金融開放創新的立法限度研究

摘要：根據邊界理論、金融深化理論和貨幣國際化理論，邊境金融有必要進一步開放創新。回顧近20年我國內陸邊境金融發展的努力，可以發現仍存在著匯率定價由民間主導、貨幣跨境結算渠道不暢、雙邊金融機構合作深度不夠、邊境實體經濟支撐有限等制約因素。以金融立法效益、公平和安全的“三元”論為導向，從中緬邊境實踐入手，對邊境金融立法的廣度進行解析，邊境金融開放創新至少包括匯率形成機制的健全、金融業準入的放寬、金融產品和業務的創新、跨境投融資業務的便利化、人民幣國際化和金融風險防范等基本內容，以及自由貿易賬戶建設和離岸金融業務兩項創新。

關鍵詞：邊境金融;匯率形成;市場準入;自由貿易賬戶;金融風險

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“跨境資本雙向流動的國際監管框架及中國對策研究”（18YJC820062）;國家社會科學基金重大項目“中國特色自由貿易港國際法治研究”（20&ZD205）

中圖分類號：D927? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）01-0138-07

受新冠肺炎疫情影響，當前世界經濟面臨下行壓力，中國與西方主要國家之間的經貿交流受到抑制。這促使各國企業重新審視既有的價值鏈戰略，進而采取多元化措施分散風險。鑒于中國和東盟間的產業結構具有互補性，區域間物流成本低，政治分歧因素少，中國外貿經濟的突圍重心將移向一帶一路國家和整個東盟地區。2020年上半年，東盟已成為中國第一大貿易伙伴，雙方合作呈現出巨大潛力和強大韌性。但是，在聯通東盟的中國西南邊境經濟交往中，相對落后的金融成為發展的掣肘。2020年3月，《中國（云南）自由貿易試驗區管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式施行，但其內容過于籠統，且金融部分的規范較少，因此邊境地區有專門立法的意圖。在此背景下，本文選擇云南省邊境的姐告地區為代表，主張通過立法來搭建邊境地區的金融框架，以增強面向對岸國家乃至整個東南亞地區的經濟交流，為建設更為緊密的伙伴關系增添新動力。

一、邊境金融開放創新的理論支撐

邊境金融開放創新的必要性何在？如何搭建適合邊境經貿發展的金融法律框架？相關的理論支撐不能僅局限于法學領域，更要向金融學領域尋根。

（一）邊界理論

國際法將邊界理解為國家治理權力、經濟范圍和軍事力量在地理界面的實際反映。邊界的控制和管理旨在為內國經濟社會發展提供安全上的保障作用，在此基礎上，國家成為獨立和固定的實體。①在過去，邊境地區是政治和軍事上的敏感地帶，該區域的經濟發展受到雙邊政治關系的浮動影響，難以保持長期的穩定和可持續性。但在現代社會，大多數國家的地緣政治形勢已趨于穩定，邊界的功能逐步從壁壘轉向紐帶，各國在尊重主權獨立和領土完整的基礎上，共同利用毗鄰的便利來繁榮邊貿并改變邊遠地區的落后狀態。以經濟合作為核心內容，當前的跨境合作已覆蓋經濟、交通、環境、文化和教育等社會生活的各方面。作為分支，邊境金融合作正逐步成為邊界理論研究的重要課題。其涵義應理解為旨在發展邊境金融市場的所有性質和類型的合作，包括貨幣匯率安排、金融市場準入、金融信息共享和監管合作等。② 從全球化經貿格局和價值鏈分工來看，陸地邊界是民間金融往來的接觸線，邊境金融的深度合作能反向促進兩側區域經濟交往的蓬勃發展。因此，邊境地區，特別是涉及東南亞多國交界的云南地區，具有極為鮮明的區位優勢，有望成為跨境金融合作的樞紐。

（二）金融深化理論

云南邊境地區和對岸緬甸國家的金融發展水平還處在較低的維度，金融抑制現象明顯。在跨境金融交易中，地下市場仍占據主要作用。因此，意欲金融開放創新并選擇正確舉措，就必須從金融深化理論中尋找答案。金融深化理論最先由肖（Shaw）在1973年提出，通過描述市場中金融交易擴展的速度遠高于非金融交易的速度，揭示發展中國家或金融業占比低的國家普遍存在的金融抑制現象，就此提出改進一國經濟金融體系的理論方案和政策主張。金融深化的核心是在利率、匯率、市場準入、金融要素建設等方面采取一系列措施來解除金融抑制。③ 麥金農也指出，發展中國家的內部經濟和金融結構往往是相互割裂的，金融領域也呈現出“二元”的狀態，現代化的銀行體系與傳統的錢莊、典當行、高利貸同時存在，融資和信用工具存量有限，且分布不均——“現代的分割性基本上是政府政策的產物”。④ 在中緬邊境，金融窘境表現為分割的金融市場和不可分割的貿易與投資，在金融抑制下導致邊境金融市場發展扭曲，境內外的“金融雙軌”帶來資本的低效率配置。因此，雙邊的金融深化要求兩國取消或減少長期存在的金融業服務壁壘，通過具體措施來放松金融管制和開放金融市場，搭建相互兼容且具有開放性的金融制度安排。讓金融主體可以按照自己的意思表示在法定的許可范圍內設立、變更和終止其金融權利和義務。⑤

（三）貨幣國際化理論

人民幣國際化是國家的重大戰略。貨幣國際化的幾大主要理論中，最優貨幣區理論居于首位。1961年，蒙代爾最先提出它，之后的麥金農和弗萊明等經濟學家分別作出了補充和完善。⑥ 最優貨幣區理論指出，當滿足哪些標準或條件，某一區域內多個國家通過實施固定匯率來形成的貨幣聯盟是最優的。⑦ 人民幣國際化路徑將先從區域化開始，先成為區域性的“最優貨幣”。相關的成就條件，如要素流動性、經濟開放性、金融一體化程度等，都必須從最優貨幣理論中尋求最佳答案。作為國際金融學的核心內容，匯率決定理論也是支持人民幣國際化的重要組成部分。人民幣國際結算比例的不斷上升，境外人民幣規模的持續擴大，離岸人民幣市場的快速發展，都將給匯率帶來更為頻繁的波動。反之，適當的匯率管理有助于推進人民幣國際化進程：幣值穩定帶來國際信譽，才能促使他國對人民幣更多的應用。⑧ 貸幣替代理論則有助于理解和促進人民幣在緬甸的流動。貨幣替代是指在經濟開放和貨幣可兌換的條件下，受本國經濟不景氣或惡性通貨膨脹等因素影響，本幣持有信心下降，外國貨幣臨時或長期的取代本國貨幣來履行貨幣職能的經濟現象。⑨ 近些年，緬甸經濟并非處于穩定的狀態，人民幣已逐漸成為該國的硬通貨之一。可見，云南邊境是實施人民幣國際化的重要區域，邊境金融開放創新將有助于跨境人民幣業務的深化和創新，有助于人民幣在東盟自貿區和“一帶一路”經濟走廊的廣泛應用。

二、邊境金融開放創新的現實困難

近十年來，云南省市在共同推進邊境金融開放創新方面成績顯著，銀行跨境結算渠道逐漸豐富，跨境金融業務范圍不斷拓寬。但受限于經濟、地理和歷史等因素，當下的困難仍然明顯。

（一）中緬匯率定價由民間主導

匯率穩定是邊境經貿發展的基礎要件。匯率走勢，根本上取決于本國經濟的發展狀況，但實踐中也受到市場供求、其它主要貨幣和黃金等走勢的影響。經過市場化定價形成的雙邊直接匯率優于參考第三方形成的雙邊間接匯率。然而，人民幣與緬幣未能在官方直接掛牌，原因在于：其一，過去幾十年里，緬甸的政治和經濟并非穩定，與美元掛鉤的官方匯率和民間實際匯率之間存在天壤之別。2012年該國金改之后緬幣實行浮動匯率制，但其波動較大，人民幣和它沒有可供參定的錨。其二，中緬雙方高層未就國家間金融合作或邊境金融合作達成具體協議，匯率形成主要依靠邊境的實際情勢來演化。在高層合作欠缺的現狀下，地攤銀行構成的“民間兌換商”事實上左右了中緬匯率價格的形成和邊境經貿的清算。這種地下交易破壞了外匯管理政策的實施，減少了關稅的征收，增加了邊境支付結算規范化的難度。

（二）中緬貨幣跨境結算渠道不暢

現階段公開合法的結算渠道有：境外機構開立人民幣NRA（Non-Resident Account）結算賬戶;境內機構赴緬甸設立非現金跨境支付服務點⑩;境外交易者通過在我國境內開立的人民幣結算賬戶與境內交易者劃轉和結算資金等。但是當前雙邊貨幣結算中的問題依然突出，尤其體現在人民幣現鈔交易的邊境小額貿易。這種結算方式能夠有效減少交易期限和成本，一直占據著主流地位。但其導致現金交易占比高、地下金融市場發達，進而產生個人攜帶大量現金出入境的安全問題，因走私、販毒、賭博和洗錢等活動帶來的跨境資金違法流動問題，現鈔結算總量、變動規律和流通渠道無法有效監管的問題等等。

（三）中緬金融機構合作深度不夠

銀行是跨境金融合作的主要載體。過去十年，中緬兩國的銀行在市場準入和業務開展方面有了一定的合作，但深度有限。首先，雙方邊境的金融機構聚集度低。在云南自貿區內，僅有寥寥幾家國內大型商業銀行的分支機構，以及較小數量和規模的券商、保險公司、財務公司，金融業務國際化水平不高，外匯業務總量較小，大型項目融資能力有限。在緬甸，中方僅有中國銀行、中國工商銀行和富滇銀行設立了分支機構，合作內容局限于日常的金融活動，包括雙邊結算賬戶互設、經營人民幣與緬幣兌換業務、資金劃轉和存取款等基礎性服務，資金規模沒有得到較大的提升，不能適應日新月異的多元金融服務需求，如跨境資金調運、內保外貸和外保內貸等跨境信貸業務等。

（四）中緬邊境實體經濟支撐有限

實體經濟是區域發展之本，是金融之根。云南省經濟以資源性產業、旅游業為主導，大型企業（以國資為主）一般位于自貿區之外。區內的經濟體量小，中小企業技術創新能力弱，與資本結合度低，普遍存在融資難的問題，難以有效承接其他區域的產業轉移。緬甸實體經濟更為落后：歷經數十載軍事統治，疊加西方國家的經濟制裁，該國支撐邊境合作的經濟基礎、技術設施和法律規范均不充分。新政府上臺后實施了重大經濟改革，在金融領域也采取了匯改等一系列措施，但邊境經濟合作仍缺乏完善的保障機制。

三、邊境金融開放創新的立法導向

邊境金融立法，就是解決邊境金融業發展中的矛盾和重大利益調整問題，以及改革中的敏感性、全局性問題。立法應當堅持以金融法的“三元”價值為導向，按照規范性流程，引導立法部門、監管機構、金融市場主體和金融消費者有效參與。

（一）效益——服務實體經濟

盡管金融服務的自由流動性強，但實踐中不同地區的金融業景觀呈現出不同的異質性和不規則性，即金融服務業是具有明顯地理特征的經濟活動。{11} 受限于我國西南地區的地理環境和經濟發展水平等因素，金融機構在此聚集度低、服務能力有限、服務類別相對單一，導致非正規金融活動泛濫。邊境地區的金融開放創新，其核心要旨是進一步減少跨境金融業務的管制，通過相應的體制機制建設，保障金融體系在市場機制下發揮作用，根本目的是促進邊境地區乃至整個云南地區實體經濟的發展。因此，邊境金融立法，就是通過法律規范的調整和機制設定，讓金融回歸本源，提高資金融通效率，使金融資源能夠合理有效地配置到邊境經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，實現該區域經濟的高質量發展與跨境貿易投資的便利化。

（二）公平——合作互利共贏

金融公平是指在金融活動中，各類市場主體不因自身經濟實力、所有權性質、地域和行業等因素而受到差別對待，他們應能夠公平地參與金融活動，機會均等地分享金融資源，形成合理有序的金融秩序，并通過金融市場實現社會整體利益的最大化。{12} 邊境金融開放創新，不能短暫顧及我國境內利益，而損及對面國家利益。兩國金融合作是相當復雜的過程，緬方金融市場和金融機構一般規模較小，如何使緬方能在金融合作中獲得一定的市場份額，其市場經濟有所發展，讓其感受中國巨大的市場能“看得見、吃得著”，是關系中緬金融合作能否順利開展的關鍵，也是推動中緬經濟合作站上新臺階的重要舉措。這就不僅需要呼吁高層的更多對話與合作，更需要在邊境金融立法上具有經營規劃意識，注重公平和平衡，促進雙方互利共贏。

（三）安全——防范金融風險

經濟安全是立法追求的重要價值目標之一，實現經濟安全目標應關注的最突出問題是金融安全，它要求確保不突發嚴重影響整個社會經濟秩序的事件。{13} “法律制度的價值和意義就在于規范和追尋技術上可以管理的哪怕是可能性很小或影響范圍很小的風險和災難的每一個細節。”{14} 可以說，防范風險始終是金融工作的核心主題之一。我國內陸地區的邊境金融一般不具有系統性，但具體的風險點不少，尤其是體現在犯罪洗錢領域。因此，邊境金融立法應從制度建設的角度來突出防范和化解金融風險的主動性。

四、邊境金融開放創新的橫向立法限度

從橫向來看邊境金融立法，無非就是“寬”與“窄”的適用范圍問題，即通過對邊境現在和將來可能發生的各類金融法律關系作出研究，思考屬于當下立法范疇的內容。在此可借鑒近幾年上海、廣東、福建和浙江等沿海沿邊自貿試驗區發布的自貿區條例和云南省的《云南自由貿易區管理辦法》，這些條例和辦法均以專章的形式就金融開放創新作了規定。通過比較，一般性的內容至少包括金融業的市場準入、人民幣跨境使用、外匯管理改革、賬戶管理體系改革、金融產品和業務的創新、跨境投融資改革、跨境結算便利化和金融風險監測與防范等。各自貿區又根據本地金融發展的特點規定了特定條款，如上海版率先提出進行利率市場化改革，廣東版提出外幣離岸業務、人民幣股權投資和創業投資基金等開放創新，福建版凸顯在融資租賃創新、商品場外衍生品交易等方面，浙江版規定民間資本可參與或發起設立特定金融機構等。考慮到云南地區金融市場仍處于發展階段，當下邊境立法的調整范圍應窄一些為宜。但未來伴隨著邊境金融市場的不斷創新發展，金融品種、交易方式、市場主體和金融風險等方面將有各種新情況出現，如果采用封閉式條款，相關內容將存在很大的不周延性，因此，要為金融市場發展預留充分的法律空間顯然更為科學。{15}

（一）中緬邊境金融立法的一般內容

中緬邊境金融立法至少包括以下規范：（1）匯率形成機制。貿易和投資是邊境經濟往來的基礎內容，二者的發展均需穩定匯率的支撐。考慮到當前匯率形成的“地攤特點”及潛在風險，通過立法加以規范乃是邊境經濟和金融發展需解決的首要問題。（2）金融機構的市場準入。金融機構是支付、結算、融資、擔保等各類金融業務、乃至雙邊匯率形成的重要載體，是邊境金融發展的壓艙石。因此，應進一步放寬準入條件并細化規則，鼓勵國內其他地區金融機構和緬方金融機構進駐自貿區。（3）金融產品和業務的創新。邊境地區的金融產品仍圍繞著傳統業務展開，技術含量較低，種類單一且范圍狹窄。近年來全球金融科技發展迅速，應通過立法來推動市場化導向的金融業務創新機制，吸收最新的金融科技成果，實現后來居上。（4）跨境投融資改革。現階段我國企業的主要境外融資方式包括境外上市融資、跨境擔保和發行國際債券等。無論哪種方式，都需經過監管機關的資質審核，相關限制包括外債登記管理、借債模式、外債幣種、資本項目業務等，邊境金融立法可就相關手續簡化作出規定。（5）人民幣國際化。目前中緬邊境人民幣結算比例高達八成以上，但欲讓人民幣成為東南亞的區域性貨幣，多項改革措施仍需配套，如人民幣的自由兌換和相關結售匯制度的改革等。邊境立法在此必須給予回應并加以明確。（6）金融風險防范。邊境金融監管的重心在于巡查和打擊洗錢、恐怖融資及逃稅等違法犯罪行為，跨境資金異常流動和金融消費者保護也是重要監管內容。

（二）中緬邊境金融的特殊安排

1. 自由貿易賬戶

當前，自由貿易賬戶（以下簡稱FT賬戶）體系僅被批準在上海自由貿易試驗區及其新片區和海南自由貿易港適用。若FT賬戶在云南邊境實施，將具有以下功效：首先，滿足實體經濟的金融便利化需求。在支付結算方面，區內企業可憑客戶指令通過FT賬戶完成跨境資金收付，大大減少相關流程環節，提高結算效率;在投融資方面，本外幣一體化和境外統一融資新模式將有效釋放服務實體經濟的紅利，區內機構和企業可根據實際需要來利用FT賬戶從境外融入本外幣資金;在自由兌換方面，FT賬戶涉及的資金兌換和資金成本接近境外市場價格，可使企業充分利用兩個市場的資源，獲得更多比較優勢。其次，承擔自貿區多項金融改革的重任。作為綜合性載體，FT賬戶體系可以使各項邊境金融開放創新措施得到更好的落實。再次，推動邊境金融監管機制的轉變。FT賬戶系統下“電子圍網”式的制度安排，能夠實現數據直聯直采、實時報送，能對跨境資金流動的“逐筆”實時監測，能補充整個監測預警指標體系，并具有一定的“長臂管理”能力{16}，從而帶動金融監管從被動和微觀向主動和宏觀轉變，實現對金融風險管理的全覆蓋。

學界對在云南建立FT賬戶體系并非沒有顧慮：一是成本問題。FT賬戶是獨立于現有人民幣本外幣賬戶的全新核算體系，需要改造配套系統、添置專門設備和機房、組建完整機構和相應人員，建設成本較大。{17} 二是監管問題。有人擔心某些市場主體可能在上海、海南和云南等地設立多個FT賬戶進行政策和監管套利，而且新建一套分賬核算體系將加劇我國金融賬戶及其業務監管的復雜性和風險系數。{18} 此外，FT賬戶體系在邊境地區適用范圍是否廣泛，年交易規模是否有限，也值得思考。

筆者認為，FT賬戶可以復制推廣。一是技術可行，成本可控。從央行等金融監管部門到商業銀行等金融機構，FT賬戶均從上而下設置，系統中預留了可復制的技術選項，在其總行層面向各地開放即可。{19} 況且，在資本開放的大潮流下因成本問題而限制或犧牲邊境地區人民幣自由流動的便捷性，無異于因噎廢食。二是監管需要。邊境金融在監管方面的最大困難緣起于地下金融，而FT賬戶在通過其便捷性吸引交易者的同時，也根本上改變了監管的被動性，讓邊境資本的流動變得透明。

2. 離岸金融業務

在過去較長的時間里，監管部門對離岸金融保持著審慎態度：法定可從事離岸業務的金融機構只有交通銀行、招商銀行、平安銀行和浦東發展銀行，服務對象主要包括中資企業海外子公司或分公司、國內三資企業的外方股東、與境內有經濟聯系的非居民等，業務范圍集中于國際支付結算、跨境投融資和資產管理等服務;法定可開立離岸賬戶的只有跨國公司這一特定主體，且僅限于某些試點業務。回顧離岸金融的實踐，我國離岸業務總體規模不大，處于穩步增長的態勢，需求多集中在東南部沿海發達地區。

在此背景下，云南應根據本省經濟現狀及發展特點來打造離岸金融業務。《辦法》第二十三條指出，要“支持符合條件的金融機構依法依規開展離岸金融業務”。在措辭上，用了“離岸金融業務”而非建設“區域離岸金融中心”或“離岸金融市場”等表述，表明云南省要發展離岸業務，但不強求規格和規模。離岸金融業務是中緬邊境金融發展的必要選項，它應致力服務于在我國境內從事貿易投資等經濟活動的非居民，服務于向東南亞地區“走出去”的中資企業，為上述企業和個人提供跨境資金管理、支付結算等便利。

五、邊境金融開放創新的縱向立法限度

同一類金融業務，在不同地區的開放程度不盡相同。縱向，就是邊境金融開放創新的各項內容可以深化到何種程度。以下就中緬邊境金融開放創新最重要的五個領域作出探析。

（一）匯率形成機制的健全

中緬匯率的官方形成自上而下可以梳理出三種建設方式。第一，高層金融戰略合作。在金融領域，我國仍需與緬甸建立起高層次合作框架，基本內容涵蓋政策協調、匯率聯動、銀行間深入合作、貨幣互換、跨境清算等方面，此乃最優方式。但基于緬甸的政治經濟環境，短期內中緬央行通過談判磋商來建立雙邊匯率協調機制、實現兩國貨幣直接兌換仍具有較大難度，只能作為總體方向。第二，邊境地區政府間金融合作。有學者提出，可以探索把瑞麗市與緬甸的木姐市建成兩國金融合作試驗區，構建姐告—木姐人民幣緬幣自由流通貨幣區，借此促成人民幣兌緬幣直接匯價的形成。{20} 第三，中方關于“瑞麗指數”的升級和完善。2015年3月，瑞麗市掛牌成立中緬貨幣兌換中心，定時發布邊境區域的中緬貨幣兌換中間指導價來形成“瑞麗指數”。該指數體現了市場化的特點，在現階段更具可行性、可操作性和可復制性。但它運行幾年來，不溫不火，究其原因，一是參與機構少、權威性不夠;二是報價和兌換的便利性和快捷性不夠。因此，從當前實際出發，下一步應是升級和完善該指數：首先，擴大兌換中心平臺。云南地區政府可以打造官方主導的人民幣與緬幣兌換交易協會，逐步吸納優質“民間兌換商”為成員并掛靠特許機構，不斷豐富和做實沿邊貨幣兌換平臺。其次，提高匯率計算的科學性。要擴大報價樣本，努力覆蓋邊境地區所有金融機構當日報價，使計算結果更為均衡和貼近市場;要運用信息化、大數據等科技手段，優化各家成員報價的權重，通過建立嚴謹的測算和定價模型，來提升匯率發布的及時性、規范性和權威性。最后，要強化市場紀律。兌換中心應細化所有成員的權利和義務，加強信息共享和外匯業務自律，以建立高效、有序和公平的市場環境。

（二）自由貿易賬戶的建立

解決匯率穩定后，中緬金融的重要任務是跨境結算的便利化。在貨幣結算的種類選擇上，人民幣占據絕對份額。因此，雙邊結算便利化的核心問題是如何實現人民幣結算的便利化。前文已提及地攤銀行結算模式的弊病和FT賬戶設立的必要性，此處就具體路徑作出分析：

（1）責任單位：人民銀行昆明中心支行（經央行批準）和地方金融監管部門。昆明支行主要負責建立本外幣協調監管機制，指導本轄區內金融機構開展本外幣的分賬核算業務，驗收金融機構的系統接入。（2）設立范圍：整個云南自貿區，包括德宏、紅河、昆明。（3）服務機構：區內特定金融機構：銀行、券商、保險公司。它們依托一套相對獨立的業務系統（上海、海南已有模式）來實現獨立核算和業務出表。金融機構須就FT賬戶運行做好系統搭建和維護、財務核算、賬戶和業務管理、數據報送等工作。（4）FT賬戶設立對象：區內機構、個人，區內境外個人、境外機構。（5）FT賬戶設立資格：機構和個人需在區內繳納稅務一年以上。（6）FT賬戶業務：存、匯、兌、融（目前同海南較為合適）。存，在自貿區內，商業銀行可在一定限度內自主確定存款利率。如盤活FT賬戶體系。匯，取消傳統業務模式下的證明材料提供、前置核準、交易背景審查等程序，讓企業或個人的匯款最大程度上接近自由匯劃。兌，企業或個人無需提供額外的證明材料便可通過FT賬戶自由轉換幣種，并進行遠期、期權等風控措施。融，企業通過FT賬戶可向更多的國際金融機構尋求貿易融資、項目貸款或并購貸款。再保險，保險機構可在把持風控的前提下利用FT賬戶，更為便利的開展國際再保險業務。此外，FT賬戶將來還可成為其它金融創新的依托，如跨境人民幣雙向資金池等業務。

（三）金融市場的開放

首先，金融機構的集聚。云南邊境，尤其以瑞麗市姐告區為代表，要充分發揮“境內關外”管理方式的優勢，放寬準入條件，促進各類金融分支機構的進駐：一是鼓勵大型商業銀行，保險機構，以及與金融相關的各類中介服務機構來區內設立分行或分支機構;二是爭取國家政策性銀行分支機構的駐扎;三是支持符合條件的東南亞金融機構的準入。此外，立法可規定允許民間資本進駐，參與設立金融機構（參照浙江自貿區）。

其次，金融業務的開放創新。除了推進傳統金融業務，可操作并規定的新內容可以有：（1）熊貓債。細化自貿區內熊貓債的發行規則，鼓勵有真實人民幣資金需求的發行人發債，并強化信息披露監管。（2）跨境電商綜合金融服務。鼓勵金融機構整合現有的各類金融產品和創新服務，推出覆蓋跨境電商業貿易融資、資金匯兌和支付結算在內的綜合化金融服務解決方案，通過靈活選擇和搭配各種標準化功能模塊，來滿足跨境電商在不同業態下的個性化業務需求。（3）支付結算創新。在FT賬戶體系之外，要加快邊境地區現代化支付體系建設，加大網銀、信用卡、信用證等現代支付結算工具運用力度，尤其要支持第三方支付結算機構與商業銀行合作開展國際支付業務，以增強結算能力并拓寬結算范圍。（4）跨境人民幣雙向資金池。自貿區內的企業以FT賬戶為主賬戶來開展人民幣雙向資金池業務，有助于歸集整合境內外業務的營運資金，優化流動資金管理并提高資金使用效率。{21}邊境金融監管部門可就該業務制定具體指引，在資金歸集的基礎上，進一步探索歸集幣種、日間或隔夜透支、投資理財等功能的設計，不斷提升人民幣在跨國企業內部作為主要計價和結算貨幣的地位。

（四）人民幣國際化的推進

人民幣從周邊化、區域化逐步走向國際化，需要完善多項具體舉措。跨境人民幣結算只是其一，下一步的重點在于：（1）人民幣境外債券發行。境外債券市場的發展壯大是推動人民幣充當國際計價和結算貨幣的重要方向，也是形成人民幣健康回流機制的重要環節。如今，東南亞地區的企業和金融機構對人民幣有較強的融資偏好，這將給離岸人民幣債券的增量帶來更大空間。在云南自貿區內發行針對緬甸投資人的人民幣債券，將是離岸債券在岸發行的有益嘗試。（2）人民幣作為儲備貨幣。一國貨幣納為他國的儲備貨幣是該貨幣走向國際化的重要指標。當前的人民幣市場還需更加開放，匯率還需更穩定并富有彈性，以給予全球更有信心的市場預期。因此，在邊境金融立法中，關于推進人民幣作為東南亞國家儲備貨幣可作出有益探索。

圍繞上述目標，具體法律工作包括：一是搭建清算合作框架。以東南亞的“一帶一路”國家和地區為著力點，拓寬清算合作協議和雙邊本幣互換協議的應用范圍，推動相關國家對接跨境人民幣支付系統（CIPS），共同搭建安全、統一和便捷的國際結算清算網絡。二是完善邊境金融規范體系。要盡快清理、補位與邊境金融相關的交易、結算和監管法律規則及規范性文件，新規則的制定要充分考慮緬甸乃至整個云南邊境對岸國家和地區的政治和法律文化，以保證其合法性、合理性和可操作性。三是推動金融機構國際化。中資金融機構邁出國門不僅要繼續深耕傳統的跨境金融業務，更要發揮國際創新和推進國際金融市場發展的能力，尤其要將最新的金融科技及相關金融產品帶到境外，促進這一地區的金融業發展，從而反哺人民幣國際化進程。

（五）金融風險的防范

金融風險防范條款則是國內任一自貿區條例（辦法）里金融章節必規定的內容，《辦法》里的措辭為“自貿試驗區應當配合金融監管部門完善金融風險監測和評估機制，建立與金融業務發展相適應的風險防范機制。加強與周邊國家的金融監管協作，做好反洗錢、反恐怖融資、反逃稅工作。”邊境金融立法，應涵蓋上述精神，內容具體化則為：（1）建立風險識別和預警機制。在風險點上，要能對傳統金融業務和互聯網為代表的新金融業務保持密切關注并及時發現潛在問題;在風險防范技術上，要能創新運用互聯網信息技術手段做到日常監控和信息收集;在監管思路上，要能對金融法人及其業務盡可能做實穿透監管，及時發現內控管理存在的缺陷，全面把握資金來源和流向。{22} （2）建立金融監管協調機制。進一步明確縣級以上地方人民政府各主管部門對轄內金融的監管職責權限和責任，建立信息共享、工作協調、聯動監管和執法機制，加強金融活動異常信息研判、風險處置快速反應和案件移送制度等。（3）建立分類處置機制。要充分發揮地方政府在風險處置中的核心作用，針對不同類別風險，分別制定預防和化解的預案：處理邊境地區單家中小金融機構信用風險的早期介入預案;打擊洗錢、恐怖融資、假幣、避稅、互聯網金融類非法集資等違法犯罪行為的日常工作方案;維護市場公平公正和保護金融消費者的巡查及處置方案。

結語

當下世界經濟的動蕩，為中國與東盟的深入合作提供了機遇。云南邊境的地緣優勢能夠讓我國更為便捷地與東南亞國家開展經貿交流。傳統的邊境金融措施，已不能滿足邊貿經濟和金融消費者的實際需要。如何在既有基礎上實現邊境區域的金融開放與創新，除了開放的發展理念與政策配套外，更為重要的是法律規范體系的構建與保障。邊境金融立法不僅要考慮云南本地金融特點，也要合理評估對岸的金融業態和監管體系，從而實現金融立法的效益、安全和公平的三元均衡。從輕重緩急來看，相關的立法首先要解決雙邊匯率穩定問題，其次要進一步深化貨幣結算、投融資改革、金融業務準入和創新等各類便利化措施，再次是引入金融機構和搭建金融要素平臺，最后是完善監管機制以防范金融風險。除了對傳統金融法律問題的深化，相關立法不妨略超前一步，在FT賬戶和離岸金融方面作出機制創新，在人民幣國際化上再添推力。唯有通過創新的法律制度設計，才能更好地放大金融效應，以此服務于云南自貿區的各項重大改革任務，服務于新時代中國的整個金融開放創新戰略。

注釋：

①[俄]弗·阿·科洛索夫：《國家邊界學理論：新的研究方法》，牟沫英譯，《國外社會科學》2013年第5期。

② 戴金平、萬志宏：《APEC的貨幣金融合作? 經濟與政治分析》，南開大學出版社2014年版，第126頁。

③ [法]愛德華·肖：《經濟發展中的金融深化》，邵伏軍等譯，格致出版社2015年版，第6—10頁。

④[美]麥金農：《經濟發展中的貨幣與資本》，盧驄譯，上海人民出版社1997年版，第9—16頁。

⑤ 張宇潤：《金融自由和安全的法律平衡》，《法學家》2005年第5期。

⑥ 趙志君：《債務危機深重? 歐元走向何方？》，《中國發展觀察》2011年第10期。

⑦ Jeffrey A. Frankel， Andrew K. Rose： The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria， NBER Working Paper No. 5700， Issued in August 1996.

⑧ 余永定：《從當前的人民幣匯率波動看人民幣國際化》，《國際經濟評論》2012年第1期。

⑨ 嚴佳佳：《貨幣替代理論研究評述》，《世界經濟導刊》（人大復印資料）2009年第11期。

⑩ 周先平等：《推進沿邊重點地區人民幣跨境使用研究》，《全球化》2017年第9期。

{11} 李安安：《邏輯與進路：金融法如何實現收入分配正義》，《法商研究》2019年第4期。

{12} 馮果：《金融法的“三足定理”及中國金融法制的變革》，《法學》2011年第9期。

{13} 劉少軍：《金融法的基本理論問題研究》，《經濟法論壇》2008年第1期。

{14} [德]烏爾里希·貝克：《從工業社會到風險社會》（上篇），王武龍編譯，《馬克思主義與現實》2003年第3 期。轉引自管斌：《論金融法的風險維度》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2012年第4期。

{15} 孔康妮：《論我國〈期貨法〉的調整范圍》，《科技與法律》2015年第3期。

{16}{21} 鄭楊主編：《中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新報告》，復旦大學出版社2019年版，第25、81頁。

{17} 蔡雙南：《關于自貿區賬戶體系建設探討》，《當代經濟》2017年第30期。

{18} 周誠君：《關于我國銀行賬戶體系的若干思考——兼論FT賬戶和海南自貿區（港）賬戶選擇問題》，《上海金融》2018年第11期。

{19} 左娜：《為什么是自由貿易賬戶？》，《上海金融》2018年第12期。

{20} 鄭艷玲：《以金融合作助推孟中印緬經濟走廊建設》，《社會主義論壇》2014年第9期。

{22} 趙以邗：《金融風險防控的認識論與方法論》，《武漢金融》2017年第6期。

作者簡介：王進，華東政法大學科學研究院助理研究員，上海，200042。

（責任編輯? 李? 濤）