職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度問題研究

吳成杰

引 言

反腐必須治權，治權必靠法治。依法治國的“治”，主要是指“管理”“治理”“規制”以及必要的“獎勵”和“懲罰”“整治”，決不能把“治”直接等同于懲罰和整治。①參見李林：《習近平全面依法治國思想的理論邏輯與創新發展》，載《法學研究》2016年第2期。而認罪認罰從寬制度作為我國刑事訴訟制度現代化變革的重要內容，必將成為推進反腐敗法治建設的一大利器。從當前反腐敗斗爭看，職務犯罪案件的調查，已經逐步呈現從原來靠行為人被檢舉揭發或因犯罪線索暴露而被動接受調查為主，轉向因反腐倡廉的警示效應得到充分發揮，行為人畏懼反腐強壓態勢而選擇主動投案逐漸增多的良性態勢，很多紀檢監察機關也表態，要對主動投案者依規依紀依法給予寬大處理。①數據顯示，黨的十九大以來至2018年底，全國共有5000余名黨員干部主動投案，越來越多“問題干部”主動投案，被輿論稱為“主動投案潮”。參見《中國紀檢監察報》2019年5月31日，第4版。同時，為正確施行2018年修正的《刑事訴訟法》規定的認罪認罰從寬制度②《中華人民共和國刑事訴訟法》第15條規定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理。”，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2019年10月24日聯合出臺了《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》，明確包括職務犯罪在內的所有刑事案件均可以適用認罪認罰從寬制度。遺憾的是，職務犯罪領域認罪認罰工作的推進相對緩慢，通過檢索中國裁判文書網發現，在監察調查階段適用認罪認罰從寬程序的案件少之又少，但根據中央紀委監委網站報道，隨著國家監察體制改革的推進和《刑事訴訟法》的修改，認罪認罰從寬制度在監察程序與刑事訴訟程序間的銜接適用已成為職務犯罪案件辦理的新常態。鑒于此，進一步探索完善職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度的工作機制，推動形成正向的法律引導和激勵機制，既是回應當前反腐敗工作出現上述新情況新特點的必然要求，也符合上述依法治國的“治”的“獎懲結合”的精神要求，更順應全面從嚴治黨和司法體制、監察體制改革的時代背景，具有實體與程序、理論與實踐的雙重意義，有助于確保職務犯罪案件處理取得政治效果、法律效果和社會效果的高度統一。

一、刑事偵查與監察調查適用認罪認罰從寬制度比較分析

從刑事訴訟角度，2018年修正的《刑事訴訟法》將認罪認罰從寬制度通過立法的形式固定下來，為司法機關進一步有效開展該項工作提供了法律保障。實踐表明，在偵查階段適用認罪認罰從寬制度，有助于鞏固業已查明的犯罪事實，穩定偵查方向和證據鏈條，間接地節省偵查資源。③參見游鵬、李堯：《偵查階段適用認罪認罰從寬制度若干重要問題論略》，載《犯罪研究》2018年第1期。然而，囿于反腐敗斗爭的特殊性，在辦案程序上，監察程序與刑事訴訟程序是二元獨立的，在這個意義上，監察機關辦案不直接適用刑事訴訟法的程序規定。④參見李勇：《〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接問題研究——“程序二元、證據一體”理論模型之提出》，載《證據科學》2018年第5期。為此，要解決職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度難題，首先應比較分析監察調查與刑事偵查在適用認罪認罰從寬制度上的區別（見圖1），有助于更好了解當前職務犯罪案件適用該制度的基本現狀。

圖1 刑事偵查與監察調查在適用認罪認罰從寬制度上的區別

（一）刑事偵查法律規定與實踐操作

根據《刑事訴訟法》的規定，偵查人員訊問時，應當告知認罪認罰的法律規定和如實供述可以從寬處理，同時記錄在案、隨案移送，并在起訴意見書中寫明有關情況。實際上，在開展刑事案件適用認罪認罰從寬制度試點工作期間，一些地區已經在刑事偵查實踐中形成了一些得到普遍認可和推廣的經驗做法。比如，通過公布量刑標準，實現量刑透明化，大幅提高偵查機關的辦案效率與犯罪嫌疑人對刑罰的接受程度；在偵訴銜接上，偵查機關應當將權利義務告知書等一并附卷，提請逮捕時列明是否存在自愿認罪認罰情況，作為批捕參考因素；在探索建立分層次從寬量刑機制上，細化區分認罪和認罰情節的量刑模式，根據認罪認罰的主動性、階段以及對偵破案件的作用等方面因素，區分從寬幅度。而完善偵查階段的認罪認罰工作，其因加重了偵查的重要性和責任而更加符合以審判為中心的實質要求，有助于讓犯罪嫌疑人充分認識到該制度在權利保障和量刑從寬等方面的優勢，自覺配合偵查工作，確保取證更加到位，特別是對于一些犯罪手段隱蔽難以認定的案件，可以有效減少、防止“定放兩難”情形的發生。而總結歸納上述有關經驗做法，特別是職務犯罪案件偵查權原先由檢察機關行使期間的有益探索，對于完善監察機關調查職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度具有重要的啟發和借鑒意義。

（二）監察調查法律規定及存在的問題

與刑事訴訟法規定的認罪認罰的適用及程序推進不同，監察機關辦理案件雖然也規定了認罪認罰的內容，但其側重從認罪認罰的正向適用性視角加以規制，①參見王戩：《檢察機關審查起訴與監察委調查案件的程序對接問題》，載《國家檢察官學院學報》2018年第6期。在適用條件和具體適用程序等方面與刑事訴訟認罪認罰從寬制度有較大的差異，即在被調查人主動認罪認罰的情況下，《監察法》在實體上明確提出從寬處罰建議需要符合法定條件，即認罪認罰+一般自首/余罪自首/退贓/重大立功/國家重大利益，程序上須經監察

機關領導人員集體研究+上一級監察機關批準。從立法本意來看，職務犯罪案件的處理關系到反腐敗工作大局，為了從嚴把握，準確適用，所以《監察法》規定了較為嚴格的審查報批程序，這也是同偵查階段開展認罪認罰從寬工作的主要區別之一，即無論是實體還是程序，《監察法》規定的認罪認罰從寬制度比《刑事訴訟法》及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》的相關規定嚴苛很多，使得監察調查活動與后續審查起訴和審判程序難以形成有效銜接，特別是監察機關對于“從寬”的把握較高較嚴，容易限制檢察機關、審判機關的認定與判斷。實踐亦表明，鑒于職務犯罪案件具有隱蔽性、取證難、證明難、證據結構獨特、高智商群體文化水平高、犯罪的智能化、現代水平高、反調查能力的方式多樣等特點，監察機關辦案人員對適用認罪認罰制度調查案件有很高的期待，正如有學者所言：“只要是自愿、真實的認罪認罰，當然是越早越好。因為越早，犯罪事實發現得就早，挽回或減少犯罪危害后果的機會就大，偵查破案、收集證據的難度、阻力就小。”①顧永忠：《關于‘完善認罪認罰從寬制度’的幾個理論問題》，載《當代法學》2016年第6期。但這在職務犯罪領域的實踐應用卻不容樂觀。究其原因，一方面，因報批程序嚴格，監察機關辦案人員往往選擇審慎適用，同時被調查人基于趨利避害心理及擔心不具備認罪認罰實體要件，在調查階段不配合調查或者不如實供述，而選擇在審查起訴或者審判階段認罪認罰。另一方面，因缺乏一套規范的量刑從寬機制，導致作為承擔主要發起者角色的監察機關辦案人員，他們對提出從寬處罰的幅度不好把握。而且，“提出從寬處罰的建議”的內涵與外延是什么，是類似“量刑建議書”應當包括具體的從寬幅度，還是類似以往由紀委出具的到案經過說明，僅載明被調查人是否具有自首、立功、贓款追繳、認罪認罰等量刑情節的信息，并不需要就從寬幅度提出建議，《監察法》對此并未明確。需要強調的是，證據是確保《監察法》與《刑事訴訟法》有序銜接的核心，目前監察機關證據收集工作還存在對證據的補強和綜合分析不規范、對證據的收集及固定不規范等兩大類問題，而檢察院可能在退回案件方面尚未形成比較清晰的標準和操作規程。②參見馬懷德：《再論國家監察立法的主要問題》，載《行政法學研究》2018年第1期。此外，正如有學者指出，強化當事人的權利保障，尤其是強化被刑事追訴之人的權利保障，是特別應當重視的基本目標和基本背景。③參見王敏遠：《認罪認罰從寬制度疑難問題研究》，載《中國法學》2017年第1期。而保障被追訴人的自主選擇權，是刑事訴訟進程中被追訴主體平等地位的體現，是程序正義的內在要求。④參見彭俊磊、鄭紅軍：《審判中心視域下的認罪認罰從寬制度改革完善思考》，載《法律適用》2018年第15期。從《監察法》的規定內容來看，監察機關調查職務犯罪案件時具有較強的封閉性和秘密性，在被調查人主動認罪認罰的情況下，如何保障其法律幫助權，同樣值得探討。

二、認罪認罰從寬制度對監察證據適用提出的規范要求

監察調查是我國反腐敗斗爭的一項制度創新，是辦理職務犯罪案件的第一道程序，而司法審判作為反腐敗工作的重要組成部分，是依法懲治腐敗的最后一道程序，懲治腐敗很大程度上要通過法院的定罪量刑來實現。但是，由于《刑事訴訟法》和《監察法》在認罪認罰從寬制度的法律文本上存在不同表述，導致監察程序與刑事訴訟程序中認罪認罰從寬的制度規范存在較大差異，①參見詹建紅：《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，載《四川大學學報（哲學社會科學版）》2019年第2期。造成一定的銜接難題。比較而言，監察法與刑事訴訟法銜接的關鍵是證據適用問題，②參見陳衛東、聶友倫：《職務犯罪監察證據若干問題研究——以〈監察法〉第33條為中心》，載《中國人民大學學報》2018年第4期。因為證據證明標準問題關系到認罪認罰案件的定案質量，涉及如何保障準確定罪、防止冤假錯案的關鍵性問題。③參見陳光中、肖沛權：《刑事訴訟法修正草案：完善刑事訴訟制度的新成就和新期待》，載《中國刑事法雜志》2018年第3期。因此，深入剖析監察調查與司法審判之間證據標準的內在邏輯，對監察證據的合法性與合理性進行審查，既是腐敗犯罪求刑權實現的重要保障，④參見夏偉、劉艷紅：《程序正義視野下監察證據規則的審查》，載《南京師大學報》2019年第1期。更涉及整個監察體制改革與以審判為中心訴訟制度改革的法治軌道構建，對法治反腐成效的認知與鞏固都具有決定性意義。⑤參見劉艷紅：《職務犯罪案件非法證據的審查與排除——以〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，載《法學評論》2019年第1期。

（一）監察機關收集證據材料的規范要求和標準

監察體制改革對既有的證據規則產生較大影響，甚至創設出了一些新的證據規則和證據形態。⑥參見秦前紅、劉怡達：《國家監察體制改革的法學關照：回顧與展望》，載《比較法研究》2019年第3期。從證據規則角度，《監察法》第33條和第40條兩個條文分別規定了監察機關依法搜集的證據類型、監察證據的基本要求、非法證據排除規則以及證明標準4項內容，構成監察機關審查腐敗犯罪證據的主要依據。⑦參見夏偉、劉艷紅：《程序正義視野下監察證據的審查》，載《南京師大學報》2019年第1期。其中核心條款是第33條第2款的規定，即“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。換言之，其是用刑事審判證據規則來統合監察證據規則，建立監察證據與刑事審判證據規則的同一化機制。⑧參見高通：《論監察機關收集和運用證據的要求與標準——基于〈監察法〉第三十條第二款的分析》，載《政法學刊》2019年第1期。《〈中華人民共和國監察法〉釋義》進一步明確：“刑事審判關于證據的要求和標準，《中華人民共和國刑事訴訟法》總則第五章和最高人民法院2012年公布的《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第四章，作了詳細的規定，比如證據的種類、收集證據的程序、各類證據審查與認定的具體要求等。”中央紀委監委出臺的《監察機關監督執法工作規定》和《關于加強和改進案件審理工作的意見》等相關文件，對監察機關調查取證和證據審查的標準再次作了進一步強調和明確。可見，為了有效實現監察法與刑事訴訟法的銜接，刑事訴訟法同樣應是監察調查之取證程序所遵循的規范。①參見陳衛東、聶友倫：《職務犯罪監察證據若干問題研究——以〈監察法〉第33條為中心》，載《中國人民大學學報》2018年第4期。然而，由于《監察法》第33條第2款的法意表達不明，加上監察程序是作為一種有別于刑事訴訟程序的獨立監察程序而存在，導致監察調查適用刑事訴訟法規范的依據不足，造成監察人員在辦案中主動適用刑事訴訟法規定的法律意識不強。

實際上，監察證據最終能否成為定案依據，尚需審判機關經證據能力與證明力兩個方面的審查。就證據能力而言，《刑事訴訟法》及其司法解釋和最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯合出臺的諸多規范性法律文件中，有相當多涉及取證的操作規范內容，特別是2020年3月27日最高人民檢察院、公安部聯合印發的《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》，相關規定既是保障證據可采性的最低操作標準，也是司法實踐經驗的高度總結，完全可以供監察機關在規范取證程序時加以借鑒。②參見縱博：《監察體制改革中的證據制度問題探討》，載《法學》2018年第2期。因此，為了避免監察法有關規定過于抽象概括而在實踐中有時候可能無所遵循，給取證和證據審查活動帶來困擾，有必要通過制定監察法配套立法，對相關證據的收集、固定和審查標準進一步細化，并注意與《刑事訴訟法》相關規定的內容保持協調一致，或者規定不明的情況下，可以參照適用刑訴法的相關規范。

當下，有必要指導各地市監察機關與法院、檢察院通過出臺證據指引的方式，從犯罪主體、主觀方面、客觀方面、量刑情節等要素，統一設定各罪的證明框架，分解各個證明要素需收集、固定的證據種類，證據種類項下各個證據需滿足的相關要求等，通過總框架下層層細分的方式方法，構建各罪的證明體系，推動監察機關在證據指引下做到收集、審查證據的全面性、完整性、細致性。值得強調的是，監察機關在收集證據材料時，仍應當堅持重調查研究，不輕信口供的原則，注重運用技術手段，調取客觀證據等方式對言詞證據的真實性進行審查確認，重點就贓款贓物的收受時間、地點、現金的數量和來源等關鍵事實進行證據固定，避免出現言詞證據與客觀性證據不符等取證不夠充分、不夠到位的情形，確保收集的證據材料達到證據確實、充分的刑事證明標準。否則，一旦出現翻供情形，將在一定程度上造成證明犯罪事實的困難。

（二）刑事審判對監察證據的規范要求和標準

黨的十八屆四中全會提出了“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，要求刑事訴訟“以證據為核心而展開”，審判機關更加有權力和有義務對證據進行實質審查。從現有規定來看，《監察法》僅僅選擇性地吸收了《刑事訴訟法》的部分證據規定，其證據規則塑造未必能夠達到“法法銜接”以及法治反腐所要求的程度。①參見夏偉、劉艷紅：《程序正義視野下監察證據規則的審查》，載《南京師大學報》2019年第1期。因此，結合實踐中存在部分職務犯罪案件的被調查人在監察階段認罪認罰，但此后開始翻供并提出調取調查階段的錄音錄像、要求辦案人員出庭作證等實際情況，為推動審判權與監察權的有效配合與制衡，確保監察調查收集證據規則與刑事審判的證據審查采用同一標準，需要重點規范以下三個方面的證據適用問題：

1.關于監察機關錄音錄像調取的審查規則

在職務犯罪認定中，口供始終是證據體系中的“證據之王”，案卷中犯罪嫌疑人多次翻供、“時翻時供”、反復自白比較常見。②參見劉艷紅：《職務犯罪案件非法證據的審查與排除——以〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，載《法學評論》2019年第1期。在此情況下，對于翻供案件，被調查人接受訊問時的錄音錄像往往成為審查“口供”能夠作為定案依據的一個重要支撐。雖然《〈中華人民共和國監察法〉釋義》指出調查訊問的同步錄音錄像不隨案移送，但人民法院應當有權調取并加以審查，對于不能提供或者提供的錄音錄像存在嚴重瑕疵而不能補正或作出合理說明的，監察機關要承擔證據被排除的法律后果。換言之，對于當事人申請調取或查閱調查階段的同步錄音錄像，應當結合以審判為中心改革的大背景進行判斷，明確據以定案的證據均經庭審舉證質證并加以審查認定，即如果有關申請有合法理由的，監察機關應當提供，存在特殊原因的（如涉調查機密、國家安全等因素），應允許法、檢相關人員進行查閱，必要時可以進行證據轉換或出具說明。實際上，錄音錄像“留存備查”在刑事訴訟中的目的就在于證明取證過程的合法性，當法庭認為需要以播放錄音錄像的方式調查證據是否合法時，作為國家機關的監察機關理應配合。③參見陳衛東、聶友倫：《職務犯罪監察證據若干問題研究——以〈監察法〉第33條為中心》，載《中國人民大學學報》2018年第4期。從長期的司法實踐來看，通過當庭播放同步錄音錄像，是對被告人及其辯護人以刑訊逼供為由提出非法證據排除的最好回應，當事人大多表示信服，庭審效果較好，同時有助于倒逼監察機關的調查訊問程序更加規范合法。

2.關于監察機關調查人員出庭作證的采信規則

對貪腐案件的審理過程，要以審判為中心，就是以證據為中心。④參見王曉東：《新時代背景下懲治貪腐犯罪若干問題的思考——基于審判貪腐案件的實踐展開》，載《法治研究》2018年第6期。實踐中，對于非法證據的排除往往與調查人員出庭作證有關，而監察法對非法證據排除規則的確立，較刑事訴訟法更概括，亦無出臺相關可操作性的規范標準。⑤參見劉艷紅：《職務犯罪案件非法證據的審查與排除——以〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，載《法學評論》2019年第1期。因此，自國家監察體制改革試點以來，對于監察機關調查人員出庭作證的問題，一直爭議較大，實踐中各地做法亦不盡一致，《監察法》對此亦沒有作出明確規定。從各地的實踐情況看，福建省出臺了《監察機關與審判機關辦理職務犯罪案件協作配合辦法（試行）》，其中第8條規定：“對于被告人及其辯護人申請法庭通知監察人員出庭說明情況的，審判機關經審查，對證據收集的合法性有疑問的，可以先請監察機關出具書面情況說明，再依法視情作出是否通知監察人員出庭的決定。”明確了監察人員的出庭義務，同時確立了法庭在決定監察人員是否出庭問題上的主體作用，其內容精神是符合訴訟規律和目前訴訟制度改革方向的，值得肯定和借鑒。甚至有學者指出，基于監察調查程序具有高度封閉性、秘密性等特征，監察人員之外的其他人員是很難介入到監察調查過程中的，所以監察人員比偵查人員更應當出庭作證。①參見高通：《論監察機關收集和運用證據的要求與標準——基于〈監察法〉第三十條第二款的分析》，載《政法學刊》2019年第1期。出于對監察人員的人身安全考慮，出庭作證過程中可以采取遮蔽容貌、改變聲音等方式處理。

3.關于監察機關初核材料的證據效力認定

證據既是司法人員認定案件事實的要素，也是司法人員審查判斷證據的基本內容。②參見何家弘、徐月笛：《刑事錯案中證據短缺現象的實證分析》，載《武漢科技大學學報》2017年第2期。這就要求監察機關在初核時就應當注意在證據形式上與刑事訴訟的要求保持一致。對于初核材料在刑事訴訟中的效力問題，應當區別對待。首先，對初核階段取得的物證、書證、鑒定意見等證據材料，可以在刑事訴訟中使用，并作為定案的依據。其次，關于言辭證據，雖然初核階段所獲言辭證據材料在形式上與立案后的同類材料有所區別，但在調查主體、作證主體、證明內容上具有一致性，這種區別不應當對證據的效力形成實質性影響。且從必要性來看，有的案件在立案后無法找到相關證人或證言發生變化，檢察機關有必要使用立案前的證言以證實犯罪。③參見龍宗智：《取證主體合法性若干問題》，載《法學研究》2007年第3期。有論者指出，就理論層面而言，證據的證據能力為其本身所具有的關聯性、合法性以及可靠性所決定，不受取證時間階段之影響；在實踐的現實需求上，證據的內部轉化既浪費程序資源，也將影響調查效率。④參見縱博：《監察體制改革中的證據制度問題探討》，載《法學》2018年第2期。不過，可以作為審判階段的證據的言辭證據，仍應當在證據要件上對其進行審查，如果取證程序出現嚴重瑕疵，如未告知認罰后果所取得的口供等，則不能作為訴訟證據。最后，對于在初核過程中通過查封、扣押、凍結等強制性措施所獲取的證據材料應當嚴格適用。因為這些強制性調查措施往往涉及對當事人重大權利的處分，法律規定了更為嚴格的程序，如尚未立案即實施查扣行為，缺少監察法上的依據，不符合法定程序，所獲證據不具有法律效力。如此認定，既兼顧事實真相與程序正義的價值追求，也符合監察證據無需再轉換的改革初衷。

綜上，監察調查與刑事訴訟之間的證據標準，不是對立關系而是存在內在的邏輯統一。而確立司法審判對有關證據材料的審查規則，即采取強制排除、裁量排除與瑕疵證據補正相結合的證據排除模式，①參見程衍：《中國特色獨立監察程序下非法證據排除規則的制度構建》，載《南京大學學報》2019年第2期。目的在于警示監察機關在適用認罪認罰從寬制度進行調查案件時，不能只強調遵循《監察法》，而忽略《刑事訴訟法》的要求，②參見王戩：《檢察機關審查起訴與監察委調查案件的程序對接問題》，載《國家檢察官學院學報》2018年第6期。要做到監察機關的收集證據規則與審判機關對證據的審查采用“同一”標準，③參見劉艷紅：《職務犯罪案件非法證據的審查與排除——以〈監察法〉與〈刑事訴訟法〉之銜接為背景》，載《法學評論》2019年第1期。更不可因為被調查人認罪認罰，而放松收集證據的要求和標準，避免有些案件本來證據鏈很好，結果后來適用后變成證據不足，甚至一旦出現翻供或申請“排非”，將給認罪認罰從寬制度帶來一定的沖擊，相關功能定位和法律價值發揮不到應有的作用。當然，對于在審查起訴、審理階段發現證據需要補查的，監察機關和檢察機關應當配合做好有關取證工作，檢察機關對監察權運用應當保持謙抑和尊重的態度，④參見馬懷德：《中華人民共和國監察法理解與適用》，中國法制出版社2018年版，第182頁。對于案件確需退回監察委補充調查的，基于“證據一體”理論，監察機關只能按照《刑事訴訟法》的要求補充完善證據。

三、監察機關提出從寬處罰建議的規則設計

實踐證明，認罪認罰從寬制度有助于推動反腐敗斗爭的深入開展，但《監察法》卻以可以適用的方式進行“條件式”規范，體現的是嚴格適用的立法思路，導致該項法律制度，在職務犯罪案件查處中尚未充分發揮積極作用。因此，有必要就監察機關提出從寬處罰建議的規則設計加以細化完善。

（一）規范提出從寬處罰建議的內涵、外延及辦案流程

無論是立法設計的初衷，還是實踐應用的需要，監察法將認罪認罰從寬制度以立法形式固定下來，對于監察機關有效開展職務犯罪案件調查工作的意義重大。但正如前文所述，《監察法》中規定的認罪認罰從寬標準、程序與《刑事訴訟法》并不完全一致，其中“提出從寬處罰的建議”的內涵外延不明且報批程序嚴格，缺乏具體的操作規范，這是導致監察體制改革以來，即便被調查人主動認罪認罰，但監察人員仍審慎甚至不愿啟動認罪認罰從寬制度的最表象原因。而如果其中的疑難問題不能得到妥善解決，完善認罪認罰從寬制度這樣的好事，很有可能辦砸，不僅積極意義未能實現，甚至因此走向異化，有損公平正義。⑤參見王敏遠：《認罪認罰從寬制度疑難問題研究》，載《中國法學》2017年第1期。可見，為推動和實現《監察法》和《刑事訴訟法》順利銜接，職務犯罪案件中認罪認罰從寬制度應該統一認罪認罰的認定與適用標準，將《刑事訴訟法》確立的認罪認罰的認定標準和從寬處罰的適用標準，作為監察機關、檢察機關和審判機關辦理案件時的共同適用規范。明確監察程序中的“認罰”只應強調被調查人主動承認犯罪事實，愿意接受刑事處罰即可，而不應涉及刑罰的具體種類和量刑幅度。在此原則下，建議在制定監察法配套立法時，進一步明確“提出從寬處罰的建議”應當包括量刑情節、實體上是否減輕處罰乃至免予刑事處罰、程序上是否適用羈押性強制措施等，并對提出從寬處罰建議的報批程序作出細化規定。例如，由承辦人提出從寬處罰的初步建議，經部門領導審批，移送審理室審查并提交領導人集體研究，再報上一級監察機關的審理室批準，形成科學規范、運行有效的內部審批流程。“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”為防止調查人員因程序復雜而對提出從寬處罰建議的積極性不高，并提升認罪認罰從寬制度的實用價值和法律權威，建議進一步明確監察機關應當出具從寬處罰建議的情形及對后續訴訟階段的約束力，確保認罪認罰的被調查人能夠真正獲得制度意義上予以肯定的量刑優惠等從寬處置。同時，明確監察機關的從寬處罰建議在移送審查起訴時與起訴意見書及相關證據材料一并移送同級人民檢察院。

當下，為推動認罪認罰從寬制度在監委調查案件中得到實踐應用，鑒于量刑建議的主導權、量刑的裁判權分別在檢、法兩家，且被調查人認罪認罰主要目的也是希望從中換取量刑上的從寬，有必要在實際操作時參照S市紀委監委會同市檢察院、市中級人民法院、市司法局聯合制定的《關于涉嫌職務犯罪的被調查人認罪認罰從寬制度適用問題的會議紀要》的有關規定執行（見圖2），即不再拘泥于監察機關是否“提出從寬處罰的建議”這一形式要件，只要“被調查人自愿認罪認罰的，應當記錄在案，隨案移送并在起訴意見書中寫明相關情況”即可，如此不僅符合認罪認罰從寬的相關原理，亦能夠與《刑事訴訟法》有效銜接，①參見汪海燕：《職務犯案件認罪認罰從寬制度研究》，載《環球法律評論》2020年第2期。確保被調查人在監察階段認罪認罰的，即便監察機關未提出從寬處罰的建議，從寬后果同樣應當在審查起訴階段或者審判階段予以體現。

圖2 S市探索職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度的辦案流程圖

（二）規范從寬量刑情節法律認定

從制度定位講，認罪認罰從寬制度是對坦白從寬刑事政策的制度化和深化發展。②參見最高人民法院刑一庭課題組：《刑事訴訟中認罪認罰從寬制度的適用》，載《人民司法》2018年第34期。在實體認定上，《監察法》第31條、第32條作出更加細化的規定，其實質是在堅持寬嚴相濟刑事理念的基礎上，將認罪認罰的要求與刑法中的自首、立功等相關規定的糅合，此等犯罪后行為，是決定刑罰輕重的根據之一，若不厘清有關法律適用爭議，將導致監察人員難以提出客觀準確的從寬處罰建議。

1.關于“自首”和“坦白”審查認定

從《監察法》第31條規定的自動投案、積極配合調查工作的條文規定來看，與刑法有關自首和坦白的規定具有相似的結構和內容，只是更加著重強調態度問題。其中，關于自首情節的認定，為統一標準，應當結合有關司法解釋或規范性文件③參見最高法1998年《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》第1-4條，最高法2004年《關于被告人對行為性質的辯解是否影響自首成立問題的批復》，“兩高”2009年《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》第1條、第3條，最高法2010年《關于處理自首和立功若干具體問題的意見》第1-8條，“兩高一部”2011年《關于敦促在逃犯罪人員投案自首的通告》。進行評判認定。從各地市的實踐情況來看，遼寧省朝陽市出臺的《紀檢監察機關鼓勵主動交代問題和自動投案的實施辦法（試行）》第5條、第6條，對“應當認定為或視為主動交代問題和自動投案”和“不能視為主動交代問題和自動投案”的情形作出了明確的規定，值得肯定和借鑒。關于坦白的認定，應綜合考量犯罪的嚴重程度、案件偵破的難易程度、被調查人供述作為證據對破案的意義等相關因素，以確定如實供述是否構成坦白。④參見王敏遠：《認罪認罰從寬制度疑難問題研究》，載《中國法學》2017年第1期。比如，如果被調查人對自己行為的性質進行辯解，或者在供述中對有些情節或者細節確實說不清楚的，不宜認定屬于不積極配合調查工作的行為。如果被調查人避重就輕或供述一部分，還保留一部分，企圖蒙混過關，就不能認為是積極配合調查工作。

值得一提的是，從長期司法實踐來看，涉嫌職務犯罪的被調查人選擇主動投案或被采取調查措施后，從到案到如實供述主要犯罪事實，基本上都會存在一個逐步如實供述犯罪事實的時間過程，如有的是到案初就如實交代全部犯罪事實，有的是到案后經辦案人員思想教育才如實供述主要犯罪事實，甚至有的是經過一段時間的考慮才逐步分次的供述主要犯罪事實。比如，X市法院審理的被告人王某某受賄一案，王某某經紀委電話通知到案，過了一段時間才開始交代已被組織掌握其收受他人財物的事實，并如實交代了組織尚未掌握的其他受賄事實，并表示自愿認罪認罰。該案移送檢察機關審查起訴后，王某某發現紀委出具的到案經過未認定其構成自首，便對其中一起低價購房的定性提出辯解，進而影響后續認罪認罰的訴訟開展。可以看出，涉嫌違紀違法人員到案后過了一段時間才如實供述犯罪事實，是辦案實踐中經常遇到的一種常態，是否能夠認定其具有自首或者坦白情節，一直是困擾職務犯罪偵辦實踐的一個難題，建議在制定出臺監察法配套規定時，對如實供述時點的把握作出明確規定，統一“認罪”與“認罰”的認定標準，強化職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度的可操作性。

2.關于“立功”的審查認定

根據《監察法》第32條的規定，不論被調查人是否認罪認罰，監察機關可以提出從寬處罰建議的另一種法定情形是：職務違法犯罪的涉案人員揭發有關被調查人職務違法犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，有助于調查其他案件的。其主要目的是鼓勵職務違法犯罪的涉案人員積極配合監察機關的調查工作，將功折罪爭取寬大處理，也為監察機關順利查清案件提供有利條件，節省人力物力，提高反腐敗工作的效率。①參見中央紀委、國家監委法規室編：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第117頁。結合司法實踐，對于存在檢舉揭發情節的職務犯罪案件，被告人大多存在認罪認罰的情形，因此有必要將該法定情形置放到認罪認罰從寬制度里面進行分析。從該條文的規定內容看，與《刑法》第68條有關立功的規定，即“犯罪分子有揭發他人犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，從而得以偵破其他案件等立功表現的”，具有相似的結構和內容，但又有所區別，而且條文的理解適用上存在一定的爭議。首先，檢舉揭發的只能是他人的職務違法犯罪行為。其次，“職務違法犯罪的涉案人員”與“有關被調查人”的用詞上存在邏輯重復，前者應該也是屬于“被調查人”，否則就沒有必要對其提出從寬處罰的建議。而“有關被調查人職務違法犯罪行為”是指已經正在被調查的犯罪行為，還是指尚未被調查的犯罪行為，是否包括其他共犯的共同犯罪事實，均有待明確。再次，在“提供重要線索，有助于調查其他案件的”的理解上，與《刑法》第68條規定的“從而得以偵破其他案件”存在較大區別，因為“偵破”表明犯罪分子提供的重要線索已經查證屬實，而“有助于調查其他案件”卻沒有一個明確的判斷標準，應當要求同樣需達到“經查證屬實”的程度。正如有學者指出，被告人的自首、坦白、積極退賠退贓以及對被害人賠禮道歉、經濟賠償等犯罪后行為，均反映了其再犯罪危險性的大小，是決定刑罰輕重的根據之一。①參見張明楷：《新刑法與并合主義》，載《中國社會科學》2010年第1期。因此，若不對上述問題加以厘清，將導致調查人員很難根據調查情況提出客觀準確的從寬處罰建議。

（三）規范提出從寬處罰建議的量刑從寬機制

職務犯罪案件的政治敏感性較強，社會關注度較高，而在認罪認罰從寬制度的適用上，監察法主要關注“從寬”的實體認定和程序規范，忽略了“從寬”的具體標準和幅度范圍，導致提出從寬處罰幅度的尺度不好把握，成為推廣適用該制度的一大痛點。實際上，正是缺乏一套成熟、透明、公開的量刑從寬機制，一方面，監察人員因擔心提出從寬處罰的建議不符合法律和政策規定而審慎選擇適用；另一方面，如果從寬不可預期，被調查人自愿認罪認罰的動力就大打折扣，甚至容易導致供述不穩定。因此，鑒于量刑從寬步驟和過程的專業性、復雜性，有必要就職務犯罪案件的處理出臺量刑規范化意見，細化各罪名的量刑要素、刑罰幅度、調整比例等，并通過大數據技術、人工智能提供從寬幅度參考和輔助，充分調動監察人員適用認罪認罰從寬制度的積極性。當然，提出從寬處罰的幅度是否須精準，即是籠統表述從寬處罰，還是明確可以從輕處罰或減輕處罰直到免予刑事處罰，可以根據案件復雜程度有所區別。

為充分發揮認罪認罰從寬制度的價值引導作用，在從寬幅度的機制設計上，可參照全國推行的“321”階梯式從寬量刑模式，堅持“認罪越早，從寬越多”的量刑指導思想，通過“量刑尺度的公開、具體”“階梯式從寬量刑”“量刑幅度的科學遞減”，引導激勵被調查人自愿認罪、盡早認罪。對于監察機關來講，要在堅持以事實為根據、以法律為準繩原則的基礎上，綜合評估被調查人的犯罪事實、性質、情節和對于社會的危害程度，以及認罪悔罪態度和表現，再結合量刑規范化的規定，即便不作重復評價，也要特別注意把認罪認罰作為自首、坦白、認罪之外的一個新的獨立量刑情節，②最高法院研究室副主任周加海在“2018年刑事訴訟法頒行高端論壇上”提出的觀點。對不同情形的認罪認罰案件提出有別的從寬幅度建議。但必須明確的是，監察機關提出從寬處罰的建議并不等同于檢察機關提出的量刑建議，只有監察機關和檢察機關各司其職，這樣才符合認罪認罰從寬制度創設的立法初衷和實踐規則。換言之，監察機關辦案人員只能告知被調查人認罪認罰可能產生的法律后果，如自首、坦白、退贓、立功等法定酌定情節的從寬調整比例有多少，讓被調查人對量刑從寬情形有個基本認知即可，不得作出具體的從寬幅度承諾，更不得在提出從寬處罰建議中明確具體的量刑建議，否則容易引發“誘供”行為，影響監察機關調查的權威性。

（四）完善被調查人法律幫助權

當前反腐敗行動在發現真實和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發現實質真實，新監察制度仍然以便于查清案情為主要價值取向。①參見張建偉：《法律正當程序視野下的新監察制度》，載《環球法律評論》2017年第2期。《監察法》對于認罪認罰的被調查人的權利保障并未作出特別規定。而從《刑事訴訟法》的規定來看，其對于認罪認罰的當事人的權利保障給予了必要關注，包括獲得告知權、意見表達和律師幫助權等。②參見詹建紅：《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，載《四川大學學報》2019年第2期。放眼域外，可能判處3年以上有期徒刑的被追訴人有權獲得法律援助辯護是世界法治國家刑事司法的底線要求。③參見陳光中、肖沛權：《刑事訴訟法修正草案：完善刑事訴訟制度的新成就和新期待》，載《中國刑事法雜志》2018年第3期。因此，為充分保障被調查人的訴訟權利，在監察機關調查案件適用認罪認罰從寬制度時需要考慮完善以下兩方面的內容：一方面，從內在辦案機制來看，保障被調查人認罪認罰自愿性是現代刑事訴訟的基本要求，監察機關要制定標準化的《認罪認罰從寬制度告知書》，除了告知享有的法律權利外，還可以載明類似“321量刑機制”等通俗易懂的從寬模式，尊重和提升被調查人法律主體地位、豐富其自主選擇的權利。另一方面，從外在提供法律幫助來看，考慮到監察機關在行使監察權時，還涉及調查違紀違法等其他行為，與監察體制改革前的職務犯罪偵查模式不同，故《監察法》未明確規定律師是否可以介入。而要實現依法治國與依規治黨有機統一的前提，就是處理好黨內法規同國家法律的關系，實現二者之間的有效銜接和協調。④參見王圭宇：《新時代黨內法規同國家法律銜接和協調的實現路徑》，載《學習論壇》2019年第5期。為此，在不影響監察機關開展調查取證工作的情況下，是否允許第三方介入為被調查人提供法律幫助，應該是存在一定的探討余地。比如，在不介入案件實體問題的情況下，通過由法律援助機構的公職律師見證權利告知、解答類似“321”量刑機制的具體內容等方式，見證被調查人認罪的自愿性，進一步保障被調查人的合法權益，以體現程序法治之價值。

結 語

隨著我國監察體制改革的深入和刑事訴訟制度的完善，監察機關在適用認罪認罰從寬制度對職務犯罪案件進行調查時，應當貫徹寬嚴相濟刑事政策、遵循罪責刑相適應原則、堅持證據裁判原則和履行告知程序義務，做到被調查人認罪認罰不能降低證據和證明標準，并遵循自愿原則，確保被調查人認罪認罰的自愿性、真實性、合法性。同時，明確監察機關應當在起訴意見書中對被調查人具有自愿認罪認罰情節加以表述，再由檢、法兩家確認被調查人已在監察調查階段認罪認罰并按照“認罪越早，從寬越多”的原則形成階梯式量刑從寬，即根據職務犯罪的事實、性質、情節、對于社會的危害程度，以及被調查人的認罪認罰情況，結合量刑規范化規定，依法提出量刑建議和作出從寬處罰。由此，理論上有助于破解認罪認罰從寬制度在監察程序和刑事訴訟程序之間的銜接難題，更符合落實寬嚴相濟、推進繁簡分流和優化資源配置、促進公平正義的改革精神；實踐上積極回應我國當前反腐敗工作出現一股“問題干部主動投案潮”或大多數被調查人認罪悔罪引發的法律需求迫切性，有力破解監察機關囿于程序嚴格且從寬幅度不好掌握而不宜提出從寬處罰建議的窘境，切實推動認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的實踐應用。長遠來看，規范“監察機關提出從寬處罰的建議”勢在必行，監察機關的內部審批流程應當具有可操作性且提出從寬處罰建議的內容應當規范。總之，完善職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度，對于推動職務犯罪案件辦理實現公正和效率雙提升，具有重大的法律價值和時代意義。正如習近平總書記指出：“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義。”①中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第52頁。