歐盟《外國(guó)直接投資審查框架條例》對(duì)我國(guó)企業(yè)影響分析

[摘 要]2020年10月11日歐盟《外國(guó)直接投資審查框架條例》的正式生效，從根本上改變了歐盟外資安全審查空白的局面，也使得我國(guó)企業(yè)進(jìn)入歐盟投資的難度進(jìn)一步增加。文章從審查條例的規(guī)定內(nèi)容入手，分析外資審查條例中的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)而探討出對(duì)我國(guó)投資企業(yè)的影響，并為我國(guó)企業(yè)能順利進(jìn)入歐盟市場(chǎng)提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]歐盟外資審查;企業(yè)投資;審查條例

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.097

歐盟作為我國(guó)重要的貿(mào)易伙伴，在我國(guó)對(duì)外投資中具有舉足輕重的地位，據(jù)2019年商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，在投資領(lǐng)域，2018年中國(guó)對(duì)歐盟直接投資88.7億美元，截至2018年底，中國(guó)對(duì)歐盟直接投資存量達(dá)907.4億美元。①在外國(guó)投資上，歐盟一直秉持開(kāi)放的態(tài)度，在歐盟層面上沒(méi)有建立統(tǒng)一的外資審查體系，2019年4月10日歐盟頒布了《建立外國(guó)直接投資審查框架條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《歐盟外國(guó)直接投資審查框架條例》），并于2020年10月11日正式施行，條例賦予歐盟對(duì)進(jìn)入歐盟成員國(guó)的外國(guó)投資審查權(quán)，這使得歐盟在外資審查制度上發(fā)生了一個(gè)巨大的變化。

1 歐盟外國(guó)直接投資審查框架的構(gòu)建

2017年2月德、法、意三國(guó)聯(lián)合向歐盟委員會(huì)提出，當(dāng)前外資大量并購(gòu)歐盟高新技術(shù)企業(yè)會(huì)導(dǎo)致歐盟核心競(jìng)爭(zhēng)力流失，倡議歐盟內(nèi)部建議統(tǒng)一的外資審查體系。[1]2017年9月13日歐盟公開(kāi)了關(guān)于建立外國(guó)直接投資審查框架的草案，[2]其中提到當(dāng)前歐盟的外國(guó)直接投資的發(fā)展現(xiàn)狀，指出歐盟擁有世界上最開(kāi)放的投資制度之一，歐盟成員國(guó)對(duì)外國(guó)直接投資的限制總體上是世界上最少的，并系統(tǒng)地分析建立統(tǒng)一的投資審查制度的必要性。2018年5月歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)通過(guò)了提請(qǐng)審議的外資審查框架立法案。2019年3月歐盟理事會(huì)公布了《外資直接投資審查條例》，標(biāo)志著以歐盟為整體的外資審查制度的正式建立。

《對(duì)外投資合作國(guó)別（地區(qū)）指南 歐盟》（2019年版）商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司，載于：http：//www.fdi.gov.cn？/最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2020年12月1日。

②DEALOGIC M&As ANALYTICS. Computers & Electronics is the most targeted sector by third countries acquirers in terms of total value of the stock of M&As which rached more than EUR 323 billion in the second quarter of 2017.

歐盟建立統(tǒng)一的外資審查制度，其本身存在法律授權(quán)基礎(chǔ)的。在《歐盟運(yùn)行條例》第三條規(guī)定歐盟對(duì)制定關(guān)稅、內(nèi)部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、貨幣政策、保護(hù)海洋生物資源政策、共同商業(yè)政策享有專(zhuān)屬的權(quán)力。在共同的商業(yè)政策中其中包括對(duì)外投資的政策制定，運(yùn)行條例在一定程度上賦予了歐盟建立共同體內(nèi)外資審查機(jī)制的權(quán)力。在2007年的《里斯本條約》中更是細(xì)化了歐盟對(duì)于內(nèi)部市場(chǎng)政策制定權(quán)，歐盟在對(duì)外投資政策的制定上有權(quán)屬全能。[3]歐盟建立審查制度的本質(zhì)是為維護(hù)歐共體的利益，根據(jù)近年來(lái)的投資數(shù)據(jù)上看，②外國(guó)投資者在歐盟進(jìn)行的投資并購(gòu)主要集中在計(jì)算機(jī)與高科技領(lǐng)域，這使得歐盟認(rèn)為這些并購(gòu)不僅會(huì)損害歐盟在某些領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，還會(huì)損害歐盟的安全和公共秩序。有學(xué)者指出歐盟制定該條例的動(dòng)因有三：一為安全動(dòng)因，在保護(hù)主義和單邊主義抬頭，歐盟為保護(hù)內(nèi)部安全而進(jìn)行審查。二為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)因，建立外資審查條例保護(hù)歐盟在一些關(guān)鍵技術(shù)上的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)。三為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)因，從世界貿(mào)易上看，大多數(shù)的市場(chǎng)國(guó)家都建立了自己外資審查機(jī)制，歐盟作為主的經(jīng)濟(jì)體之一為在世界市場(chǎng)中提升競(jìng)爭(zhēng)力。[4]

2 歐盟外資審查的制度安排

（1）審查對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)。框架條例中規(guī)定了外國(guó)投資具體的范圍，外國(guó)投資者大部分投資都會(huì)是條例審查下的對(duì)象，并且從目的上定義了外國(guó)投資，外國(guó)投資的目的是與東道國(guó)的企業(yè)間建立或保持持久或直接聯(lián)系，以便在東道國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這種聯(lián)系也保護(hù)能夠有效地參與東道國(guó)企業(yè)的管理與控制的活動(dòng)。概括來(lái)說(shuō)，關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)就是“影響安全或者公共秩序”，在框架下這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)被細(xì)化主要分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是以列舉式指出五個(gè)內(nèi)容，包括重要基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵資源投入、敏感信息投入、涉及媒體自由和多元化。其中在關(guān)鍵技術(shù)上框架特別指出在歐盟理事會(huì)第428/2009條例中規(guī)定的兩種事項(xiàng)，即可用于爆炸性用途和協(xié)助制造核武器或其他核爆炸裝置的軟件與技術(shù)。第二個(gè)層次是特別指出“第三國(guó)”因素，外國(guó)投資者是否直接或間接由第三國(guó)政府，包括國(guó)家機(jī)關(guān)或武裝部隊(duì)控制，所有權(quán)結(jié)構(gòu)或大量資金控制，以及外國(guó)投資所進(jìn)行的活動(dòng)是否涉及安全或公共秩序。

（2）合作機(jī)制。歐盟作為一個(gè)統(tǒng)一性很高的區(qū)域國(guó)家聯(lián)盟，其政策適用于全體成員國(guó)，但在制定政策時(shí)也要充分考慮歐盟各成員國(guó)的基本情況。在審查框架條例中，歐盟采取了歐盟與成員國(guó)合作的方式進(jìn)行外資審查。在框架條例1.3規(guī)定，該條例的任何規(guī)定均不限制成員國(guó)本身已經(jīng)建立的外資審查機(jī)制。在歐盟的成員國(guó)中大多數(shù)的國(guó)家都已經(jīng)建立的自己的外資審查機(jī)制，如法國(guó)在2005年建立的外資準(zhǔn)入制度，并在2019年公布了《法國(guó)外商投資政令》;德國(guó)的《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法》及其《對(duì)外經(jīng)濟(jì)法條例》中規(guī)定了完整的外資審查規(guī)則。在外資審查上各國(guó)建立的外資審查制度與歐盟本身制定的審查制度是不沖突的，兩者起著相互補(bǔ)充的作用，《外國(guó)直接投資審查框架條例》第1.1中規(guī)定成員國(guó)之間以及成員國(guó)與審查委員會(huì)之間建立合作機(jī)制，歐盟內(nèi)的外資審查委員會(huì)可以就投資發(fā)表意見(jiàn)。在此機(jī)制下雖說(shuō)歐盟和各成員國(guó)均有審查權(quán)，但這種合作還是分層次的，各成員國(guó)自身的審查機(jī)制還是處于核心地位，各成員國(guó)作為投資東道國(guó)對(duì)于進(jìn)入本國(guó)的外資有對(duì)其是否進(jìn)行審查的絕對(duì)決定權(quán)，而歐盟只是可以通過(guò)“立場(chǎng)聲明”的方式，表達(dá)其對(duì)某項(xiàng)外國(guó)投資的態(tài)度。

（3）審查篩選機(jī)制。在框架條例中“篩選”指的是各成員國(guó)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行的評(píng)估、調(diào)查、授權(quán)、條件、禁止或取消等一系列程序的總稱(chēng)。框架中沒(méi)有對(duì)篩選機(jī)制作出統(tǒng)一的規(guī)定，仍遵循各成員國(guó)已有的篩選機(jī)制，在各成員國(guó)的篩選機(jī)制之下建立合作機(jī)制，這種合作機(jī)制的核心就是報(bào)告制度，報(bào)告制度分為即時(shí)報(bào)告和年度報(bào)告。即時(shí)報(bào)告是指各成員國(guó)有義務(wù)將正在本國(guó)內(nèi)審查的外國(guó)投資的全部信息通知給委員會(huì)和各成員國(guó);年度報(bào)告要求成員國(guó)應(yīng)在每年3月31日前向委員會(huì)提交上一個(gè)年度的報(bào)告，其中應(yīng)包括關(guān)于在東道國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的外國(guó)直接投資的匯總資料。

（4）建議機(jī)制。此機(jī)制是各成員國(guó)審查機(jī)制以外的補(bǔ)充，更是一種兜底保護(hù)機(jī)制，主要有兩部分，一是針對(duì)沒(méi)有;二是涉及歐盟關(guān)注的領(lǐng)域、項(xiàng)目的外國(guó)投資的合作審查機(jī)制。第一種情形，主要指某一成員國(guó)內(nèi)部外國(guó)投資并沒(méi)有觸發(fā)該成員國(guó)的外資審查機(jī)制的情形下，如果某一成員國(guó)或者委員會(huì)認(rèn)為該投資會(huì)影響某一成員國(guó)或者歐盟內(nèi)部的安全或公共秩序，委員會(huì)有在正當(dāng)理由下發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)利。第二種情形，是指委員會(huì)認(rèn)為某一外國(guó)投資會(huì)涉及歐盟關(guān)注的某領(lǐng)域或相關(guān)技術(shù)，這些關(guān)注項(xiàng)目和領(lǐng)域在框架附件中提出，歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)方案，哥白尼方案，地平線(xiàn)2020方案、跨歐洲運(yùn)輸、能源、電信網(wǎng)絡(luò)、歐洲國(guó)防工業(yè)發(fā)展方案等。

（5）國(guó)際信息共享機(jī)制。條例第十三條規(guī)定的國(guó)際合作，指成員國(guó)和委員會(huì)在篩選外國(guó)直接投資的問(wèn)題上要積極與第三國(guó)開(kāi)展合作。條例中的第三國(guó)專(zhuān)門(mén)指的是在歐盟成員以外的國(guó)家，這些國(guó)家一般是歐盟的盟國(guó)。這種國(guó)際合作是當(dāng)下的外國(guó)投資審查制度下的一種趨勢(shì)，如在美國(guó)的外資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案（FIRRMA）中亦規(guī)定與盟國(guó)的信息共享機(jī)制，[5]在對(duì)某一外資審查后可以向其盟國(guó)提供審查信息的共享。

3 外資審查條例對(duì)我國(guó)企業(yè)投資影響

（1）投資準(zhǔn)入門(mén)檻提高。和2004年歐盟并購(gòu)條例中的審查對(duì)象相比，框架審查的對(duì)象幾乎包括了全部的外國(guó)投資，這就使得我國(guó)企業(yè)并購(gòu)歐盟企業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻提高。亦可以說(shuō)中國(guó)對(duì)于歐盟企業(yè)的任何一項(xiàng)并購(gòu)事項(xiàng)，都有可能受到歐盟審查委員會(huì)的審查。特別是對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的并購(gòu)來(lái)說(shuō)，其投資并購(gòu)困難程度更大，框架條例特別關(guān)注受到第三國(guó)控制的外資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，而在我國(guó)處于行業(yè)頂尖的企業(yè)很多都是國(guó)企或者有國(guó)家控股，這些企業(yè)想要進(jìn)入歐盟投資，或者采取并購(gòu)就會(huì)有一定的障礙。[6]

（2）企業(yè)投資成本增加。較之在歐盟實(shí)施該條例下前，外資企業(yè)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的投資的成本大大增加。其一，再審查的復(fù)雜性增加，依條例的審查結(jié)構(gòu)來(lái)看，如果某一外資落入成員國(guó)的審查機(jī)制當(dāng)中，很大程度上也會(huì)受到歐盟審查委員會(huì)的審查，這種在一個(gè)統(tǒng)一的法域內(nèi)，存在多邊、雙重外資安全審查[7]的情況，審查時(shí)間會(huì)大大地增加，在條例中沒(méi)有規(guī)定具體的審查時(shí)限，且規(guī)定歐盟審查委員會(huì)要求成員國(guó)補(bǔ)充材料后其審查時(shí)間重新開(kāi)始計(jì)算，再加上成員國(guó)自身的審查時(shí)間，整個(gè)審查周期難以確定。其二，審查的不確定性，對(duì)于沒(méi)有落入成員國(guó)外資審查范圍的外國(guó)投資，隨時(shí)也面臨著被歐盟審查委員會(huì)審查的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)條例7.8的內(nèi)容，歐盟審查委員會(huì)可以對(duì)外資完成投資的15個(gè)月內(nèi)，以條例7.2中規(guī)定的歐盟審查委員會(huì)認(rèn)為改項(xiàng)投資有可能對(duì)安全或公共秩序產(chǎn)生影響的理由，向成員國(guó)提出意見(jiàn)。這就是說(shuō)即使完成成員國(guó)審查的外國(guó)投資，在完成期限的15個(gè)月內(nèi)仍存在再次受到歐盟委員會(huì)的審查。

（3）高新技術(shù)企業(yè)對(duì)歐投資障礙增加。從產(chǎn)業(yè)政策角度上看，條例所規(guī)定的重點(diǎn)審查的外國(guó)投資所涉及產(chǎn)業(yè)，大多數(shù)都是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如量子技術(shù)、納米技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、航天技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)等，還包括歐盟目前實(shí)行的一些戰(zhàn)略性計(jì)劃所涉及的高新技術(shù)領(lǐng)域。歐盟制定外資審查條例框架時(shí)，很大程度上是在其產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)上，其為了實(shí)現(xiàn)其高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，防范外資對(duì)其關(guān)鍵性技術(shù)的掌握，進(jìn)而保護(hù)其產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。而從我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，走出國(guó)門(mén)進(jìn)一步擴(kuò)展市場(chǎng)，是增強(qiáng)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。而投資收購(gòu)現(xiàn)有的外國(guó)企業(yè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)技術(shù)的升級(jí)和市場(chǎng)的擴(kuò)展有著極大的現(xiàn)實(shí)意義，而面對(duì)針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)制定的嚴(yán)格外資審查條例，無(wú)疑提升了我國(guó)高新技術(shù)企業(yè)對(duì)歐盟企業(yè)的投資的困難度。

（4）商業(yè)秘密泄露風(fēng)險(xiǎn)。歐盟審查條例中審查的重點(diǎn)對(duì)象主要集中在高新技術(shù)企業(yè)上，而對(duì)于高新技術(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)技術(shù)是企業(yè)的核心，如果發(fā)生技術(shù)上的外泄，會(huì)對(duì)企業(yè)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力造成嚴(yán)重沖擊。在審查條例中規(guī)定接受審查的企業(yè)要提供一系列的信息資料，而成員國(guó)或者審查委員會(huì)所要求申報(bào)的文件當(dāng)中，其中經(jīng)常會(huì)涉及企業(yè)內(nèi)部的信息，而這些信息對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略布局和發(fā)展走向常常會(huì)產(chǎn)生較大影響。

4 歐盟外資審查下我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)策略

（1）完善事前調(diào)查工作。投資企業(yè)在對(duì)某一東道國(guó)投資時(shí)，要做好完備的調(diào)查。完善事前調(diào)查，對(duì)于投資者順利進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)有著重要的作用。事前調(diào)查，可以從宏觀層面和微觀層面著手，宏觀層面上圍繞著東道國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度，營(yíng)商環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、用工環(huán)境等多方面;微觀層面上主要指投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、盈利空間、外資待遇等方面。對(duì)于應(yīng)對(duì)外資審查，最重要的事前調(diào)查就是對(duì)其外資審查制度的研究，包括審查對(duì)象、審查重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、救濟(jì)制度等方面。針對(duì)特定企業(yè)來(lái)說(shuō)，還應(yīng)該立足企業(yè)自身情況，聘任相關(guān)專(zhuān)門(mén)人員綜合調(diào)查所投資產(chǎn)業(yè)在東道國(guó)的發(fā)展?fàn)顩r和審查狀況。

（2）增加投資透明度。透明度，作為國(guó)際投資貿(mào)易的傳統(tǒng)慣例，也是WTO的重要基石之一。一般來(lái)說(shuō)透明度僅是對(duì)東道國(guó)的要求，對(duì)投資者并沒(méi)有具體的要求。但隨著國(guó)際投資的深入發(fā)展，透明度不僅是投資東道國(guó)的義務(wù)，同時(shí)也成為投資者要遵守的一項(xiàng)基本原則。具體來(lái)說(shuō)，增加透明度就是要求投資者向東道國(guó)披露相關(guān)的投資內(nèi)容，主動(dòng)與東道國(guó)主管機(jī)關(guān)溝通。[8]透明度越高，之后的交易進(jìn)展會(huì)更順暢。[9]增加透明度，可以提升東道國(guó)政府和被投資企業(yè)的信任度，減少不必要的摩擦，提高投資成功的概率。

（3）積極進(jìn)行審查申報(bào)。投資者進(jìn)行的投資，如落入到東道國(guó)的審查框架下時(shí)，此時(shí)投資者要盡可能了解具體的審查程序，為應(yīng)對(duì)審查積極地準(zhǔn)備相關(guān)材料，并對(duì)一些必要事項(xiàng)積極地進(jìn)行申報(bào)。積極地配合審查申報(bào)是企業(yè)能順利進(jìn)行投資的重要的一步，但如果該審查申報(bào)所耗費(fèi)的成本，已經(jīng)超過(guò)該投資能夠可預(yù)見(jiàn)的利益，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)就要衡量該項(xiàng)投資是否還值得繼續(xù)，由于國(guó)際合作機(jī)制的存在，很大程度上如果某企業(yè)沒(méi)有通過(guò)歐盟的外資審查，也會(huì)進(jìn)而牽扯到與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的機(jī)會(huì)利益，并且審查有可能會(huì)影響企業(yè)的市值，給企業(yè)帶來(lái)雙重影響，所以在必要時(shí)投資企業(yè)也要學(xué)會(huì)及時(shí)止損，停止相關(guān)交易。

（4）樹(shù)立良好中企形象。我國(guó)企業(yè)在“走出去”的過(guò)程中，要維持良好的企業(yè)形象。良好的企業(yè)形象包括多方面，合規(guī)經(jīng)營(yíng)、注重保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、客戶(hù)個(gè)人信息、保障當(dāng)?shù)貏诠?quán)利，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，實(shí)行綠色發(fā)展。[10]特別是要積極與東道國(guó)政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、民眾積極溝通交流，努力在企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，造福當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)共贏。同時(shí)要尊重當(dāng)?shù)匚幕袚?dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，努力為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提升當(dāng)?shù)貙?duì)企業(yè)的好感度。

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[作者簡(jiǎn)介]高天賦（1998—），男，漢族，河北遷安人，碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。