮（村），總面積190.26平方公里，有6個貧困戶村，8個一般村，1個社區。截至目前，現有建檔立卡戶1 722戶7 148人，未脫戶還有104戶，319人，2019年脫貧496戶2 054人，2019年以來納入邊緣戶34戶124人，脫貧監測戶46戶193人，持有殘疾證471人，患有長期慢性病719人，患有大病23人，貧困發生率已降到0.83%。

（二）L鎮“一戶一策”政策執行的基本情況

目前，全國已進入脫貧攻堅的最后沖刺階段，L鎮“一戶一策”經過不斷實踐與完善，已取得相應的成效。

1.因殘致貧，多次組織和動員貧困戶辦理殘疾證，享受殘疾補沒人每月80元，給予低保資助。

2.因學致貧，硬性要求幫扶人做好宣傳并幫貧困戶提交相關材料申請雨露計劃，對于九年義務教育階段的貧困戶學生，由學校牽頭把生活補助、助學金傾向于他們。

3.因病致貧，2014年、2015年退出戶、邊緣戶享受75%的醫療報銷，2016年以來的脫貧戶、未脫貧戶和脫貧監測戶享受90%的醫療報銷，且2016年以來的脫貧戶、未脫戶參加醫療保險由政府兜底購買，同時進行低保資助。

4.缺技術致貧，由鎮直相關單位部門進行技術培訓，通過致富帶頭人進行技術帶動，發展扶貧產業對貧困戶進行技術指導，上崗培訓，以獎代補扶貧雞領養，百香果技術培訓等。

5.住房存在問題，則由危改辦牽頭對住房問題的貧困戶進行危房級別認定，根據評級來進行修補，重建，或通過租借讓貧困戶居住在安全的房子中，確保貧困戶住房安全。

6.對于受疫情影響無法外出務工的貧困戶人員，則幫助他們申請非公益性崗位，水庫巡查員，對于已經外出務工的則進行交通補貼和穩崗補貼，以此鼓勵他們務工。

四、L鎮“一戶一策”政策執行存在的問題

（一）貧困識別對象不精準，針對幫扶不精準

精準識別是通過民主科學而又透明的程序識別出貧困戶，并對其進行相應的建檔立卡工作，找出其貧困原因和摸清實際需求，針對不同貧困戶采取相應的扶貧措施，使“一戶一策”落到實處。但現實執行中出現政府針對動態變化的扶貧政策沒有制定明確具體的操作標準，精準識別標準存在很大的彈性和主觀性，對貧困對象識別不清與錨定不準，在認定時很難統一標準，不能全面的評估貧困戶的實際情況。在L鎮每年都存在漏評、錯評的現象，主觀原因在于入戶評分人員業務能力稍差，對評分對象不夠嚴謹，存在就親就熟行為，責任心缺失，把一些該納入的人員給遺漏了;客觀原因在于2016年重新識別評分認定內容不統一，識別工作量大，被識別人員錯綜雜亂，識別時無法識別貧困戶的真實財產情況，村民瞞報不報，缺少一個嚴格的標準程序。這些主客觀原因都在一定程度上影響精準識別的準確性。例如，在H村的某戶，該戶其中一個兒子因長期外出，2016年重新識別時把本是貧困戶卻剔除，直到2020年當事人到鎮扶貧站去詢問的時候才查清此事的原因是2016年幫扶人做識別的時候把別人當成女的嫁出，從而錯剔除出去。在H村的另外一戶，因2016年重新識別評分的時候檢索不到貧困戶的真實財產情況，該戶又長期外出，評分時為減少工作量，直接不做相關信息采集而評分，直到2019年各部門對貧困戶財產情況檢索才發現此問題。

此外，由于深度貧困地區情況復雜且致貧原因多，幫扶人員沒有充分認識到貧困戶的差異性和個體性，與部分幫扶人員對貧困戶的情況沒完全掌握，甚至對于一些致貧情況很復雜的貧困戶沒有對其做出針對性的分析和深度研究其致貧原因，并據此制定出相應的實效性幫扶措施，難以做到“精準滴灌”。

（二）執行機構職責交叉，幫扶隊伍建設不夠

1.基層“一戶一策”幫扶涉及單位較多、部門龐雜。在一個項目的追蹤過程中，需要有關部門的協調，但各部門領導的協調能力大小不一，職責不明確，存在同一個任務卻有不同部門有不同要求的現象，很多時候不可避免出現多頭管理和相互推諉的情況。同時，幫扶工作由于涉及部門較多，各項程序審批煩瑣，審批前期準備時間較長，造成項目推進緩慢。例如，在L鎮，為殘疾人辦理殘疾證中，前期宣傳動員的時候，主要是鎮扶貧占主導各村幫扶人進行教育宣傳，鎮殘聯因人力不夠，只在信息群里簡單地發個通知，所有的具體工作都由鎮扶貧站去落實，辦理殘疾證的詳細規定鎮扶貧站卻都不知了解，而鎮殘聯卻置身事外，對于具體工作沒有明確的流程，對此事也沒有一個明確的文件下達，未要求村委召開會議強調此事的重要性，部分村更是直接抗拒此項工作，連帶路人都無人自愿擔任，覺得此事與我無關，從而造成縣殘聯上門服務辦證的時候缺漏人員較多。2020年5月上門服務辦證共為48位疑似殘疾人評定，符合辦證的有32人，據后期收集中，還存在8人符合辦證條件卻因未報疑似名單中而錯過此次上門服務辦證。

2.幫扶隊伍建設不夠。深度貧困地區工作環境艱苦，工作情況復雜，幫扶人員少，綜合素質不夠高，部分幫扶人員都是基層普通工作人員，業務能力水平較差，部分政策執行人員工作熱情不高、責任心不強，對脫貧業務不熟，對所負責貧困戶的實際情況不進行調查研究，對工作敷衍應付，影響了“一戶一策”幫扶工作的實效。L鎮2014年、2015年退出戶全部交由村兩委成員去幫扶，而村兩委成員基本都是一些年紀偏高、文化水平偏低、責任心欠缺的人員，他們不熟悉扶貧政策，對扶貧政策的理解不夠徹底，所以在對農戶宣傳的時候模棱兩可，無法全面地解說各種政策是否符合條件享受，造成貧困戶該享受的政策卻無法享受。另一方面，現在貧困戶信息都已經系統數字化，由于村兩委干部成員年級偏大，不熟悉電腦的使用，只能用手機APP系統操作，基本不會操作新軟件，致使貧困戶的信息不能及時更新錄入，基本信息的邏輯錯誤較多，尤其是收入板塊，收入錯登、漏登，與幫扶手冊的數據存在很大的出入，且每次詢問到的數據都不一致。最后，部分幫扶人欠缺責任心，基本不入戶了解貧困的具體信息情況，尤其是家庭成員變動狀態，一些貧困女兒出嫁了大半年都不知情，一些貧困學生在校讀幾年級也不了解，造成學生該享受的政策都沒及時享受。

（三）目標群體思想落后，貧困戶參與度較低

現階段，深度貧困地區L鎮人口素質和文化水平普遍偏低，很多村民的一些觀念過于保守，許多貧困群眾由于受到傳統落后思想的影響，有時候對精準扶貧的一些項目會產生抵觸心理，認為這些產業項目不能為當地經濟的發展和自身的收益帶來很好的效果。同時，一些貧困群眾對扶貧依賴思想嚴重，他們期待政府持續給予物質或金錢補助，認為幫扶人員對于他們的貧困會加大扶持力度，自己卻坐享其成，空想政府會對他們進行無限的補貼，甚至有些貧困戶不愿意脫貧，認為可以一勞永逸地獲得政府的資助，存在著“等、靠、要”的依賴思想。此外，在“一戶一策” 執行過程中，部分貧困群眾缺乏參與性、主動性和積極性。對于產業扶貧的參與，有的貧困戶因技能缺乏但又不愿意主動參與技能培訓，實際執行中很多大戶加入項目當中，貧困戶并沒有加進去，貧困戶對產業的參與度相對較低。貧困群眾對政府決策的參與度低，大多對決策的群眾意愿表達不強烈。

（四）政策宣傳不到位，執行環境不理想

目前對精準扶貧、“一戶一策”的宣傳比較表面化，對政策的宣傳力度不夠，對一些產業、醫保、異地扶貧搬遷、教育等相關政策還缺少系統化、全面化的宣傳，村民往往對這些政策一知半解，有時候還會產生誤解，嚴重阻礙政策的落實。如L鎮“一戶一策”為殘疾人辦理殘疾證的政策執行過程中，政府沒有過多的宣傳，在平時的公告、宣傳欄均沒有體現，也沒有將對應的宣傳手冊、宣傳單分發給有需要的貧困戶，只是單一地依靠貧困戶自己反映或者幫扶人把具體情況反饋給鎮扶貧站，鎮殘聯宣傳覆蓋面基本為0，有些貧困戶對于辦理過程一無所知，致使需要辦理的沒能辦理到。在實際的“一戶一策”執行過程中，有些扶貧項目受制于地勢、土壤、水源、交通等各種自然因素的影響，扶貧工作的開展異常艱巨，經常推進遲緩或者達不到扶貧項目的預期，影響扶貧效率甚至造成扶貧資源浪費。由于深度貧困地區環境復雜多變，導致政策執行效果不理想，L鎮貧困戶分布較分散，在一定區域，如某個村實施產業精準幫扶就會很難形成規模效應，幫扶成本較高，降低了政策執行效率。

五、L鎮“一戶一策”政策執行的對策分析

（一）完善貧困戶識別，實現因戶施策精細化

對于深度貧困地區“一戶一策”實施前提需要制定完善科學的識別標準，針對不同的貧困戶要綜合考量各種因素才能統一識別標準，如貧困戶的基本收、健康狀況、消費情況、致貧原因等各種因素都會影響到識別的精準，同時幫扶干部切實做到入村入戶，從村干部、村民了解貧困戶的實際狀況，透徹了解貧困對象的家庭狀況，根據不同貧困戶的不同實際需求采取因人而異的扶貧舉措。政策執行主體需要將工作精細化，對深度地區貧困戶的識別更需要每年每季度都進行動態調整，對疑似漏評錯評人員進行多方面核實再重新評分，將符合條件的農戶及時納入貧困戶。如L鎮2017年錯評剔除54戶，應納盡納66戶;2018年錯評剔除5戶10人，應納盡納6戶23人，2019年錯評剔除3戶13人，應納盡納0戶。使貧困戶的識別標準、程序更加精準。此外，繼續落實深度貧困地區“回頭看”“掛包幫、轉走訪”等動態管理工作，依據扶貧信息化數據平臺獲取準確的項目重點扶貧對象信息，結合貧困戶實際貧困情況，遵循“因人施策”的原則，進行一對一的扶貧政策項目制定安排，給予相應的政策咨詢，推進深度貧困地區因戶施策脫貧措施的精準化。

（二）明確執行部門職責，加強幫扶隊伍建設

為了有效地“一戶一策”執行，各個執行部門應科學劃分各項職能，明確各個執行人員的職責和權限，理清各部門邊界關系，減少領導的盲目干預。特別要求政策執行部門上下級之間的職權分配、人員配置、工作程序等有序的等級劃分，做到“一戶一策”在執行過程中統一指揮、統一領導，避免出現相互推諉、扯皮等情況。在“一戶一策”的實施中，明確指導的主體，落實各部門職責，盡可能地做到落實責任到各工作人員，提高部門工作效率。同時，在“一戶一策”的執行過程中，加強信息數據的共享以及各部門之間的聯系，加強深度貧困地區村級干部與鄉級干部、村名委員會與鄉政府各部門、鄉扶貧領導開發小組與縣級相關部門工作的溝通聯系，實現政策在各部門的有效落實。還有，加強幫扶隊伍的建設。加強對深度貧困地區幫扶干部隊伍的定期培訓以及加強對村兩委干部的網絡業務操作流程的培訓，提升幫扶干部實操業務能力水平，增強其責任心，制定科學、有效的工作人員考核辦法，提高工作人員的工作能力和積極性。由于深度貧困地區條件艱苦、環境復雜，要設立專項資金為駐村干部提供穩定的物質保證，還要及時引進人才，為基層隊伍注入新活力，鼓勵大學生到基層鍛煉，傳輸新知識，提高幫扶隊伍的人員素質和水平。

（三）強化目標群體思想引領，提高貧困戶參與度

加強對深度貧困地區貧困戶的思想引導，大力宣傳“一戶一策”與貧困群眾的切身利益關系，轉變貧困戶由“被動脫貧”到“主動脫貧”的思想觀念，通過政策宣講等方式加大對村民的培訓力度，培養貧困戶自力更生和自我脫貧意識，對于那些有自主脫貧意識的貧困戶應該給予獎勵，如為他們提供技術培訓和技能培訓等激勵性的支持，對于不愿勞動、只想不勞而獲和滿足脫貧條件拒不脫貧的貧困戶應進行思想教育，避免對政府的過度依賴。傳統思想讓村民不愿意主動參與“一戶一策”執行過程中來，但“一戶一策”的有效執行又需要村民的積極配合。這就需要著重培養貧困戶的參與度和主體意識，激勵貧困人口主動參與扶貧開發，鼓勵貧困群眾參與，動員深度貧困地區群眾切實融入“一戶一策”實施中來，將群眾的意愿與行動融入“一戶一策”設計與執行中。

（四）加大政策宣傳力度，優化執行環境

首先，針對深度貧困地區L鎮的農民群眾，由于其文化水平較低，文字宣傳（如海報、宣傳欄等方式）對于貧困群眾來說是比較困難的，他們大部分看不懂或不認識文字。所以應該采用通俗易懂、簡單幽默、易于理解接受的形式進行政策宣傳，如民間戲曲、小品等，一些交通便利、基礎設施較完善的鄉村可以通過文藝下鄉會演方式將扶貧政策直觀地傳遞給群眾，以加深群眾對政策的理解。其次，針對教育、醫療、住房等扶貧政策的詳細標準和實施辦法，幫扶執行人員要通過多種途徑和方式傳達政策信息，幫助貧困戶進行政策信息甄別和政策信息選擇，如上門向貧困戶進行政策解讀。最后，要優化執行環境水平，發展L鎮的經濟，打造具有特色的支柱型產業，加大和企業的扶貧項目合作，提升農業資源的利用效率，為貧困群眾創造更多就業崗位，提升貧困人員在產業發展中的參與程度。與此同時，進一步加大L鎮鄉村的基礎設施建設力度，如村交通設施，還要加快鄉村信息化建設，完善網絡基礎設施，為發展農村電商提供助力，這樣可以帶動村內的農產品的往外銷售，提高村民的個人收入。

結語

深度貧困地區的精準扶貧工作更具有艱巨性和復雜性，“一戶一策”的執行需要精準化、多樣化和因戶施策，深度貧困地區的“一戶一策”落實效果不到位，將嚴重制約深度貧困地區的發展[16]。從政策執行視角下分析廣西L鎮“一戶一策”實施過程中存在的問題原因并提出針對性對策分析，從而提升深度貧困地區“一戶一策”執行能力和精準實施。

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[責任編輯 毛 羽]