日本少子高齡化對策對中國產業勞動力市場的啟示

[摘 要]文章旨在從永續發展與危機管理觀點，探討日本面臨教育少子化以及產業人力不足（產業勞動力高齡化）的問題時，所提出的管理方案與策略。人口問題，往往是動搖國家的根本問題，當人口的數量出現問題，社會的安定就會出現危機。因此，無論是中國的一胎化政策（人口控管）;或是日本的少子高齡化對策（勞動力不足），都可以視為一種危機管理的案例。本文在結論處指出，雖然現今日本國內少子化的問題仍在，但日本由政府帶頭，及早制定應對方針，設定專責機構，通過20多年來的計劃式危機管理方向，逐步解決少子高齡化所帶來的沖擊。近年以來，中國也逐漸面臨少子高齡化的問題，值此之際，日本“由上而下、強化治理、早期因應”的對策，應是值得中國參考的案例。

[關鍵詞]日本;中國;少子高齡化;勞動力不足;危機管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.149

1 引言

文章旨在從經濟的永續發展觀點，探討日本面臨少子高齡化的人口現象時，在教育少子化以及產業人力不足（勞動力高齡化）這兩個方面，所提出的管理方案與策略。人口問題，往往是動搖國家的根本問題，當人口的數量出現問題，社會的安定就會出現危機。因此，無論是中國的一胎化政策（人口控管）;[1]或是日本的少子高齡化對策（勞動力不足），都可以視為一種危機管理的案例。

2 背景

從日本內閣府《少子化社會對策白皮書》（2017年，平成29年版）指出，日本在第一次嬰兒潮的出生人數約為270萬人;第二次嬰兒潮的出生人數約為210萬人，至1975年首次降到200萬人以下，之后每年都持續減少。[2]2015年的出生人數為100萬5677人。[2]出生率方面，除了第一次嬰兒潮達到4.32的出生率之外，1950年之后每年都在下降。[2]

按王偉（2006）的整理，戰后，日本人口在1945年至1946年經歷短暫的出生減時期后，1947年至1949年出現持續的生育高峰期，此即第一次嬰兒潮，出生約806萬人，這個時期出生的人被稱為“團塊世代”，現今他們已經60余歲，即將形成龐大的人集團。嬰兒熱之后，日本的出生急速下，每新出生嬰兒的數量約為160萬人。日本人口的齡構成，由于傳統的高出生率、高死亡率的影響，從戰前到1955年一直保持金字塔形態。由于戰后出生率的降低和死亡率的降低，1955年以后逐漸開始了人口出生率下降和人口老齡化的歷程。[3]

在20世紀50年代中期到70年代中期大約20年的時間里，日本的出生率穩定在一定的水平，即維持在較為合適的人口替代水平上。這20年也是日本經濟順利發展，國民生活水平明顯提高的時期。每對夫婦所希望的孩子數大體在2至3人，平均值略超過2人。這種穩定的人口動態持續大約20年，70年代后期開始發生了新的變化。日本的總和生育率1975年首次低于2為1.91，此后一路下滑，1990年降到1.57時，日本稱之為“1.57危機”。但是，日本人口出生率下降的腳步并沒有到此為止，1995年日本總和生育率為1.43，創歷史新低，1997年這個數字降到了1.39，1999年又從1998年的1.38銳減到1.34。2001年日本新生兒數目為117萬人，比2000年約減少了1.9萬人，總和生育率為1.336。而到了2005年總和生育率下降到了1.257。2002年日本新生兒數量為115.6萬，比上一年減少1.5萬人。這是日本連續第二年出現新生兒數量下降的現象。當時日本國立社會保障和人口問題研究所做出預測，認為日本總人口將于2006年達到峰值1億2770萬1000人，此后，每年新生人數將低于死亡人數，從而總人口將不斷下降，2027年日本總人口數為1億2000萬人，2040年降至1億1000萬人以下。同時，到2050年日本65歲以上老人比率將高達35.7%，日本男、女平均壽命分別達到80.95歲和89.22歲。根據這個預測，屆時每3個日本人中就有一個老人。[3]

事實上，日本人口少子高齡化的進展比預測的還要快。日本厚生勞動省公布的人口動態統計資料表明，2005年日本新生人數約為106.2萬人，比上一年減少4.8萬人，而死亡人數約為108.3萬人，死亡人數多于新生人數，日本從1899年開始人口統計以來首次出現了人口負增長。[3]圖1可以清楚看到日本人口減少的趨勢。

3 教育少子化問題

“少子化”一詞的語源來自日文。換句話說，日本可以說是最早注意到少子化現象，也是世界上第一個將新生兒減少視為嚴重社會問題，并盡早提出因應策略的國家之一。但就算如此，當少子化在日本開始被注意時，已經成立的設施早就面臨無法維系的窘境（例如高中職、大學倒閉、地方型企業經營不善等），社會也開始因為流失的消費人口面臨經濟停滯（所謂的“失落的20年”），使得日本政府更加快腳步推動相關的少子化策略。

日本政府自1994年起就制定一連串少子化對策法案，[4]甚至于政府中規劃專責大臣。如2005年小泉內閣新設“內閣府特命擔當大臣（少子化、食安、男女共同參畫擔當大臣）”。為2005年小泉純一郎首相內閣設立有關少子化對策方面的大臣，統領男女共同參畫會議等少子化相關組織活動。畢竟日本是個公認長達半個世紀的經濟大國，若因為少子化而造成社會經濟崩潰，將嚴重動搖國民對國家的信心。

教育方面，如圖2所示，在大學就學人口方面，可見日本的18歲人口持續下降，而大學入學人數仍能持平的原因，主要是由于升學率的提升。但依此趨勢，升大學的人數，最終可能與下降的人口交叉，形成有校無生的情況。由于大學是少子化對教育影響的最后一個階段，因此在中小學方面，許多偏鄉的中小學校，因為無人就讀，早已關閉。

故在面臨一連串少子化對教育的沖擊之后，日本文部科學省中央教育審議會于1998年（平成10年）所提出的《關于少子化與教育問題）》中，即對少子化對教育帶來的沖擊，提出全面性的分析與策略。[5]中央教育審議會認為，日本的少子化的背景在于時空的問題，是無可避免的現象。“就現今的出生狀況可知，少子化已不可能馬上改善。因此，在政策面上，必須將少子化對教育的影響壓在最低限度。并為了改善少子化，致力營造能改善少子化的社會環境。這是少子化問題在教育方面的基本思路。”[5]

在策略的推動上，也預先設定了應有的認知：

第一，是否結婚，是否生子，都尊重個人的自由決定。政府該做的是提供足夠的社會以及經濟的支持，以整備適合婚育的環境為優先。第二，在整頓適合婚育的環境時，地域對于支持婚育的環境應有足夠的認知，這是極為重要的一環。第三，育兒是社會全體的任務，讓兒童健全的成長，是每個大人的責任，這是基本的認識。第四，育兒是男女共同的工作，基于2000年男女共同參與等社會基本法等政府方針的訂定，男性與女性應該共同育兒，以實現責任分擔的社會。[5]

日本文部科學省中央教育審議會在各級學校上，皆設定了工作方案。從家庭教育至學校教育以至于社會支持，皆有具體策略。大學方面也開始進行整并與特色發展等方案。[6]

總之，日本政府對于少子化對于教育所造成的沖擊，由于已經經過長年的準備與心理建設，因此相較起來，不如近年正面臨少子化沖擊的臺灣地區，正處于疲于應對的窘態。臺灣地區較日本晚面臨少子化問題，但進程卻十分快速。原因與日本類似且更嚴重。20世紀80年代開始，出生人口數就從40余萬一路緩步下降，每年以1至2萬人的幅度跌落。近10年來的少子情勢更明確，2009年出生數僅剩19萬1310人，2010年適逢虎年，受虎年迷信影響，全年出生數為16萬6886人，再創歷史新低，勢必將嚴重沖擊多年后的學前，國中小，高等教育。臺灣“內政部”曾于2010年3月，征求鼓勵生育標語，各縣市莫不提出生育津貼，以刺激生育率。

4 產業高齡化問題

少子化首先沖擊到的雖然是教育事業，但更嚴重的卻是在少子化之后衍生的產業高齡化以及勞動力不足的問題。產業高齡化與勞動力不足除了會加重國家的社會福利負擔之外，也會增加勞動人口的扶養比。相對于少子化對教育的產業沖擊相比，產業高齡化與勞動力不足，更是動搖整個國家經濟命脈的課題。因此，當少子化問題從教育層面提升到產業層面時，日本政府也提高應對層級，直接由總理大臣召開內閣會議，策訂方針。

如前文所述，日本的少子化比預測的還早發生，于2006年正式邁入人口減少的元年。換句話說，從2006年開始，日本正式面臨少子化與高齡化雙重負擔的問題。依研究，面臨勞動力不足的問題，日本每年必須從國外引進60萬名勞動人口，才能維持同樣的經濟成長水平。[7]

2018年12月25日的內閣會議中，日本內閣通過《入出國管理及難民認定法》修正案，大幅放寬引進外國人勞動力的就業職種與門檻。2019年4月1日起，《入出國管理及難民認定法》正式上路，預計于5年內為日本帶來34萬名的外籍勞動力。其實，日本在此法上路之前，近10年來外籍勞動力人口就已經大量增加，2018年的修訂，只是擴大引進的職業種類而已。日本自2000年初，就已經用“技能實習生”的名義，開始開放外國人勞動人力入國工作。如圖3，至2017年底，日本的外國人勞動力人口為127萬8760名，其中2012—2017年，外國人勞動力就增加了60萬人。[8]當然，在日本的外國人勞動力依舊持續增加，至2018年10月，亦即《入出國管理及難民認定法》修正案要送入內閣會議審議的前夕，日本的外國人勞動人口已經達到146萬463人，比前一年增加比率14.2%，再次創下新高。[9]

5 小結

本文從兩個方向探討日本面臨人口少子高齡化問題時，所采取的因應對策。首先是教育少子化問題，其次為產業高齡化問題。其實這兩者在本質上環環相扣，少子化先影響到教育，之后進一步影響到勞動力的供給，狀況若嚴重，將影響經濟發展與人民生活。

雖然從地球永續發展的觀點來看，少子化能減少工業革命后人口爆炸對地球環境的壓力，人口減少未來對環境的沖擊會降低，對環境及資源都具有正面的意義。但對于處在當下的國家與人民，少子化卻會沖擊到當前的經濟生活與產業發展。因此對于個別國家在追求自國的永續發展時，少子化卻是不利的人口現象。作為國際上首個嚴肅面對少子化的國家，日本采取順應時代趨勢的調整方式。教育方面，日本政府除了從政策面積極應對之外，也在社會支持以及人民認知上進行教育，強調婚姻跟育兒并非家庭或女性的責任，而是社會以及男女應該共同肩負的使命。在產業人力的導入方面，由于勞動力不足會沖擊產業發展，因此日本政府在20世紀90年代起就認真面對教育少子化問題，制定一連串法案，加強社會對生兒育女的支持;自2000年之后更策略性地開放外國人勞動力的導入，先以“技能實習生”等名義，降低對國內的沖擊，之后再逐步開放，最后修訂法案，有計劃地填補了勞動力不足的問題。

雖然，現今日本國內少子化的問題仍舊，但日本由政府帶頭，及早制定應對方針，設定專責機構，有計劃地進行危機管理，處理少子化與勞動力不足的過程長達20多年，逐步解決少子、高齡化所帶來的沖擊。近年以來，中國也面臨少子、高齡化的危機（國家統計局數據顯示，2019年中國國內出生率為1.48%;臺灣地區為1.05%）。值此之際，日本“由上而下、強化治理、早期因應”的對策，應是值得中國參考的案例。

參考文獻：

[1]佚名.中華人民共和國計劃生育[G/OL].[2020-09-16].https：//zh.wikipedia.org/zh-tw/.

[2]日本內閣府.少子化社會對策白書.第一部 少子化對策及現狀（第一章）[EB/OL].[2021-01-30].https：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chuuou/toushin/000401.htm.

[3]王偉.日本少子老齡化的成因與影響分析[J].義守大學學報（人文與社會）.2006，1（9）：38-40.

[4]陳秀文.平視日本[N/OL].（2016.9.25）[2020-09-20].https：//kknews.cc/world/kka88q.html.

[5]日本文部科學省.中央教育審議會.關于少子化與教育（報告）[EB/OL].（2000.4）[2021-01-30].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_chukyo_index/toushin/1309769.htm.

[6]新藤久和.少子化對高等教育所之影響[R/OL].[2021-01-30].https：//www.yafo.or.jp/2018/05/31/9762/.

[7]酒井明.21世紀日本接受外國人勞動者政策：少子高齡化的對應[J].千葉科學大學紀要，2008（1）：89.

[8]日本經濟新聞.外國人勞動者128萬人過去最高[N/OL].（2018.1.26）[2019-09-16].https：//www.nikkei.com/article/DGXMZO26189750W8A120C1EA4000.

[9]東京新聞.外國人勞動者最多146萬人 10年達3倍企業積極雇傭[EB/OL].[2019-09-16].https：//www.tokyo-np.co.jp/article/politics/list/201901/CK2019012602000151.html.

[作者簡介]林琪禎（1978—），男，臺灣高雄人，莆田學院外國語學院日語系副教授，日本一橋大學大學院言語社會研究科博士，研究方向：日本近現代教育史與教育政策、日語教學與翻譯。