關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的思考

詹 成，彭紅霞

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢) 地理與信息工程學(xué)院，湖北 武漢 430074)

1 建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的科學(xué)內(nèi)涵

習(xí)近平總書(shū)記在黨的“十九大”指出：“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系[1]”。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，既是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

1.1 建立國(guó)家公園是生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域通行的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家公園是目前世界各國(guó)自然保護(hù)體系構(gòu)建的重要形式，具備靈活的組織結(jié)構(gòu)，能夠進(jìn)行因地制宜的建設(shè)。建設(shè)國(guó)家公園是進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的新思路，自世界上首個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，在全球范圍內(nèi)到了積極推廣，引發(fā)了世界性的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)[2]。

目前，國(guó)家公園模式受到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可，被世界上大部分國(guó)家和地區(qū)廣泛采用，被公認(rèn)為最有效的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)模式，已有近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)共建立了5000余個(gè)符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家公園，極大地推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，有力地保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)多樣性。作為最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，美國(guó)已在國(guó)家公園的立法、行政、管理和經(jīng)營(yíng)方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)世界各國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)工作都起到了重要影響。世界各國(guó)在借鑒美國(guó)模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又都根據(jù)本國(guó)的基本國(guó)情、因地制宜，進(jìn)行了不同程度的本土化，形成了歐洲模式、英國(guó)模式、澳大利亞模式、日本模式等[3](表1)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中起到了積極作用。

表1 世界代表性國(guó)家公園發(fā)展模式

來(lái)源：作者收集

1.2 建立國(guó)家公園是生態(tài)文明體制改革的重要抓手

國(guó)家公園是對(duì)山水林田湖草進(jìn)行系統(tǒng)治理的重要實(shí)踐。針對(duì)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)面臨的新形勢(shì)、新問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記在總結(jié)前人理論和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了“山水林田湖草是生命共同體”的原則，要求用系統(tǒng)論的思想方法看待生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，改變以往單一式、分割式的管理模式，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治[4]。國(guó)家公園是重要生態(tài)功能區(qū)，是生態(tài)環(huán)境安全的底線和生命線，強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)都做到有效保護(hù)，是對(duì)“山水林田湖草是生命共同體”原則的最好詮釋。為了建設(shè)國(guó)家公園，推動(dòng)落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，使生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不受人類活動(dòng)的破壞，必然需要生態(tài)文明制度建設(shè)上的創(chuàng)新。建立國(guó)家公園，落實(shí)配套制度，可以為生態(tài)文明建設(shè)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為生態(tài)文明體制改革找到重要抓手[5]。

國(guó)家公園是協(xié)調(diào)生態(tài)資源保育和合理利用之間關(guān)系的有效模式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期依賴資源要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但也造成了嚴(yán)重的環(huán)境破壞。良好的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。縱觀歷史長(zhǎng)河，由于環(huán)境惡化和資源枯竭而消逝的文明不計(jì)其數(shù)。“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉[6]”，這是習(xí)近平總書(shū)記站在歷史高度作出的重要論斷。目前，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)愈發(fā)不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展前景。人口眾多、資源緊缺、環(huán)境退化的現(xiàn)實(shí)情況，要求我國(guó)必須更加重視生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，鞏固好生態(tài)安全屏障。我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明，必須優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，從資源要素驅(qū)動(dòng)向技術(shù)要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型，走可持續(xù)發(fā)展道路，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙贏，乃至多贏。建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，可以協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和資源利用之間的矛盾，在嚴(yán)格管理措施和科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)下最大限度地減少人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的干擾影響，為當(dāng)代人提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，為后代人留下寶貴的自然遺產(chǎn)，為中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)環(huán)境保障。

國(guó)家公園是環(huán)境教育的生動(dòng)講堂和生態(tài)研究的重要實(shí)驗(yàn)室。建設(shè)生態(tài)文明不應(yīng)只是政府的獨(dú)奏曲，更應(yīng)該是人民大眾廣泛參與的交響樂(lè)。如果只是“劃條線、圈塊地”，那么公眾就會(huì)缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與感和積極性，國(guó)家公園的建設(shè)工作也難以得到廣泛的理解和支持。我們要建設(shè)的國(guó)家公園，強(qiáng)調(diào)自然與社會(huì)相協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的共建共享。目前，世界各國(guó)在建設(shè)國(guó)家公園過(guò)程中，均有意識(shí)地把思想政治教育功能作為國(guó)家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一，集中體現(xiàn)在公民的國(guó)家意識(shí)培養(yǎng)、生態(tài)知識(shí)普及、環(huán)境保護(hù)教育，以及對(duì)外形象宣傳等方面。通過(guò)對(duì)國(guó)家公園旅行路徑的規(guī)劃，將自然與文化知識(shí)濃縮融入其中，達(dá)到自然和文化兼容的目的，使游覽者不僅在視聽(tīng)享受上得到滿足，更在行為觀念上得到升華，潛移默化的增強(qiáng)民族自豪感和對(duì)祖國(guó)山河的熱愛(ài)，從而積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中。同時(shí)，由于國(guó)家公園實(shí)施完整性、原真性保護(hù)的特點(diǎn)，其在生物多樣性、環(huán)境保護(hù)、氣候變化、綠色旅游等多學(xué)科領(lǐng)域的科研資源極其豐富，如果整合相關(guān)科研機(jī)構(gòu)、完善科研成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，就能做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源有效利用，不僅可以為國(guó)家公園的管理與決策提供科學(xué)依據(jù)，也能為目前全球面臨的環(huán)境問(wèn)題的解決提供有益幫助。我國(guó)需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮國(guó)家公園的環(huán)境教育和生態(tài)研究?jī)r(jià)值，促進(jìn)國(guó)家公園、社會(huì)公眾和科研機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)[7](圖1)，讓生態(tài)文明理念深入人心，真正成為全社會(huì)的共同事業(yè)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。

圖1 國(guó)家公園、社會(huì)公眾和科研機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)

1.3 建立國(guó)家公園是實(shí)踐“兩山論”的重要途徑

國(guó)家公園為國(guó)有公益性自然資源資產(chǎn)管理厘清思路。以往我國(guó)國(guó)有公益性自然資源資產(chǎn)管理存在著主體功能淡化，效率不高；產(chǎn)權(quán)歸屬混亂，易被侵占；組織架構(gòu)不合理，監(jiān)管缺失；職能職責(zé)不清，相互推諉等問(wèn)題。這些問(wèn)題，嚴(yán)重影響了我國(guó)國(guó)有公益性自然資源的保值增值，削弱乃至破壞了綠水青山的生態(tài)效益。重塑自然保護(hù)地體系，建立國(guó)家公園，可以明確管理責(zé)任主體、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)歸屬，從而構(gòu)建運(yùn)作高效的監(jiān)督管理體系和制度完善的責(zé)任追究體系，充分遏制壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為，提高生態(tài)保護(hù)效率，保障綠水青山持續(xù)產(chǎn)生生態(tài)效益。

國(guó)家公園為我國(guó)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)化提供技術(shù)路線。通過(guò)國(guó)家公園的建設(shè)，可以在保護(hù)地友好和社區(qū)友好的前提下，充分發(fā)揮國(guó)家公園品牌優(yōu)勢(shì)，打造綠色產(chǎn)業(yè)鏈，將國(guó)家公園的環(huán)境優(yōu)勢(shì)變?yōu)榫G色產(chǎn)品的品質(zhì)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，獲得更多附加值，惠及當(dāng)?shù)鼐用瘢嬲龑?shí)現(xiàn)既守住綠水青山，又得到金山銀山。在國(guó)家公園前期的試點(diǎn)過(guò)程中，浙江仙居國(guó)家公園通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際交流，建立了綠色化發(fā)展指標(biāo)體系；通過(guò)拓寬綠色富民通道，推動(dòng)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型；通過(guò)構(gòu)建品牌體系，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品全面提升，最終形成了獨(dú)具特色的“仙居模式”，有效推動(dòng)了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作和產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化發(fā)展[8]。目前，我國(guó)生態(tài)資源豐富的地區(qū)通常也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果依托國(guó)家公園的體制優(yōu)勢(shì)，在綠色旅游、生態(tài)養(yǎng)老、林下經(jīng)濟(jì)等高附加值的綠色產(chǎn)業(yè)上下功夫，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)，就能為踐行“兩山”理論、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)提供有力支持。

2 我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

我國(guó)國(guó)土面積廣闊、生態(tài)資源豐富，已經(jīng)建設(shè)形成種類較為豐富、功能比較多樣的自然保護(hù)地體系。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)面臨著一系列問(wèn)題，限制了自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)功能的發(fā)揮，日益成為生態(tài)文明建設(shè)的阻礙。

2.1 法律體系不完善，缺乏專門的立法保障機(jī)制

(1)現(xiàn)有相關(guān)法律階位不高，定位不清晰，缺少相配套的監(jiān)管措施。由于過(guò)去我國(guó)更加重視自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作長(zhǎng)期受到忽視，環(huán)境保護(hù)方面的立法數(shù)量不足，仍然缺少統(tǒng)一的自然保護(hù)地基本法。現(xiàn)階段針對(duì)自然保護(hù)地的專項(xiàng)立法工作尚在起步階段，多以原則性的指導(dǎo)方針為主，綜合性立法需求缺口大。在現(xiàn)有法律法規(guī)體系當(dāng)中，法律概念十分混亂，對(duì)責(zé)任主體、監(jiān)管機(jī)制、權(quán)利與義務(wù)等重大問(wèn)題都缺少明確具體的規(guī)定，可操作性不足，違法處罰不嚴(yán)，難以達(dá)到對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行有效保護(hù)的目的。在我國(guó)目前的法律法規(guī)體系中，針對(duì)自然保護(hù)地的日常監(jiān)督管理工作缺乏相關(guān)規(guī)定，僅有《憲法》的宏觀指導(dǎo)，其他相關(guān)法律，如《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律，不僅針對(duì)性弱，而且階位不高。這些法律法規(guī)，對(duì)于自然保護(hù)地相關(guān)的關(guān)鍵概念定義不明確，針對(duì)不同類型自然保護(hù)地的立法定位不清，在與《草原法》、《森林法》等法律矛盾時(shí)，不能優(yōu)先發(fā)揮效力，提供的保護(hù)力度不足。自然保護(hù)地的日常管理過(guò)程中，主要依據(jù)少數(shù)行政法規(guī)和部門規(guī)章，階位和效力不足，面對(duì)實(shí)際問(wèn)題時(shí)難以發(fā)揮效力，導(dǎo)致我國(guó)自然保護(hù)地管理過(guò)程中司法不足、執(zhí)法不力的現(xiàn)象突出。同時(shí)，由于缺少有效的監(jiān)管體制，因此針對(duì)自然保護(hù)地的司法渠道十分有限，導(dǎo)致保護(hù)難、立案難、舉證難、鑒定難、執(zhí)行難、訴訟成本高等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)水平。隨著資源環(huán)境問(wèn)題的日益突出，自然保護(hù)地不論是在生態(tài)調(diào)節(jié)方面，還是在文化遺產(chǎn)傳承方面的地位都愈加重要，行政法規(guī)的效力和等級(jí)已經(jīng)完全無(wú)法與之相匹配。

(2)缺乏專門的立法保障機(jī)制，立法供給不足。我國(guó)還沒(méi)有建立起類似美國(guó)國(guó)家公園由國(guó)會(huì)針對(duì)各類型公園和自然保護(hù)地本身的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作進(jìn)行專門立法，并提供權(quán)威性的立法保障機(jī)制[9]。目前，我國(guó)自然保護(hù)地適用的的相關(guān)法律主要是各種資源法，大多由相應(yīng)的資源管理部門負(fù)責(zé)起草。這種立法機(jī)制，導(dǎo)致各部門經(jīng)常有“以我為主”的思想，優(yōu)先考慮部門利益，不重視溝通，在法律法規(guī)起草時(shí)，忽略生態(tài)系統(tǒng)的整體性，造成相關(guān)的法律之間相互制肘、互相打架。同時(shí)，在這些法律法規(guī)條文中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先性不足，缺乏強(qiáng)制性和約束性，禁止條款和違規(guī)處罰機(jī)制不完善，對(duì)破壞自然保護(hù)地的行為缺乏震懾效果。當(dāng)前，國(guó)家公園試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，但新的法律尚未制定，舊有法律的修訂工作嚴(yán)重滯后，不能滿足國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)際需求，保障國(guó)家公園體制改革的法律基礎(chǔ)明顯不足，一些改革舉措受到現(xiàn)有法律法規(guī)掣肘，難以得到有效落實(shí)。

(3)立法理論不成熟，多學(xué)科銜接尚待加強(qiáng)。目前我國(guó)自然保護(hù)地立法理論研究還處于起步階段，雖然有一些成果，但基本上是對(duì)問(wèn)題的梳理或國(guó)外清況的介紹。我國(guó)自然保護(hù)地立法的現(xiàn)實(shí)需求、制度基礎(chǔ)等重大實(shí)踐問(wèn)題基本沒(méi)有研究成果，自然保護(hù)地立法的價(jià)值取向和價(jià)值順位、核心范疇和權(quán)利基礎(chǔ)、自然保護(hù)地法與環(huán)境保護(hù)法及其相關(guān)法律的關(guān)系等一些進(jìn)行自然保護(hù)地立法工作必須厘清的基本問(wèn)題尚缺乏有說(shuō)服力的研究成果[10]。自然保護(hù)地立法涉及多個(gè)學(xué)科和領(lǐng)域的問(wèn)題，其制度設(shè)計(jì)既要符合自然規(guī)律、又要體現(xiàn)法律屬性，沒(méi)有找到學(xué)科融合的良好途徑，不利于制定高質(zhì)量的自然保護(hù)地法。這就需要采取科學(xué)與法律相結(jié)合的方式，要求科學(xué)家和法學(xué)家在立法過(guò)程中共同工作、相互支待。科學(xué)家更重視自然規(guī)律，最終形成科學(xué)技術(shù)方案；法學(xué)家更注重社會(huì)規(guī)律，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)劃分。兩者不能相互混淆和替代，必須統(tǒng)籌考慮科學(xué)技術(shù)方案和社會(huì)關(guān)系規(guī)制方式，完善立法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。但目前的清況是，科學(xué)家與法學(xué)家的合作存在諸多障礙，科研體制上對(duì)跨學(xué)科研究的認(rèn)同與支持嚴(yán)重不足、不同學(xué)科的學(xué)者交流困難、各種研究體系的話語(yǔ)系統(tǒng)開(kāi)放度不夠等。雖然不同學(xué)科對(duì)自然保護(hù)地都有相關(guān)研究，但研究成果與立法需求脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，不足以為自然保護(hù)地的立法工作提供有力支撐。

2.2 空間布局不合理，分類體系不科學(xué)

(1)缺少科學(xué)考察和規(guī)劃。改革開(kāi)放初期，由于唯GDP論思想占主導(dǎo)，過(guò)于注重短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視長(zhǎng)期的生態(tài)效益，造成我國(guó)環(huán)境破壞、資源短缺等問(wèn)題突出。為了緩解這種情況，從上個(gè)世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)各級(jí)政府搶救性地建設(shè)了一批自然保護(hù)區(qū)。但是，由于缺乏科學(xué)的考察和規(guī)劃，過(guò)度強(qiáng)調(diào)集中連片、不留空白的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致一些自然保護(hù)地的范圍劃定缺乏科學(xué)性、合理性，對(duì)自然保護(hù)地的管理工作造成了很大影響。此外，由于我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立是依照地方政府自愿申報(bào)的原則進(jìn)行，造成一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護(hù)范圍，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一空間規(guī)劃。

(2)基于單一資源管理，缺乏管理效率。我國(guó)長(zhǎng)期對(duì)礦產(chǎn)、森林、草原等資源實(shí)行部門管理，體現(xiàn)到自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中時(shí)，就表現(xiàn)為缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和規(guī)劃，各部門競(jìng)相按照資源要素設(shè)立自然保護(hù)區(qū)，各自進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)置、管理活動(dòng)，出現(xiàn)“跑馬圈地”的現(xiàn)象[11]，最終形成我國(guó)自然保護(hù)地基于部門管理的分類體系。至今，我國(guó)自然保護(hù)地體系已有由原國(guó)家林業(yè)局建立的“森林公園”、“濕地公園”、“國(guó)家沙漠公園”，由原國(guó)土資源部建立的“地質(zhì)公園”，由國(guó)家文物局建立的“國(guó)家考古遺址公園”，由原國(guó)家海洋局建立的“國(guó)家海洋公園”，由原水利部建立的“水利風(fēng)景區(qū)”，由原住建部建立的“風(fēng)景名勝區(qū)”等自然保護(hù)地類別(表2)，形成“山一塊、水一塊”的地域分割現(xiàn)象，自然保護(hù)地交叉重疊情況十分嚴(yán)重。由于自然資源的要素管理，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)自然保護(hù)地管理職能分散在不同部門，造成同一自然保護(hù)地經(jīng)常出現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)分屬不同部門，形成了條塊分割、多頭管理的現(xiàn)象。同時(shí)，由于生態(tài)系統(tǒng)本身的復(fù)雜性，單一部門難以進(jìn)行有效管理，導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)各部門經(jīng)常相互扯皮推諉，追責(zé)乏力，造成我國(guó)自然保護(hù)地管理成本高、管理效率低、管理工作困難等問(wèn)題，“公地悲劇”現(xiàn)象頻發(fā)。

表2 我國(guó)自然保護(hù)地基本情況(2016)

(3)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。雖然目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)工作已經(jīng)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也出臺(tái)了一些地方法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、管理、保護(hù)工作，但依舊缺乏一套完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)從自然生態(tài)系統(tǒng)、國(guó)家代表性和公共服務(wù)潛力等維度考量，整合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、部門標(biāo)準(zhǔn)為一個(gè)科學(xué)的、有機(jī)的整體，進(jìn)而對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行評(píng)估，對(duì)潛在自然保護(hù)地進(jìn)行遴選，指導(dǎo)國(guó)家公園的審批、建設(shè)、管理、監(jiān)督等工作，提高決策的科學(xué)性。

數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)

2.3 資源產(chǎn)權(quán)不清晰，主體管理地位受限

由于歷史和客觀原因，我國(guó)很多自然保護(hù)地特別是自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)時(shí)，“產(chǎn)權(quán)”意識(shí)薄弱，造成相當(dāng)一批自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)并沒(méi)有土地權(quán)屬和自然資源權(quán)屬，無(wú)法對(duì)所管轄的區(qū)域進(jìn)行有效管理，甚至無(wú)力控制和懲處違法違規(guī)活動(dòng)，已然失去了其主體管理的地位，形同虛設(shè)。同時(shí)，由于部分相關(guān)文件未明確說(shuō)明自然保護(hù)區(qū)的范圍和面積，以及國(guó)家林業(yè)局批復(fù)規(guī)劃與國(guó)務(wù)院批復(fù)規(guī)劃相矛盾的問(wèn)題，一些自然保護(hù)地的勘界、落界、立界碑等工作遲遲無(wú)法順利完成，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)對(duì)其管理區(qū)域的范圍界線沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，對(duì)周邊違法資源開(kāi)采和建設(shè)活動(dòng)無(wú)法進(jìn)行有效干預(yù)。此外，由于與地方政府溝通協(xié)調(diào)不足，一些自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、人員錄用、資金保障等都存在一定的問(wèn)題，無(wú)法正常履行管理職能。

2.4 我國(guó)自然保護(hù)地體系存在失衡現(xiàn)象

一個(gè)運(yùn)行良好的自然保護(hù)地體系中，公眾參與、資金保障、監(jiān)督評(píng)估和技術(shù)支持等將是核心問(wèn)題。目前，我國(guó)的自然保護(hù)地體系存在失衡現(xiàn)象。

(1)政府絕對(duì)主導(dǎo)。由于缺乏多方參與和協(xié)調(diào)的具體機(jī)制，在自然保護(hù)地的設(shè)立和邊界劃定、監(jiān)督管理機(jī)制、資金保障機(jī)制等方面，利益相關(guān)方的參與程度不足、權(quán)益難以得到有效保障。缺乏社會(huì)公眾和公益組織參與的渠道，政策激勵(lì)和保障不足，導(dǎo)致社會(huì)公眾和公益組織難以在自然保護(hù)地建設(shè)與管理過(guò)程中發(fā)揮作用，無(wú)法起到公眾監(jiān)督作用。

(2)未建立多元化的資金投入機(jī)制。以中央財(cái)政投入為主，是確保自然保護(hù)地“公益性”的基礎(chǔ)；民間資本及社會(huì)資本是對(duì)財(cái)政投入的補(bǔ)充，能有效緩解自然保護(hù)地對(duì)資金的迫切需求[13]。近年來(lái)中央財(cái)政和各級(jí)政府投入到自然保護(hù)區(qū)的資金大幅增長(zhǎng)，有效的提高了自然保護(hù)地的管理水平。與此同時(shí)，針對(duì)自然保護(hù)地的公益捐贈(zèng)增長(zhǎng)緩慢；而民間資本及社會(huì)資本雖然具有較強(qiáng)的參與意愿，但由于缺乏相關(guān)渠道，基本上沒(méi)有投入到保護(hù)地建設(shè)與管理。

(3)缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)各類自然保護(hù)地往往是我國(guó)貧困人口集中連片分布區(qū)，內(nèi)部和周邊分布有大量的居民。自然保護(hù)地的建設(shè)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)及周邊居民的生產(chǎn)生活造成很大影響，但現(xiàn)階段相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制還不完善。盡管相關(guān)部門已經(jīng)針對(duì)一些自然保護(hù)地建立了專項(xiàng)基金，但資金缺口較大，持續(xù)性差。其他自然保護(hù)地則大多依靠地方政府財(cái)政支持經(jīng)營(yíng)性收入，大多運(yùn)行艱難，很容易引發(fā)過(guò)度經(jīng)營(yíng)和地方政府的“甩包袱”的心理。部分自然保護(hù)地由于缺乏科學(xué)有效的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化機(jī)制，“造血”能力不足，難以帶動(dòng)周邊社區(qū)的發(fā)展[14]。當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有從生態(tài)保護(hù)中收益，進(jìn)而產(chǎn)生“等、靠、要”的思想，喪失積極性。

(4)專業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重缺乏。我國(guó)自然保護(hù)地大多地處邊遠(yuǎn)，科研水平低、經(jīng)費(fèi)少，難以吸引專業(yè)技術(shù)人才。目前，我國(guó)自然保護(hù)地管理人員中，專業(yè)技術(shù)人員占比不到管理人員總數(shù)的30%，比例偏低，嚴(yán)重制約了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理水平的提高。

3 建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)踐路徑

3.1 完善自然保護(hù)地法律法規(guī)體系，夯實(shí)自然保護(hù)地監(jiān)管的制度保障

完善的法律法規(guī)體系，是確保自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展的基石。目前，我國(guó)已具備自然保護(hù)地立法的基本條件和重要機(jī)遇。首先，經(jīng)過(guò)70年歷史的發(fā)展，我國(guó)通過(guò)不斷探索和實(shí)踐，在自然保護(hù)地劃定、管理、保護(hù)工作等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，尤其是國(guó)家公園體制試點(diǎn)運(yùn)營(yíng)以來(lái)，已在規(guī)劃方案制定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立、監(jiān)管體制設(shè)計(jì)、政策和法律保障等方面多個(gè)方面進(jìn)行了豐富的實(shí)踐，取得了階段性成效。其次，《建立國(guó)家公園體制總體方案》的發(fā)布，完善了未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，明確了國(guó)家公園建設(shè)的基本方向。再次，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林業(yè)和草原局和國(guó)家公園管理局的陸續(xù)成立，將原本分散在不同部門的各類自然資源產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，明確了責(zé)任主體。

一方面要加強(qiáng)綜合立法，完善立法體系。構(gòu)建以憲法為前提基礎(chǔ)，以自然保護(hù)地基本法為主干，以各類型自然保護(hù)地專門法或條例分類管理、地方性法規(guī)細(xì)化管理的科學(xué)統(tǒng)一、規(guī)范高效、層次分明的中國(guó)特色的自然保護(hù)地法律法規(guī)體系。其中，憲法是根本保障，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)；自然保護(hù)地基本法提供立法依據(jù)和指導(dǎo)原則，起到協(xié)調(diào)作用；專類自然保護(hù)地法或條例，以及地方性法規(guī)規(guī)章則針對(duì)性地根據(jù)各個(gè)自然保護(hù)地的整體性及實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡等特殊使命設(shè)立，是自然保護(hù)地日常管理的基本依據(jù)。應(yīng)按照先由各個(gè)自然保護(hù)地制定相應(yīng)管理辦法或條例，成熟后形成國(guó)家層面的法律法規(guī)的步驟，逐步實(shí)現(xiàn)“一園一法”的法律法規(guī)體系。自然保護(hù)地相關(guān)法律的立法過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想，秉承“良法善治”的理念，最大限度保障社會(huì)公共利益。

另一方面，加快完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新體制機(jī)制，堅(jiān)持中國(guó)特色，在學(xué)習(xí)借國(guó)際上相關(guān)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)和國(guó)家公園試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，構(gòu)建完善的監(jiān)測(cè)指標(biāo)技術(shù)體系，建立“源頭嚴(yán)防、風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)控、后果嚴(yán)懲”的環(huán)境監(jiān)管體系。

3.2 建立完善的國(guó)土空間治理體系，優(yōu)化自然保護(hù)地分布格局

加快構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善國(guó)土空間治理體系，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)各類相關(guān)空間規(guī)劃，加強(qiáng)科學(xué)論證和完整性分析，科學(xué)有效地劃定國(guó)家公園和自然保護(hù)地的保護(hù)范圍，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。加強(qiáng)各部門溝通協(xié)調(diào)，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)和自然保護(hù)地與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，統(tǒng)籌確定自然保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)和空間范圍，優(yōu)化我國(guó)自然保護(hù)地空間分布格局，改善自然保護(hù)地孤島化、破碎化的問(wèn)題，形成分布科學(xué)、結(jié)構(gòu)完整的自然保護(hù)地空間網(wǎng)絡(luò)。

在實(shí)際操作的過(guò)程中，面對(duì)我國(guó)人多地少，鄉(xiāng)村原住民與自然共生的情況，自然保護(hù)地體系建設(shè)應(yīng)更加重視協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。在以保護(hù)為主的核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)等空間范圍之外，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)需求和生態(tài)系統(tǒng)效應(yīng)外溢性特點(diǎn)，將自然保護(hù)地的治理范圍拓展到保護(hù)地空間之外，向周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)延伸，劃定設(shè)立科普游憩區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、協(xié)調(diào)控制區(qū)等拓展區(qū)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)加盟。拓展區(qū)內(nèi)執(zhí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，同時(shí)在一定程度上享受規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、資金、技術(shù)和人才等方面的支持，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品、打造品牌特色，帶動(dòng)地方居民脫貧致富，逐步降低當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)自然資源的依賴程度，形成人地協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

3.3 完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國(guó)家公園監(jiān)管體系

自然資源資產(chǎn)管理是自然資源管理的基礎(chǔ)和核心，對(duì)國(guó)家公園監(jiān)管體系的建設(shè)具有深層次、根本性的影響，是建立完善國(guó)家公園體系的必要前提。以國(guó)家公園總體規(guī)劃為依據(jù)，劃清不同產(chǎn)權(quán)所有者的邊界，進(jìn)一步明確自然保護(hù)地范圍界線和土地權(quán)屬，解決自然保護(hù)地土地權(quán)屬不清的突出問(wèn)題，推動(dòng)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)管理體制，樹(shù)立國(guó)家權(quán)威，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效管理，確保自然資源全民所有的性質(zhì)，保障國(guó)家公園“國(guó)家性”，體現(xiàn)國(guó)家價(jià)值。加快推進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)各類自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，構(gòu)建統(tǒng)一的資源檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，形成“一張圖”“一套數(shù)”，對(duì)于具有代表性、重要性、稀缺性的自然資源和生態(tài)單元做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控[15]。

在摸清自然資源家底的基礎(chǔ)上，以自然資源保護(hù)管理為目的和核心內(nèi)容，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國(guó)家公園監(jiān)管體系。要嚴(yán)格落實(shí)考核問(wèn)責(zé)制度，建立考核評(píng)估制度，對(duì)違法違規(guī)、失職失責(zé)行為堅(jiān)決追責(zé)、絕不姑息，最大程度保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)所有人的合法權(quán)益。要最嚴(yán)格履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，切實(shí)維護(hù)當(dāng)代人和子孫后代的資源和生態(tài)權(quán)益，為中華民族的可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 建立多元共治的自然保護(hù)地治理體系

政府主導(dǎo)，共同參與。建立以政府為主，相關(guān)利益方共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的公共監(jiān)督作用，保障其知情權(quán)。建立第三方評(píng)估制度，由獨(dú)立的科學(xué)委員會(huì)來(lái)執(zhí)行，為國(guó)家公園的規(guī)劃方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)措施提供科學(xué)支撐，對(duì)國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)成效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

構(gòu)建多元化資金保障機(jī)制。合理分配中央與地方權(quán)責(zé)大小，確定出資比例；立足國(guó)家公園的公益性自然資源資產(chǎn)的屬性，創(chuàng)新體制機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)力量，完善特許經(jīng)營(yíng)制度、伙伴關(guān)系機(jī)制和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，拓寬資金籌措渠道；健全公益捐贈(zèng)機(jī)制，制定完善法律和制度保障體系，合理吸收社會(huì)捐贈(zèng)資金。依法設(shè)置，依法收支，建立多渠道、多形式的資金保障體系。

健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。嚴(yán)格遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償；誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償”的原則，明確權(quán)利與義務(wù)劃分。協(xié)調(diào)政府規(guī)制和市場(chǎng)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮“公平”和“效率”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[16]，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、形式具備科學(xué)性、可操作性、長(zhǎng)效性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)提供政策、資金、教育、實(shí)物等方面的補(bǔ)償，激勵(lì)保護(hù)者“愿意”進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的投入或轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，從而使生態(tài)保護(hù)工作得到有效落實(shí)，達(dá)到生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化、持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的目的。