農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展瓶頸及路徑研究

倪筱楠 王明先

[摘 要]為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)企業(yè)在社會資本市場上融資難、負(fù)擔(dān)重的問題，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)引入PPP融資模式。但從近幾年農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展速度、質(zhì)量上來看，我國農(nóng)業(yè)PPP項目處在瓶頸階段，仍存在項目投資途徑少、政策貫徹不徹底、缺乏有效利潤點、稅收模式不完善等問題。文章著眼如何提高農(nóng)業(yè)項目參與主體的積極性，充分利用政策資源，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)范化，使我國從農(nóng)業(yè)大國變身農(nóng)業(yè)強國。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè);PPP項目;PPP項目管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.079

1 引言

農(nóng)業(yè)作為國家的第一產(chǎn)業(yè)，支撐著國民經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展。農(nóng)業(yè)企業(yè)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決“三農(nóng)”問題的重要主體。我國高度重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，近年來，中共中央對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的近況提出新要求，利用PPP模式促進農(nóng)業(yè)項目發(fā)展成為新興熱點。但目前農(nóng)業(yè)PPP項目較其他行業(yè)仍缺乏吸引力，農(nóng)業(yè)PPP項目也缺乏一些成功的典型案例來促進私營部門的有效進入。農(nóng)業(yè)PPP項目的發(fā)展勢在必行，如何對項目進行規(guī)范，如何轉(zhuǎn)變政府、企業(yè)對農(nóng)業(yè)PPP項目的固有成見，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，如何利用制度、政策優(yōu)勢促進農(nóng)業(yè)PPP項目的發(fā)展，如何借鑒國外成功經(jīng)驗促進農(nóng)業(yè)PPP項目的落成等問題成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)PPP項目的研究熱點。

2 我國農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

自2016年12月31日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》以來，社會資本與政府合作不斷被發(fā)文提倡，《關(guān)于做好2019年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項目實施工作的通知》《國務(wù)院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》等政策性文件明確指出社會資本與政府合作的重要性。但從目前農(nóng)業(yè)PPP項目入庫數(shù)量來看，農(nóng)業(yè)PPP項目仍存在很大問題。全國PPP綜合信息平臺項目管理庫顯示，截至2019年8月，我國PPP項目入庫9169個，入庫金額138369.35億元。其中，農(nóng)業(yè)PPP項目僅有74個，僅占入庫數(shù)目的0.8%;入庫金額834億元，僅占入庫金額的0.6%。農(nóng)業(yè)PPP項目吸引力差、入庫少、資金投入低的問題急需解決。

3 農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展存在的瓶頸

3.1 項目融資渠道單一，缺乏有效投資路徑

農(nóng)業(yè)項目作為第一產(chǎn)業(yè)，目前在資本市場上并不被看好，多數(shù)投資者仍將目光聚集在互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上，投資農(nóng)業(yè)與主流投資路徑相背，投資者在農(nóng)業(yè)項目上顧慮大、膽子小。現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)項目也的確是市場上相對弱質(zhì)的項目，經(jīng)濟利潤低，產(chǎn)業(yè)項目缺乏活力。而農(nóng)業(yè)項目往往又有著投資期限長、資金需求量大的特點，致使農(nóng)業(yè)PPP項目即使已經(jīng)有政府保駕護航，仍少有投資者愿意駛?cè)胛粗{(lán)海。

3.2 政策的出臺對實地項目的導(dǎo)向性影響差

盡管近幾年農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、財政部等部委已經(jīng)多次下發(fā)有關(guān)文件倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)PPP項目的發(fā)展，但各地政府對農(nóng)業(yè)PPP項目的理解仍不到位，尤其一些農(nóng)業(yè)大省官本位思想嚴(yán)重，企業(yè)與政府之間仍缺乏平等合作觀念，PPP項目運行模式受到誤解。投資人對PPP項目缺乏信任，而政府對PPP項目也只是認(rèn)作一種降低負(fù)債率的新型融資工具，違背PPP項目初衷。這導(dǎo)致PPP項目不能起到有效的風(fēng)險分擔(dān)作用，無論政策如何出臺，投資人都不愿將資本投入農(nóng)業(yè)項目中去，導(dǎo)致政策雷聲大、地方雨點小。

3.3 農(nóng)業(yè)PPP項目缺乏有吸引力的利潤增長點

農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟起到支撐作用，許多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目有著很強的公益性質(zhì)，而企業(yè)對于公益性大于盈利性的投資項目有著天然的排斥感。作為投資項目，如果不具有強有力的利潤增長吸引力，很難被企業(yè)提上投資日程。相對于新興產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資回收期長，且不存在“以小博大”的情況存在，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目仍然需要尋求新興的利潤增長點以吸引企業(yè)投資人的目光。

3.4 農(nóng)業(yè)PPP項目稅收程序設(shè)計不完善

由于國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的關(guān)注，稅收政策與其他產(chǎn)業(yè)有著較大的區(qū)別，然而有關(guān)“免稅”“退稅”等稅收政策針對PPP項目并沒有明確的法律法規(guī)來指導(dǎo)具體實行辦法。存在諸如企業(yè)留抵稅額占企業(yè)現(xiàn)金流、免征稅收入占比過大，退出環(huán)節(jié)征稅稅收政策不明晰，政府補助重復(fù)征稅，費用分配不清等問題。企業(yè)進入、退出皆存在不可預(yù)知的納稅風(fēng)險與費用分配風(fēng)險，阻礙企業(yè)投資者的投資意向。

3.5 農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度低，PPP與創(chuàng)新項目結(jié)合領(lǐng)域存在空白

關(guān)于PPP在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，國內(nèi)現(xiàn)有文獻研究多集中于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)業(yè)保險等方面，鮮有農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面的應(yīng)用研究。公共部門中的學(xué)校、科研院所作為科技創(chuàng)新的主體，與企業(yè)合作進行R&D項目合作是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)保持發(fā)展活力，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)R&D項目盡管對企業(yè)對社會都有著很高的投資回報率，但由于其自身的風(fēng)險性，仍少有企業(yè)涉足。這就更需要政府政策指引、科研院校與農(nóng)業(yè)企業(yè)通力合作，積極促進農(nóng)業(yè)R&D項目以PPP模式發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展。

4 突破農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展瓶頸的路徑

4.1 促進項目多主體參與，集中多方面力量促進項目發(fā)展

在農(nóng)業(yè)PPP項目中，政府部門是項目的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者，企業(yè)則是項目實施的主體，金融機構(gòu)為項目開展提供資金支持，村民組織則是項目的建設(shè)主力。各方主體應(yīng)明確各自的關(guān)系與作用。

政府部門作為規(guī)劃者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮風(fēng)險分?jǐn)傋饔谩Ｍ瑫r給予其他主體政策上的支持，并對具體項目實時跟進，保證項目進展高質(zhì)有序，同時協(xié)調(diào)外圍關(guān)系，確保項目平穩(wěn)運行。

企業(yè)作為項目實施的主體，要保證項目的質(zhì)量，在著眼項目利潤回報時，也不能忽視項目的公益性質(zhì)。在項目一開始就要明確政府與市場的責(zé)任權(quán)利界定，明確PPP模式的本質(zhì)是合作，風(fēng)險是各方主體共同承擔(dān)，不能把政府作為風(fēng)險的“兜底者”。

金融機構(gòu)要對項目進行合理的風(fēng)險評級。對風(fēng)險過大的項目堅決拒絕，不能因為存在政府這一因素而無限制地放開對項目的審核。而對于風(fēng)險收益合理、社會效益良好的項目，則要適度地放寬審查政策，予以一定的支持。金融機構(gòu)尤其是各大銀行，對于農(nóng)業(yè)PPP項目，要意識到其資金需求量大、資本回收期長的特點，要區(qū)別于其他類型的投資項目，并給予適度的優(yōu)惠措施，從而促進農(nóng)業(yè)項目的運營。

村民組織與村民是項目的受益者與建設(shè)主力。農(nóng)業(yè)項目中，村民組織與村民是最主要的建設(shè)者，農(nóng)業(yè)PPP項目要采取多種方式帶動村民組織與村民的積極性。如鼓勵村民入股，使村民對項目具有認(rèn)同感，從而促進項目發(fā)展。再如，就具體項目組織村民進行了解學(xué)習(xí)，促進村民熱情，同時根據(jù)需要招聘當(dāng)?shù)卮迕瘢鉀Q就業(yè)問題，使村民得到實在的利益，從而推動項目發(fā)展。

4.2 地方政府主動尋求政企合作機會，并在政策上予企業(yè)以支持鼓勵

目前國家已經(jīng)出臺多部政策指導(dǎo)性文件促進PPP項目發(fā)展，然而地方政府對中央政策響應(yīng)力度還有待加強。各級地方政府應(yīng)根據(jù)本轄區(qū)特點，出臺具體促進農(nóng)業(yè)PPP項目發(fā)展的文件，加強與企業(yè)溝通，讓企業(yè)意識到各級地方政府對發(fā)展農(nóng)業(yè)項目的決心。對有發(fā)展前景、有社會效益的項目，各級政府要主動尋求企業(yè)合作，并給予企業(yè)相應(yīng)的政策扶持。

各級地方政府要了解PPP項目運作模式，不能將PPP模式與以往的政府購買服務(wù)一并而論。政府要強化合作意識，與企業(yè)在平等的基礎(chǔ)上進行合作，要主動解決如土地規(guī)劃、水電設(shè)施等問題，并給予一定的扶持與補助，以提高高社會效益項目對私營部門的吸引力。

4.3 轉(zhuǎn)變思路，持續(xù)創(chuàng)新，尋求農(nóng)業(yè)項目新興利潤增長點

政府要積極轉(zhuǎn)變思路，帶動企業(yè)目光，啟動一些具有高社會效益且高資本回報的項目，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、現(xiàn)代漁港建設(shè)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、病死畜禽處理等，使企業(yè)在上述項目中建立盈利機制。政府則負(fù)責(zé)加強監(jiān)管，在新項目中體現(xiàn)政府本身的監(jiān)督作用，避免在新興項目中出現(xiàn)管理不利、流程不全等亂象。使項目一經(jīng)建立就能在各方所預(yù)期的軌道上持續(xù)發(fā)展下去，減輕退庫的風(fēng)險與損失，從而促進農(nóng)業(yè)PPP項目多元化發(fā)展。

4.4 強化農(nóng)業(yè)PPP項目財稅核算及管理

農(nóng)業(yè)項目多存在著前期資金投入大、回收少的問題，各項基礎(chǔ)建設(shè)而產(chǎn)生的進項稅額過多。而由于銷項稅額過少所導(dǎo)致的留抵稅額大量占據(jù)了企業(yè)的資金。導(dǎo)致企業(yè)資金結(jié)構(gòu)不健康、資金活動性差，影響企業(yè)的發(fā)展。政府在針對PPP項目時應(yīng)注意到上述問題，實施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，對過多的進項稅額部分實行合理退稅，減輕項目負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行稅法下，用于免征增值稅項目的購進貨物、勞務(wù)、服務(wù)、無形資產(chǎn)和不動產(chǎn)的進項稅額不得從銷項稅額中抵扣。農(nóng)業(yè)PPP項目中存在農(nóng)產(chǎn)品銷售等免征增值稅項目，對應(yīng)的進項稅額不作為留抵稅額，而是轉(zhuǎn)出并計入成本、費用，變相降低了項目稅后收益率。為了提高農(nóng)業(yè)項目的稅后收益率，對于轉(zhuǎn)出的進項稅額應(yīng)當(dāng)允許其進行退稅，配套上述的留抵稅額退稅措施，合力促進農(nóng)業(yè)項目稅后收益率提升，吸引企業(yè)投資積極性，提高農(nóng)業(yè)PPP項目在資本市場上的吸引力。

4.5 發(fā)展農(nóng)業(yè)科技，產(chǎn)學(xué)研合作促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

農(nóng)業(yè)PPP項目要多方式發(fā)展，不能將目光僅僅鎖定在BOT、TOT等農(nóng)業(yè)建設(shè)項目的實踐上。要充分汲取發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)PPP項目與農(nóng)業(yè)科技項目的結(jié)合經(jīng)驗，促進農(nóng)業(yè)PPP項目經(jīng)驗“引進來”，農(nóng)業(yè)技術(shù)“走出去”。私人部門的研發(fā)多是短期的、基于市場的，而公共部門的研發(fā)側(cè)重于中長 期的育種方法、基因、親本等領(lǐng)域。科研院所所提供的最新的研究結(jié)果為私營部門提供研發(fā)基礎(chǔ)，而私營部門的研究成果將科學(xué)技不斷產(chǎn)業(yè)化，為科技的創(chuàng)新提供動力。通過產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，使R&D項目通過PPP模式得到發(fā)展，利用科研院所的專業(yè)優(yōu)勢與企業(yè)的科技經(jīng)濟轉(zhuǎn)換能力，促進農(nóng)業(yè)科技在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用，充分體現(xiàn)各方的利益訴求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，推動社會進步，形成公共、私營、社會三贏的局面，進一步促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

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[基金項目]本文系遼寧省社科聯(lián)項目“遼寧省化解政府性債務(wù)對策研究”（項目編號：2019lslktyb-040）;遼寧省社科基金重點項目“地方性債務(wù)風(fēng)險生成、測度及化解研究”（項目編號：L17AGL013）;沈陽市哲學(xué)社會科學(xué)專項資金項目一般項目“‘一帶一路倡議下沈陽市PPP項目融資風(fēng)險防范及政府引導(dǎo)研究”（項目編號：17030）;沈陽市政府智庫項目“促進民營經(jīng)濟加快發(fā)展的有關(guān)問題研究”（項目編號：210032018000902）的相關(guān)研究成果。

[作者簡介]倪筱楠，沈陽大學(xué)，教授，碩導(dǎo)，博士，研究方向：財務(wù)理論與實務(wù);王明先，沈陽大學(xué)，碩士研究生，研究方向：財務(wù)理論與實務(wù)。