聯合國教科文組織促進女童教育理念演變、推進策略與實施路徑

石雪怡，樊秀娣

（1.同濟大學高等教育研究所，上海 200092；2.同濟大學教育評估研究中心，上海 200092）

就世界范圍而言，女童被公認為是教育領域的弱勢群體。根據聯合國教科文組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，UNESCO）統計研究所的數據：目前全球有1.32億女童處于失學狀態；處于極度貧困狀態下的女童有1/3從未接觸過正規學校教育；受2020年全球新冠肺炎疫情的影響，另有1100萬名女童可能會無法重返校園。[1]UNESCO自1945年誕生以來，一直將女童教育①女童教育（girls' education）一般指18 歲以下女童接受的所有正規教育和非正規教育。作為其關注的重點和全球優先事項之一。[2]本文通過梳理UNESCO自成立以來推動女童教育的政策文本和相關舉措，探索其教育理念演變及各項政策、舉措落實的內在邏輯，總結其女童教育發展的成功經驗。

一、UNESCO促進女童教育的理念演變

(一)初步萌芽期：片面關注女童受教育的機會公平

UNESCO成立于1945年11月。當時全球由于戰爭原因，經濟、文化遭受重創，女童最基本的受教育權益得不到保障。在此情況下，UNESCO迅速成為世界女童和婦女受教育機會的保障和協調中心。1945 年UNESCO成立了“基本教育”（Fundamental Education）專門委員會，強調要為男女兒童提供與男女基本社會屬性直接相關的基礎教育。[3]1948 年，UNESCO將男女教育平等原則納入章程，同時提出一項名為“確保女性受教育的機會”（Access of Women to Education）的特別建議，要求各成員國在新制定基礎教育法律條例時都必須以“男女兒童受教育機會平等”為基本原則。

這段時期，UNESCO對“教育公平”的理解是片面的，僅僅將著眼點放在女童的受教育機會公平，認為在教育內容和教育結果方面男女兒童間的差異是不可避免的。UNESCO在那時強調基礎教育中女童學習的內容應該有別于男童，應主要集中在女性傳統的生兒育女的社會責任方面，以幫助女童在未來的社會和公民生活中能夠扮演好區別于男性的家庭和社會角色。此外，這一時期 UNESCO并未對發展中國家女童教育的實際問題提出有針對性的解決方法。

(二)逐步探索期：強調女童教育對經濟發展的促進作用

20世紀六七十年代，UNESCO開始致力于男女地位平等的促進工作。1967年聯合國大會通過了《消除對婦女歧視宣言》（Declaration on the Elimination of Discrimination Against Women），1970年提出了“提高女性地位國際聯合行動計劃”（a Programme of Concerted International Action for the Advancement of Women）。同年，UNESCO發布了《教育與提高女性地位報告》（The Education and Advancement of Women），試圖突破“教育機會公平”的局限，希望對“教育公平”作出更為全面的定義，進一步探索女童教育與提高女性地位之間的聯系。[4]這些舉措說明UNESCO對女童教育、女性地位和女性權利之間的關系有了更近一步的認識，并迫切要求對女童教育公平獲得實質性的理解。

此時，人力資本理論和現代化理論開始興起，提出教育能通過提升勞動者的人力資本來促進經濟發展。受到男女地位平等促進工作的影響，人們逐漸認可女性也可以成為合格的勞動者和直接社會生產力， UNESCO對女童教育與社會經濟增長之間的聯系開始重視。在此階段開展的各種掃盲運動中，UNESCO提出要重視女童掃盲工作，不僅要使她們獲得改善家庭生活狀況所需的全部知識，而且同時還要使她們具備在社會工作的知識技能。因此，這一時期UNESCO實施女童教育，特別是對女童進行基礎性的掃盲教育，其目的是從促進國家經濟和社會發展的角度出發，更多地體現出工具性目的。

此外，隨著20世紀60年代越來越多新獨立的一些原殖民地國家成為UNESCO成員國，對女童教育與經濟增長關系間的關注和對發展中國家女童教育具體問題的關注交織在一起。UNESCO召開了一系列關于女童教育的區域會議，與發展中國家共同討論在推進女童教育過程中遇到的問題以及解決措施，并制定區域性和本土性的具體解決方案。[5]

(三)快速發展期：提倡女童教育機會、過程、結果公平齊頭并進

從20世紀80年代開始，UNESCO逐步意識到僅僅確保女童受教育機會公平不一定意味著女童在教育領域和社會其他領域享有平等的自由和權利。1985年UNESCO發起的一個女童和婦女教育項目強調不能僅把目光著眼于保證女童受教育機會的公平，而且也應重點幫助女童通過教育獲得社會各領域內的平等權利。UNESCO對女童教育公平的關注已從基礎的教育機會公平層面轉向了高層次的教育結果公平層面。1995年，各國一致通過了迄今為止最全面的兩性平等政策議程《北京宣言和行動綱要》（Beijing Declaration and Platform for Action），主張要確保男女在教育方面機會均等且待遇平等，體現出對教育過程公平的重視。[6]

此外，UNESCO在這段時期發布的報告中多次對女童的“教育公平”概念進行闡釋，指出其涵蓋教育機會公平、教育過程公平和教育結果公平三個方面：（1）教育機會公平，保證女童和男童獲得各級各類教育的機會相同；（2）教育過程公平，保證男童和女童受到教師相同的對待和關注，在授課內容與教學方法方面免受性別歧視的影響，使用相同數量和質量的教育設施，享受同等教學環境；（3）教育結果公平，男童和女童在學習效果、受教育年限、升學、文憑獲取、職業選擇方面不受性別限制。[7]基于此，各國對女童教育公平的理解逐漸達成一致，為之后教育領域可持續發展目標的提出提供了重要的理念指導。

(四)逐漸深化期：重視女童教育對全球可持續發展的推動

2015年至今，UNESCO對女童教育的目標與作用提出了更高層次的要求。2015年5月，UNESCO在韓國仁川通過了《仁川宣言》（Incheon Declaration），設定了“教育2030目標”。在同年9月的聯合國可持續發展峰會上，“教育2030目標”成為17個全球可持續發展目標中的目標4，要求“確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會”，并明確“到2030年，消除教育中的性別差距，確保……兒童等弱勢群體平等獲得各級教育……確保所有學習者都掌握可持續發展所需的知識和技能……建立和改善兼顧兒童、殘疾和性別平等的教育設施，為所有人提供安全、非暴力、包容和有效的學習環境”[8]。這些目標都包含著對女童教育機會、教育過程和教育結果全方位公平的期待。[9]換言之，優質而公平的女童教育是可持續發展目標4的重要組成部分。此外，UNESCO進一步指出女童教育與“實現性別平等，為所有婦女和女童賦權”的可持續發展目標5之間存在良性循環關系。2019年，UNESCO發表《在教育中并通過教育實現性別平等戰略（2019-2025）》[UNESCO Strategy for Gender Equality in and through Education (2019-2025) ]，指出女童教育是目標4和目標5的交叉聯系點，必須從單純為了“保證女童教育公平”到“通過女童教育公平促進社會多領域中的性別平等”，從而達成目標4和目標5，為全球可持續發展鋪平道路，賦予了女童教育更重要的使命。[10]

2020年，UNESCO發布的《全球教育監測報告：性別報告》（Global Education Monitoring Report: Gender Report）指出，亞撒哈拉（Sub-Saharan）、北非和西亞地區的發展中國家的女童受教育狀況明顯落后于全球平均水平。[11]UNESCO號召這些國家和地區的人民建立起通過女童教育促進社會可持續發展的意識，立足本土問題制定針對性的女童教育提升方案。

通過對UNESCO歷年來有關女童教育的政策、報告文本進行梳理，可以總結出其理念演變方面的幾點規律：第一，在女童教育的目的方面：從單純為了“促進教育中的性別平等”演變為“通過教育促進性別平等”；第二，對女童教育公平的理解不斷深入，從僅僅重視女童受教育的機會公平到重視教育機會、過程和結果公平；第三，對全球女童教育問題的關注視角不斷本土化、區域化、具體化。UNESCO從建立初期通過制定共同宣言和公約對全球女童教育推進體系進行頂層設計，到如今更關注發展中國家在女童教育方面的具體問題，制定更有針對性的區域性和本土性解決方案。

二、UNESCO促進女童教育的主要策略

為了將其女童教育理念一一落到實處，UNESCO主要提出了以下三大推進策略。

(一)有效結合數據分析與網絡技術：從傳統線下發展到線上線下并舉推進

隨著互聯網、大數據、人工智能技術的全球推廣和普及，UNESCO提出女童教育推動工作要從單純線下發展為線上線下并舉推進，該策略涉及“進行有效的數據分析”與“合理運用網絡通信技術”兩條路線。一方面，UNESCO強調要將各國的教育法律、政策和規劃作為促進女童教育的基石。因此，UNESCO通過搜集和分析按性別、年齡分類的全球教育數據、監測各國與性別平等相關的教育文件，對不同國家女童教育的困境、進步和差異進行評估，并對阻礙女童教育的根源進行針對性分析診斷，從而達到不斷改善各國女童公共教育政策框架的目的。另一方面，UNESCO指出，正確適度使用信息通信技術（ICT）等創新技術手段是實現具有高度包容性的優質教育的必由之路。網絡技術平臺不僅可以作為線下授課的輔助形式，促進授課手段和學習形式的多樣化，保證在特殊時期下（受自然災害、戰爭、傳染病等因素影響）女童教育的連續性，而且又可以作為線下女童教育推進工作的輔助渠道。

(二)逐級循環實現可持續發展目標：從保證女童教育公平到通過女童教育促進公平

女童教育不僅是“優質教育”可持續發展目標4的一部分，同時又進一步與“性別平等”可持續發展目標5存在良性循環關系。基于此，UNESCO提出了以下推進策略：通過保證女童在受教育機會、教育過程、教育結果方面的多維公平，打破教育全過程的性別偏見和歧視，實現教育中的全方位性別平等，在此基礎上進一步通過教育實現社會各領域性別平等和女性賦權，從而為達成可持續發展目標（特別是目標4與目標5）鋪平道路。因此，UNESCO提出了與聯合國可持續發展目標之間具有顯著對應關系的女童教育六大目標（見表1）。這些目標的具體含義及其與可持續目標間的聯系體現出UNESCO從“女童教育公平”入手，尤其關注女童在教育過程與教育結果維度上的公平性，從而向“通過女童教育促進性別平等”和“全球可持續發展”的更高目標邁進。

表1 女童教育六大目標與聯合國可持續發展目標（子目標）的對應關系

(三)實行“上下并行”的推動模式：從關注頂層設計到注重本土化特點

UNESCO在成立之初主要通過制定政策規范、共同宣言、公約等形式，“由上至下”引導會員國建立統一的女童教育目標、價值觀念、實施規范，完善女童教育頂層設計。而目前，UNESCO提出要通過在國際組織、政府、私營部門、民間組織間建立不同類型的合作伙伴關系，將在女童教育上達成的理念和政策共識落實到具體國家和地區，實現“由下至上”的政策和理念執行機制。UNESCO呼吁各成員國根據本地的政治、經濟、文化以及女童教育現狀等本土化特點自主積極地尋找合作伙伴，建立合作聯盟，制定地區性女童教育問題解決方案。因此，“上下并行”的女童教育推進策略意味著挖掘各方的最大潛能和積極性，UNESCO負責進行政策和理念引導，并給予資金和技術支持，各成員國自主參與制定推進目標和具體舉措，并加以落實。

三、UNESCO促進女童教育的實施路徑

UNESCO在其推進策略指導下，主要采取了以下四大措施來促進女童教育目標的實現。

(一)優化政策研究手段：創建互動式可視化全球女童教育政策監測工具

為了貫徹“有效結合數據分析與網絡技術”推進策略，2019年UNESCO推出了覆蓋全球196個國家的在線地圖集“她的地圖”（Her Atlas），測評世界各國女童教育的法律政策。該地圖集通過監測各國與女童教育權利有關的憲法、立法和條例的狀況，展示各國女童教育政策在12個指標方面的得分變化，使各國能在與他國的橫向比較以及與自身的縱向比較中，厘清政策制定上的盲點，以達到改善其女童教育法律政策框架的目的。[12]UNESCO會通過國際公約與宣言以及國際會議為成員國提供可能的立法框架參考與對話平臺，支持國家層面的女童教育政策協商和問題解決，從而在各國間持續發揮影響力。

(二)加強網絡技術應用：保證公共危機下女童受教育的連續性與公平性

UNESCO遵循“線上線下并舉推進女童教育”的策略，希望結合現代網絡技術的應用，為特殊時期女童受教育的連續性與公平性保駕護航。

1.制定遠程教育平臺清單，提供技術援助，呼吁消除數字性別鴻溝

UNESCO已經意識到遠程教育幾乎成為非常態化情形下保障女童受教育連續性的唯一選擇[13]，但這種使用現代信息通信技術的創新手段使女童受教育的公平性問題凸顯。UNESCO指出，女童往往很難擁有和男童相同的接觸互聯網及在線學習的機會。[14]以此次新冠肺炎疫情為例，UNESCO采用了各類技術手段，迅速設計和落實包容性女童遠程學習解決方案來消除“數字性別鴻溝”（digital gender gap）。一方面，UNESCO建立了對全球各國學生受影響情況的實時監測系統，有針對性地與受影響嚴重的經濟欠發達地區的國家合作，為女童提供遠程學習技術和資源幫助；另一方面，UNESCO制定了國別免費遠程教育資源列表，并按照使用需求將這些平臺和資源劃分為適用于移動閱讀的應用、適用于自主學習的平臺等8類，教師、女童及女童家長可按照自身的特點靈活選擇。[15]

2.利用網絡平臺推廣理念和實踐，集結全球力量，共商危機應對策略

UNESCO基于可持續發展目標4，積極利用網絡媒體平臺開展女童教育理念與實踐的總結、推廣與宣傳活動，為解決女童教育難題貢獻集體智慧。2019年，UNESCO在社交媒體發起“她的教育，我們的未來”倡議（Her Education,Our Future），推廣了UNESCO“通過女童教育實現性別平等”的理念與目標，呼吁公眾為解決女童教育中的領導力培養問題建言獻策。[16]新冠肺炎疫情期間，UNESCO發起“停課不停學”（Learning Never Stops）女童教育在線宣傳活動，通過提供社交媒體資料包、青年宣傳工具包和女童復學指南等數字化知識信息，邀請世界各地的媒體記者、教育政策制定者、學生等利益攸關方分享和應用這些資源。[17]此外，UNESCO還在線發布了多個女童教育研究報告和行動指南，對世界范圍內的優秀女童教育促進案例進行總結推廣，為后疫情時代女童教育的發展方向提供了路徑指引。

(三)建設創新合作機制：“上下并行”調動各國推進本土女童教育積極性

為貫徹“以上下并行模式推動全球女童教育發展”推進策略，UNESCO通過建設全球創新合作機制將政府、國際組織、私營部門和公民社會聯系在一起，積極調動各國推進本土女童教育的自主積極性。

1.“由上至下”推動統一的女童教育目標和價值觀形成

UNESCO于2011年啟動了“更好的生活，更好的未來”（Better Future, Better Life）全球女童和婦女教育伙伴關系項目[18]，旨在促進女童教育公平，為所有成員國的女童創造更美好的生活和更美好的未來。UNESCO與該伙伴關系項目的成員展開了各種形式的雙邊與多邊合作，如馬拉拉女童受教育權基金會（Malala Fund for Girls’ Right to Education）。UNESCO在此基礎上提出了“通過女童教育促進性別公平從而逐步實現全球可持續發展目標”的戰略，并制定了前文所介紹的女童教育的六大目標。另外，2011年，聯合國宣布每年的10月11日為“國際女童日”。2015 年，UNESCO設立了“女童和婦女教育獎”（Prize for Girl’s and Women’s Education），表彰世界女童教育領域的優秀實踐和先進理念，“由上至下”進一步向成員國推廣其女童教育愿景、價值觀和目標。

2.“由下至上”根據統一目標開展本土女童教育促進項目

UNESCO將“性教育”“STEM教育”“領導力教育”作為分別實現“減緩性別暴力、促進女童性和生殖健康”“為女童經濟賦權、促進技術創新”“爭取女權行動、提高女童領導力”六大女童教育目標的關鍵杠桿（key levers）。[19]UNESCO通過與成員國合作，特別是女童教育較落后的非洲地區，引導這些地區的國家因地制宜，緊緊圍繞三大關鍵杠桿，主動開發和實施符合UNESCO女童教育愿景和價值觀的本土女童教育促進項目。例如，女童性教育方面：在女童艾滋病感染率嚴重的非洲，UNESCO與南非政府合作，開展“旨在對女童進行全面性教育”的師資培訓項目，向教師傳授性教育知識并開展性教育教學法的培訓幫助；在女童STEM 教育方面：UNESCO與韓國 CJ 集團合作開發“女童未來科學家教育營”，與非洲多國發起“科學小姐競賽”，以培養女童在STEM領域的興趣和才能；在女童領導力教育方面：UNESCO與土著人口比例較高的南美洲國家合作，為當地土著女童量身制定政治賦權和領導力提升教育項目，指導她們參與和自身發展密切相關的教育決策制定過程。[20]

(四)改善數據獲取渠道：基于可持續性發展目標建立權威的女童教育數據庫

UNESCO將自己定位為“教育數據的跨國比較和交流中心”。由于性別平等是實現17項全球可持續發展目標的基本要素[21]，聯合國要求“優質教育”可持續發展目標4下的11個教育子目標必須將性別平等維度納入評價指標范圍。UNESCO根據這一要求，借助其下屬的聯合國教科文組織統計研究所（The UNESCO Institute for Statistics, UIS），建立了支持可持續發展目標的教育數據庫（Data for the Sustainable Development Goals），并在官網設置專門的“女童教育”專欄。該數據庫的所有數據都按性別分列，通過提供男女兒童在不同教育階段的入學率、畢業率、升學率和各科成績等數據，為評估目標4的11個子目標的實現程度提供直接的證據支持。UIS還致力于利用該數據庫編制合理的“性別均等指數”（gender parity index）和其他創新評價指標，以更好地衡量各國教育系統對女童的公平性與包容性。該數據庫也是UNESCO每年一度發布的《全球教育監測報告：性別報告》的主要數據來源，通過對年度女童教育問題、發展趨勢和促進戰略進行深入分析，以監測可持續發展目標框架內各項教育具體目標的實現情況。[22]

四、 討論與思考

隨著UNESCO自身在女童教育促進工作方面的理念演變，UNESCO逐漸形成了具有優勢的推進策略和實施框架，推動了與成員國在女童教育工作中的協同，也得到各國的積極響應。

就中國而言，無論是政府還是企業，對UNESCO的國際女童教育推動工作均采取積極配合的態度。一方面，中國政府與UNESCO合作設立了多項國際女童教育基金和獎項，自2015年以來，“女童和婦女教育獎”每年的10萬美元獎金均由中國政府提供。2015年，國家主席習近平在全球婦女峰會上表示將捐款 1000萬美元，用于支持落實《北京宣言和行動綱要》《改變我們的世界——2030 年可持續發展議程》（Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development）中提到的相關女童教育目標。[23]另一方面，中國政府與企業積極發起各類女童教育合作聯盟，并以此為依托與UNESCO合作開發本土女童促進項目。例如，中國海航集團借助“UNESCO-中國海航女童和婦女教育伙伴關系”計劃，開發了多個以提升性別平等意識為目標的教師培訓項目。UNESCO與中國政府共同發起的“科學、技術、工程和數學——女孩能行”STEM項目，有效提高了陜西省和福建省農村地區1200名女童的科研興趣與能力。[24]此外，中國“第一夫人”彭麗媛還于2014年接受了UNESCO前總干事伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）的邀請，擔任“促進女童和婦女教育特使”，向全世界樹立了中國重視并積極參與國際女童教育促進工作的良好形象。

在中國與UNESCO的有效配合和共同努力下，中國女童教育工作成效顯著。2019年發布的《新中國70年婦女事業的發展與進步》白皮書顯示，2017年我國女童小學凈入學率達到99.9%，與男童完全相同；普通小學和普通初中在校生中女生比例分別達到46.5%和46.4%，比1951年分別提高18.5和20.8個百分點。同時，女童平等接受學前教育也取得突破進展。2017年全國接受學前教育的幼兒達4600萬，其中女童占比46.7%。[25]

然而，必須要指出的是，盡管國際組織職能與國家功能在很多情況下能夠協調一致，但兩者間的張力始終存在。雖然在UNESCO的幫助和協調下，世界女童教育總體狀況獲得了明顯改善，但不容忽視的是，UNESCO在各國進行女童教育推動中的具體舉措在落實時常面臨著諸多困境，一些相關項目也未達到預期成效。全球女童教育發展不均衡的狀況還未緩解，非洲地區女童的童婚和早孕現象仍是其接受教育的巨大障礙，印度、埃塞俄比亞等國殘疾女童的小學入學率依然止步不前。這主要是因為作為國際組織的UNESCO無法對成員國進行直接管轄和約束，不能強制干涉或改變國家政府的基礎戰略和行為，這也造成了女童教育的推進策略在實際貫徹過程中效果有限。從一些低收入發展中國家的角度來說，女童教育促進舉措容易與其傳統的、根深蒂固的“重男輕女”性別觀念和社會準則相沖突，這些國家的學校往往缺乏足夠的供女童使用的基礎設施和衛生設施，也很難為女童未來升學和就業提供適合且充足的機會與崗位。這在一定程度上不僅使這些國家的政府對女童教育采取冷淡消極態度，而且也嚴重影響了這些國家女童的學習興趣和動力。換言之，UNESCO職能范圍內推進女童教育的行動與部分國家地區的社會秩序和教育觀念間存在沖突，這也解釋了為什么UNESCO到目前為止并未從根本上解決這些國家的女童教育問題。作為國際組織，UNESCO更切實的角色并非直接的幫扶者，而是倡導者和引領者。[26]因此，UNESCO未來須重視女童教育推動工作的本土化，幫助各國獲得促進本土女童教育可持續發展的能力，這也是UNESCO未來開展全球女童教育推動工作的應有之舉。