疫情沖擊下的株洲市地方財政形勢：現狀、問題與應對措施

○湖南工業大學商學院 鄭貴華 陳蕾莉

面對新冠肺炎疫情的嚴峻形勢，湖南省株洲市全面貫徹落實黨中央國務院關于統籌推進疫情防控工作的相關會議和文件精神，認真落實疫情防控補助政策，強化財政資金監管，對經濟秩序進行嚴格整頓，扎實有效地開展各項工作，對制度、資金、政策等方面提供了強有力的保障，總體來說，株洲市財政經受住了疫情沖擊。

一、疫情沖擊下株洲市財政收支情況

(一) 地方一般公共預算收入

近年來我國減稅降費力度不斷加大，地方財政收入增速持續放緩。此次疫情使得地方財政收入面臨較大壓力。2020年全年株洲市一般公共預算收入表現如下：

表1 2020年株洲市各區縣財政收支情況

續表1

第一， 2020年株州市一般公共預算收入小幅增加，稅收收入小幅下降，一般公共預算支出小幅下降，總體呈現平穩趨勢。如表2所示，除市本級和石峰區一般公共預算收入為負增長，其他區縣一般公共預算收入均為正增長，稅收收入降幅大于一般公共預算收入增幅，一般公共預算支出有小幅下降，這表明在新冠疫情沖擊之下株洲市在一定程度上減稅降費，減少一般公共預算支出，在各方的共同努力下，株洲市2020年全年財政預算收支總體呈現穩中向好的趨勢。

表2 2020年株洲市地方一般公共預算收入完成情況表 單位：萬元

第二，2020年株洲市稅收收入有小幅下降，非稅收入則實現較大幅度增長。 從表2可知，地方稅收收入同比下降4.04%，非稅收入同比增加13.38%。

第三，2020年 株洲市全年重點稅源企業稅收入庫有一定幅度下降，降幅為12.69%。這表明在重點稅源企業的稅收方2020年全年形勢不容樂觀。2020年株洲市部分重點稅源企業稅收入庫情況如表3所示。

表3 2020年株洲市部分重點稅源企業稅收入庫情況 單位：萬元

(二) 地方一般公共預算支出

第一， 與疫情防控和復工復產相關公共預算支出有大幅增長。糧油物資儲備和其他支出是增長重點。2020年因為新冠疫情影響，株洲市增加了糧油物資儲備，因此糧油物資儲備有較大幅度增加。疫情得到控制以后，各地民生支出明顯增加，推進復工復產和促進居民消費成為地方財政增支重點。政府不斷加大財政投入，積極做好疫情防控和復工復產工作，包括防控疫情的其他支出、災害防治和應急管理及衛生健康支出等有明顯增長。

第二， 與疫情防控和復工復產關聯度不大的公共預算支出有較為明顯減少趨勢。受疫情影響，株洲市一般公共預算支出在城鄉社區、農林水、自然資源海洋氣象等方面的支出有明顯降幅(見表4)，這體現株洲市對于疫情后期公共預算支出的控制和管理。

表4 2020年株洲市一般公共預算支出完成情況表 單位：萬元

續表4 單位：萬元

(三) 地方政府性基金收支

第一，株洲市地方政府性收入呈現負增長趨勢，降幅同比上年下降4.47%，地方債券發行規模同比增幅較大。其中：國有土地使用權出讓收入累計完成金額占政府性基金收入合計金額的96.55%，2020年國有土地使用權出讓收入同比上年降幅為3.50%，為株洲市政府性基金收入下降的主要原因，除此之外城市基礎設施配套費收入降幅為23.25%，2020年債務(轉貸)收入同比上年增長286.48%，說明株洲市地方政府債券發行進程加快，發行規模同比增幅較大，以重點支持新建和在建基礎設施項目建設，加快實現復工復產、拉動經濟增長。

第二，株洲市地方政府性基金支出有較大幅度增加，增幅為28.42%，其中債務還本支出增幅明顯，增幅達72.64%。株洲市地方政府性支出中其他支出增幅為851.60%，其他支出為推進復工復產和防控疫情的支出。文化旅游體育與傳媒支出以及社會保障和就業支出、城鄉社區支出、農林水支出等均有不同程度的降幅。值得注意的是，債務還本支出有72.64%的增幅，這表明株洲市政府對政府債券的需求快速增長。在加大地方政府債券發行規模的同時，如何妥善解決政府新增債券額度、解決供需矛盾且有效保證地方政府債券績效等問題仍有待商榷[1]。

(四) 地方國有資本經營預算收支

2020年株洲市國有資本經營預算收入大幅增長，同比上年增幅為666.65%。這主要是由于產權轉讓收入大幅增加。產權轉讓收入占2020年國有資本經營預算收入總額的87.94%。利潤收入同比上年下降34.90%，利潤總額僅占國有資本經營預算收入總額的4.55%。因此國有資本經營預算大幅增加主要原因是產權轉讓收入所得。

2020年株洲市國有資本經營預算支出同比上年增長216.38%。社會保障和就業支出今年未有支出。

國有資本經營預算收入增額和增幅均大幅超過國有資本經營預算支出，株洲市地方國有資本經營預算收支未出現缺口。

二、 株洲市財政運行中存在的問題與風險

(一)地方財政收入及質量缺乏保障

此次疫情對經濟社會發展的沖擊遠遠超出社會各界的預期，且疫情仍然在全球范圍內大肆蔓延，其將通過全球產業鏈和國際經貿關系對我國經濟社會施加負面影響，使得全國財政特別是地方財政的保收提質面臨嚴峻挑戰[2]。

一是疫情導致稅收收入普遍減少，株洲市地方政府財政稅收難度加大。雖然國內疫情已基本可控，但全球疫情形勢仍不可控，由于經濟社會系統處于低速運行狀態，各級財政將長期減收，稅收收入更是如此[3]。全球疫情蔓延使得復產效果不佳，各行業尤其是制造業增速下降，株洲市地方財政在各級政府的指導下全面推進復工復產，但普遍面臨較大稅收壓力。

二是受政策因素影響，地方稅收收入減收趨勢明顯。從株洲市增值稅、企業所得稅、個人所得稅三大稅種的征收情況，以及株洲市重點稅源企業的稅收征收情況都可以體現國家更大規模減稅降費、與疫情有關的大量穩企紓困政策等多重政策性因素的影響。在這些因素的疊加作用下，地方政府稅收收入呈現持續減少趨勢。2020 年政府工作報告強調，加大“六穩”工作力度，落實“六保”任務，落實積極的財政政策，實施大量的穩企紓困、惠民安民政策，而這些將使得各級政府稅收收入持續減少，財政支出壓力顯著增大。

三是政府對非稅收入依賴度提高，地方財政收入質量有所下降。受疫情影響各行各業呈現經濟下滑態勢，特別是制造業受到更大沖擊，稅收收入下降趨勢較為明顯。2020 年株洲市加大了對非稅收入的籌集，非稅收入上升，株洲市地方財政收入質量呈下降趨勢。

(二) 地方財政支出及質量凸顯壓力

疫情沖擊下，地方政府財政支出需求快速增加，而財政收入卻仍有壓力。因此，地方政府的財政支出壓力增大，原本就普遍存在的收支矛盾進一步凸顯。

疫情導致民生類支出大幅增加，地方政府支出壓力顯著上升。目前，我國本土疫情已基本可控，但全球疫情形勢仍然嚴峻，經濟社會發展仍然面臨重大挑戰。“六保”之間緊密關聯、互為依托，但保居民就業和保基本民生是重中之重，它是經濟社會系統正常運轉的關鍵[4]。各級地方政府的生活補助、就業支持、失業救濟等民生類支出將大幅增加，財政支出壓力必然提升[5]。

(三) 疫情影響下地方財政風險加大

疫情沖擊下地方財政風險凸顯。值得關注的風險點為地方政府債務風險。面對財政收支矛盾加劇、經濟社會復蘇緩慢這一局面，擴大地方政府債券發行規模成為各級政府的共同需要。株洲市2020年債務轉貸收入增幅達286.48%，債務還本支出增幅達72.64%，在地方政府存量債務規模較大的情況下，增加地方政府債券發行必將加大地方政府的還本付息壓力。因此在適當增加地方政府債券發行的同時，必須強化績效管理，盡可能避免地方政府債務風險繼續增加。

三、 應對措施

疫情帶來的沖擊前所未有，它將在較長時間內持續制約經濟體系正常運轉，從而持續對地方財政施加負面影響。株洲市地方財政在更加積極發揮作用的同時，也應提高財政收入質量、積極提高財政資金使用效率，增強財政政策效能、有效規避財政風險，實現財政可持續發展。

(一)確保財政收入平穩增長，提高財政收入質量

一是穩定經濟發展，扶持實體經濟。疫情給經濟帶來的沖擊和影響仍然存在，穩定經濟發展才能穩住財政收入的基本盤。株洲市政府在做好疫情防控的基礎上，應當繼續積極推進企業復工復產，重點關注民生領域，牢牢抓住穩就業的基本盤，認真踐行“大眾創業、萬眾創新”思想，有效發揮社保基金政策的作用，大力鼓勵創業、穩定就業；認真落實中央和省減稅降費政策，對受疫情影響確有困難的行業和企業，在房產稅、城鎮土地使用稅、涉企收費等方面給予減免或允許延期繳納，多舉措降低企業稅費負擔，扶持實體經濟繼續穩中向好發展，實現經濟發展的良性循環。

二是依法加強稅收監管，強化稅源監控力度，不斷優化稅收收入和財政收入結構，切實提高稅收占財政收入比重，確保非稅收入正常增長和規范化管理，增加可用財政收入。在現有財政收入格局總體穩定的前提下，要推進現行稅制的改革。推進稅制改革，首先應當重點聚焦直接稅制度改革，可以適當提高直接稅比重，從健全地方稅體系入手建立適合株洲市地方財政的稅收征管體系；其次從創新稅收制度設計切入。目前國內外財稅研究領域的熱點話題是數字經濟稅收。5G科技的迅猛發展已經給今天的經濟生活帶來了一系列的變化，數字經濟成為時代發展的產物。株洲市財政應當順應時代的發展，積極將數字經濟稅收納入稅收征管體系，以積極的態度應對數字經濟稅收帶來的挑戰。

(二)優化支出結構，確保財政支出有效和財政收支平衡

株洲市2020年地方財政支出相較2019年支出略有下降，這是株洲市政府在對財政支出合理嚴控下的成果。2021年株洲市財政應繼續聚焦“六穩六保”工作，切實保障重點領域支出，重點聚焦基本民生、居民就業等領域支出。

一是調整支出結構，實行社會化監管，切實保障重點民生領域支出。可以適當壓減非剛性非急需一般性支出，積極優化財政支出結構，集中有限力量解決主要矛盾和關鍵問題。繼續全力做好“六穩六保”工作，各部門也應根據緊急程度排定優先序，合理配置經費，將每一筆經費用到刀刃上、緊要處。財政部門應適時推進全面預算績效管理，通過績效指揮棒引導和督促各部門大力提質增效，最大程度發揮財政資金效能。還可以積極引入第三方主體進行監督，避免主觀或客觀因素引致的公共資源配置扭曲，為財政提質增效保駕護航。

二是加強部門之間的合作，提高政策協同性，發揮財政引領帶動作用。在實施更加積極的財政政策時，應當加強財政與各部門的合作，提高各類政策的協同性，切實發揮財政對經濟社會發展的引領帶動作用。株洲市政府應當綜合運用財政與金融工具，更好地支持市場主體。政府應積極開展政企、政社合作，以少量財政資金引導市場和社會主體加大投入，通過建立多元化、社會化投入格局，從根本上解決財政收支矛盾。除推廣應用數字消費券外，政府與企業、社會組織聯合成立基金，同樣可以通過強化財政杠桿效應而發揮更大的支持或促進作用，做到有效的財政收支平衡。

(三)加強系統謀劃，有效防范財政風險

疫情影響下，財政收支矛盾加劇，擴大地方政府債券發行規模成為各級政府的共同需要。株洲市政府2020年也擴大了地方債務的發行規模。在適當增加地方債券規模的同時，也要盡量避免地方債務風險的增加。

一是要加強業務指導，統籌做好項目儲備，有效化解株洲市地方債務風險，提高株洲市地方政府對債務風險的重視和認識程度，科學研判本地債務額度的需求。

二是在分配和下達政府債券額度時，財政應當做好專項債項目統籌管理。對于公共衛生等基本民生領域的補短板項目，著重審核項目是否脫離地方實際需求，有效規避超前投入、盲目建設等問題；對于服務市場化經營活動的產業類項目，著重審核項目是否存在地區間或區域內同質性，提前避免同質競爭導致的收益或回報不足問題，這樣才能防控株洲市地方債務風險，加強株洲市地方財政風險控制，共筑株洲市經濟良性發展。