領導干部自然資源資產離任審計對企業環保投入水平影響的實證研究

西南大學 胡煜

一、引言

近年來，在以經濟建設為中心的時代大背景下，我國社會經濟發展取得了舉世矚目的成就，人民生活水平顯著提高。但隨之而來的是自然資源和生態環境遭受極大破壞，并嚴重影響到經濟的可持續發展和人民生活健康，環境治理已然成為一個不容忽視的重要問題。為此，黨和國家高度重視生態文明治理體系的建設。習總書記在黨的相關報告中就明確提出樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，并強調我國經濟增長方式從粗放型轉變為集約型，由高速增長階段轉向高質量發展階段。

在我國，地方政府和地方官員作為環境規制的制定者和執行者，是影響企業是否履行環境責任的重要因素[1]。而長久以來，黨和國家以經濟發展速度作為地方領導干部績效考核的主要指標，造成了地方官員在地方利益和考核機制的驅動下，常以犧牲轄區內的生態環境質量為代價，片面地追求地方GDP增長。因此，在我國經濟發展步入新常態階段，2013年黨的十八屆三中全會上對領導干部自然資源資產離任審計作出明確部署，并建立生態環境損害責任終身追究制[2]。2015年，由中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》進一步將離任審計制度納入完善生態文明績效評價考核和責任追究制度中。自2014年起，國家審計署在全國范圍內選取部分地區開展領導干部自然資源離任審計的試點，為本文的研究提供了一個準自然實驗場景。在此背景下，本文利用2010～2017年上市公司環保投入的數據，通過構建雙重差分模型（DID）檢驗離任審計試點對相關企業環保投入水平的影響機制。研究發現：離任審計試點地區的企業環保投入水平，相對于非試點地區有顯著提高。此外，本文還將從產權屬性角度出發，驗證領導干部自然資源資產離任審計對企業環保投入水平的影響在國有企業表現更明顯。

二、文獻回顧

環保投資作為保護與改善生態環境，防止其進一步惡化而進行的特殊投資，追求的是包括經濟、環境與社會效益在內的綜合效益(彭峰和李本東,2005)[3]。所以企業增加環境治理投入，不僅有利提高污染治理水平、改善轄區的環境質量，還有助于企業建立綠色商譽、樹立良好的承擔社會環保責任形象。但由于環境規制對企業環保投資存在“門檻效應”，在已經開展污染治理的前提下，當地方政府提出更高的環境治理要求時，企業需要花費更多資金去配備完善的污染治理設施，最終導致企業缺乏主動參與環境治理的意愿(Orsato,2006)[4]。

黨的十一屆三中全會后，中央政府對官員的晉升標準轉變為在任期間的經濟績效，地方政府官員之間的競爭已逐漸演變成一場僅追求GDP增長的“晉升錦標賽”。因此，官員會為了獲得晉升機會努力發展地方經濟。近年來，伴隨著黨和中央把生態文明建設放在突出的戰略位置，對地方環境治理要求不斷提高，環境績效對地方官員晉升的影響也越來越大。而地方官員面臨較大的環保考核壓力，會推行更加嚴格的環境規制政策，采取提高排污費征收比率、強制關停減產等措施（潘愛玲、吳倩，2020）[5]，將自身的晉升考核壓力轉移給轄區內的企業，要求其增加環保投資規模。可見，環保指標被納入地方官員政績考核體系有助于抑制轄區內企業的污染排放活動，實現地區環境污染治理目標（馮志華、余明桂，2019）[6]。

為此，領導干部自然資源資產離任審計作為黨和政府的一項重大制度創新，是國家依據法律，對地方黨政領導干部在任職期內自然環境資源資產利用和生態環境保護、污染防治的成效進行監督與評價的工作（張宏亮、劉長翠等，2015）[7]。該政策不僅對完善政府和領導干部績效評價指標體系有一定的積極作用，也是改變中央政府在環境治理博弈中被動局面的有力措施。它會使更多的地方政府演化為風險規避者，改變策略選擇，進而突破中央和地方環境治理博弈的“囚徒困境”（劉儒昞、王海濱，2017）[8]，對促進我國經濟發展方式轉變與社會轉型具有重要意義。

三、理論分析與研究假設

環境資源作為典型的公共物品，決定了環境污染具有典型的外部性。因此，治理環境污染會給企業帶來一定的成本，影響自身的經濟收益，使得企業在加大環保投入上缺乏主動性和一致性。而領導干部自然資源資產離任審計將環境審計結果與官員個人利益聯系起來，以有力監督推動地方官員生態環境保護職責的有效履行。一方面，地方官員有權制定經濟政策和配置經濟資源，對轄區內的企業個體發展具有重大影響。一旦企業的生產經營對生態環境造成破壞，那么企業將受到地方政府的嚴重處罰，所面臨的政治成本急劇上升，甚至可能超過治理環境污染所帶來的成本。因此，為了降低未履行資源環境責任的政治成本，試點地區的企業會加大對環境保護的投入。

另一方面，領導干部自然資源資產離任審計作為一種約束機制，有助于降低官員和企業之間信息不對稱程度，較好地監督轄區內企業的管理層。當企業私自排放污染物，可能或已經造成嚴重污染時，地方官員可以根據相關法規和規定，要求企業立即整改，并監測其整改措施和后續效果，從而有效地減少和抑制企業對環境保護的進一步投資[9]。同時，地方官員的考核激勵機制與地區環境績效相聯系，發現企業的污染排放行為越及時，官員的環境治理成果越顯著，更可能得到獎勵和晉升。所以，地方官員有足夠的動機來約束企業的環保投入行為。綜上分析，離任審計試點對企業環境治理投入構成的是正向影響還是負向影響，是一個需要實證檢驗的問題。基于此，本文提出研究假設：

H1：相比于領導干部自然資源資產離任審計非試點地區，試點地區的企業環保投入水平更高。

在中國特殊的財政分權改革背景下，地方政府享有關系到當地企業生存和持續發展的資源分配權力，與政府之間建立政治聯系成為企業實現長久發展的重要手段。因此，地方政府在面臨上級政府不斷施加的環境治理壓力時，可通過政治關聯影響企業的環保投入，進而影響當地的環境績效水平，實現地方經濟利益和環境保護上的平衡。由于政治關聯的建立機制不同，國有企業和非國有企業在面對地方政府環境監管壓力時可能作出不同的反應。

國有企業與地方政府間的政治關系是由股權屬性天然形成的，所以作為地方經濟的支柱，地方國有企業會承擔起更多的社會責任和政策性負擔。相較于非國有企業，地方官員更容易將環境審計所帶來的晉升壓力轉嫁給國有企業，且官員晉升壓力越大，對國有企業環境監管越嚴格，越需要國有企業加大環保投資規模，以表現出更好的環境績效。而對于追求利益最大化為目標的非國有企業來說，為了從地方政府處獲得更多的資源，避免承擔一些政策性負擔和社會責任，會主動尋求與地方官員建立親密聯系，和地方政府形成“政企合謀”關系。在此關系的基礎上，非國有企業在離任審計的情境下提高環保投入的積極性降低，甚至可通過向地方政府輸送低于環境治理成本的利益，“游說”地方政府降低對其的環境監管力度，從而達到節約成本、增加自身利益的目的。基于以上分析，本文提出假設：

H2：相對于非國有企業，領導干部自然資源資產離任審計試點對國有企業環保投入水平影響更大，表現為顯著提高。

四、研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

為了更好地檢驗領導干部自然資源離任審計政策的實施效應，本文選取2010～2017年試點前后所有上市公司作為研究樣本，將試點地區設置為實驗組，非試點地區設置為對照組。采用雙重差分法（DID）比較這兩組樣本在試點前后企業環保投入水平的差異，進而得出開展離任審計試點對企業環保投入水平的影響機制。本文剔除了環保數據缺失以及其他變量數據缺失的樣本，最終得到2556個公司—年度樣本，其中政策試點地區的相關企業有825個，非政策試點地區相關企業有1731個。本文研究所需要的“企業環保投資”數據手工摘自年報“在建工程情況”“重要在建工程項目本期變動情況表”中關于污染的本期增加數。地區特征變量的數據依據各地審計廳（局）官網公布的《統計年鑒》整理獲得，其余公司治理數據來源于CSMAR數據庫。

（二）模型設定與變量定義

本文運用2010～2017年上市企業環保投資的面板數據構建如下回歸模型：

其中，i、t分別表示企業和年份。EI為被解釋變量，控制了公司個體固定效應（α），年份固定效應（δ）。Audit為虛擬變量，若企業所在地為離任審計試點地區取1，為非試點地區取0。P為企業所在地區是否處于審計試點期間的虛擬變量，若企業所在地處于審計試點期間取1，否則取0。Control是其他控制變量的集合體，ε為殘差項。表1為變量的具體定義。

表1 變量定義

五、實證分析

（一）描述性統計分析

從表2可以看出企業環保投入水平（EI）的最大值為4.377，均值為0.146，中位數為0，說明樣本分布左偏，大多數企業環保投入水平低于行業平均水平。而標準差為0.549，說明樣本公司之間的環保投入水平差異不大。P的均值為0.533，說明有53.3%的樣本公司處于審計試點后期間；Audit的均值為0.323，表示處于離任審計試點地區的樣本公司占總樣本的32.3%。其余控制變量的描述性統計結果分布較為合理，且與已有研究近似，在此不再贅述。

表2 主要變量描述性統計

（二）對H1的檢驗

表3列示了領導干部自然資源資產離任審計對企業環保投入水平的影響。從列（1）可以看出，交乘項Audit×P的系數為0.194，且在1%的水平下顯著，表明領導干部自然資源資產離任審計試點促進了企業環保投入水平的提升，驗證了假設1。從控制變量的回歸結果來看，地區生產總值增長率（Growth）與企業環保投入水平顯著正相關，回歸系數為0.00757，在5%的水平下顯著。這說明地區經濟發展越好，官員越注重晉升，對企業環保投入的監督力度越強。

表3 領導干部自然資源資產離任審計對企業環保投入水平的影響

（三）對H2的檢驗

若樣本公司為國有企業且所在的地區為審計試點地區，則取1，否則取0。從表3的列（2）和列（3）的回歸結果可以看出，當SOE=1時，Audit×P的系數為0.255，且在1%的水平下顯著；當SOE=0時，Audit×P的系數為正但并不顯著。表明在企業產權屬性方面，離任審計試點對企業環保投入水平的影響在國有企業中表現更明顯，驗證了假設2。這可能是因為國有企業的管理者出于自身政治抱負、職位晉升的需要會主動迎合地方政府的環境治理訴求，承擔更多的社會責任，提升企業的環保投入水平[10]。而非國有企業和地方政府間容易形成“政企合謀”關系，導致其環保投入水平的提升相比于國有企業更不明顯。

（四）H1的穩健性檢驗

本文對H1進行了如下的穩健性檢驗：

（1）借鑒已有文獻的研究設計，替換被解釋變量為Expend=Ln（1+環保投資），進行重新檢驗。表4列（1）為回歸結果，可以看出Audit×P的系數為1.743，仍在1%的水平下顯著，研究結論沒有發生變化；

（2）領導干部自然資源資產離任審計制度對企業環保投資行為的影響可能還存在滯后性，故剔除了試點當年的樣本重新進行檢驗。表4列（2）為回歸結果，可知Audit×P的系數為0.215，在1%的水平下顯著，說明假設1的回歸結果具有穩健性；

表4 穩健性檢驗

（3）領導干部自然資源資產離任審計于2014年開始試點，但政策試點的效果可能在當期不明顯，而在下期更顯著。因此，將被解釋變量從本年度的環保投入水平（EI）替換為下一年度的環保投入水平（FEI）進行重新檢驗。表4列（3）為回歸結果，可以看出Audit×P的系數為0.146，顯著為正，主要研究結論沒有發生變化；

（4）安慰劑檢驗。鑒于領導干部自然資源資產離任審計試點開始于2014年，本文考慮將觀察時間前移，假定2012年為離任審計試點開始時間，選取2011～2013年的數據為樣本，重新采用雙重差分法進行回歸。表4列（5）為回歸結果，可以看出Audit×P的系數為-0.064，并沒有通過顯著性水平檢驗。表明試點地區和非試點地區之間并不存在系統性差異，假設1的研究結論成立；

（5）傾向得分匹配（PSM）檢驗。由于試點地區和非試點地區的公司本身存在較大的差異，這可能會影響審計試點在企業環保投入方面的政策效應。因此，本文采用傾向性評分匹配（PSM）方法，用地區人均生產總值（Pgdp）、地區生產總值增長率（Growth）、第二產業比重（Psi）和資產回報率（Roe）等7個控制變量作為傾向得分（PSM）匹配的基礎，從非試點地區中構造一組與試點地區公司最為接近的樣本當作匹配的控制組。匹配后再次進行實證檢驗，得出Audit×P的回歸系數為0.154，在5%的水平下顯著，進而驗證了假設1回歸結果的穩健性。

六、研究結論與政策建議

（一）研究結論

本文以我國2010～2017年上市公司為研究樣本，采用雙重差分方法（DID）探究領導干部自然資源資產離任審計試點對相關企業環保投入水平的影響機制。實證結果表明，與非試點地區相比，審計試點顯著改善了實驗組相關企業的環保投入水平。這是因為審計試點使得環境審計結果與地方官員個人利益相關聯，而官員出于晉升壓力會有效地履行資源環境保護責任，加大對轄區內企業的環保監督力度，最后促使企業增加環境治理投入。另外，實證結果還驗證了離任審計政策對企業環保投入水平的促進作用在國有企業中更顯著。可見，離任審計試點的實施對地方官員和企業行為均具有顯著的監督效應，提高了地方官員環境責任意識，強化了轄區內企業社會責任意識。

（二）政策建議

領導干部自然資源資產離任審計政策于2018年開始進入全國推廣階段，為了能夠更好地發揮該項政策的建設性作用，實現國民經濟可持續發展。結合本文上述的實證分析結果，提出如下政策建議：

1.健全相關規章制度，拓寬審計監督面

由于自然資源資產種類煩瑣、數目龐大，難以進行集中管理。再加上離任審計制度尚不健全，目前仍未統一對自然資源資產審計的工作標準和評價指標體系，導致相關審計人員在開展審計工作過程中不具有充分法律依據。因此，完善自然資源資產審計相關規章制度不僅有利于審計人員開展工作，還能促進審計工作規范、拓寬審計監督范圍，將縣（區）級及以下自然資源資產管理和生態環境保護相關的部門都納入審計監督的范圍。

2.完善離任審計獎懲措施，注重環境治理實效

領導干部自然資源資產離任審計作為一種責任審計，目的在于對相關領導干部在職期間環境保護政策執行情況和自然資源維護績效進行監督管理。但要想發揮其應有的作用，還需建立一套與之相配的獎懲措施。結合離任審計的結果，對轄區自然資源資產管理和生態環境保護表現優秀的地方官員予以表彰，對轄區環境績效表現一般但有明顯進步的地方官員予以獎勵。而對不重視轄區生態環境保護，甚至引入污染企業的地方官員也應予以問責。

3.共建共享 “互聯網+” 離任審計信息公開平臺

目前，離任審計過程中常出現信息收集困難、審計材料不完整的情況。一方面原因是與離任審計相關的統計數據彼此孤立，另一方面是因為審計對象具有特殊性，相關部門并未公布完整的反映自然資源現狀的指標和數值，導致審計人員難以按照自然資源資產離任審計的具體要素進行評價。因此，建議充分利用大數據平臺，建立一個“互聯網+”離任審計統計數據的發布系統，及時披露領導干部自然資源資產離任審計相關信息，讓群眾可以隨時了解、關注、監督自然資源資產離任審計情況。