我國耕地非糧化成因及阻斷對策

羅晨陽 喬歡歡

（平頂山學院，河南 平頂山 467000）

民以食為天，確保糧食充足供應(yīng)是關(guān)乎國計民生的第一大事。耕地是糧食生產(chǎn)的核心要素，充足的耕地面積是糧食安全的重要保障。近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的持續(xù)推進，各地出現(xiàn)了不同程度的耕地非糧化現(xiàn)象。尤其是土地流轉(zhuǎn)之后，耕地非糧化現(xiàn)象更是呈現(xiàn)快速蔓延之勢。因此，應(yīng)深入分析耕地非糧化的原因，并找到破解路徑，才能“保供給、穩(wěn)物價、惠民生”，進而支撐經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

1 我國耕地非糧化現(xiàn)狀

耕地非糧化主要指的是耕地由原來種植糧食作物改變?yōu)榉N植經(jīng)濟作物的現(xiàn)象。由表1 可知，2015—2019 年我國糧食作物播種面積呈現(xiàn)下降趨勢，特別是2017年以來，每年以100 萬hm2左右的速度減少，出現(xiàn)比較嚴重的耕地非糧化趨勢。糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種總面積的比例也是逐年下降，2019 年已經(jīng)降至70%以下。2015—2019 年，我國人均糧食產(chǎn)量逐漸減少，由2015 年的481.760 kg下降至2019年的474.950 kg，足以說明耕地非糧化的嚴重后果。

表1 2015—2019年我國糧食播種情況

耕地非糧化不僅會危害國家糧食安全，而且會對耕地質(zhì)量與生態(tài)安全造成負面影響。雖然耕地非糧化沒有改變耕地的農(nóng)業(yè)用途，但與種植糧食作物的耕地相比，非糧化后耕地的化肥、農(nóng)藥等施用量明顯增加，對生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴重破壞，不利于保障國家糧食安全與生態(tài)安全。

2 我國耕地非糧化的原因

2.1 種糧收益較低打擊了農(nóng)民的種糧積極性

近年來，種子、農(nóng)藥、化肥等原料成本以及農(nóng)機維護成本、勞動力成本連年增加，而國庫糧食收購價格漲幅沒有明顯提升，導致種植糧食作物的利潤空間逐漸縮小，如果遇到自然災害等意外情況，種植糧食可能無利可圖。農(nóng)民為了追求生產(chǎn)利潤最大化，會選擇種植收益較好的經(jīng)濟作物，從而導致耕地非糧化。而且，同鄉(xiāng)鄰居的耕地非糧化帶來的較高利潤極易帶動更多的農(nóng)戶放棄糧食作物種植，進而導致耕地非糧化趨勢更加嚴重。

2.2 糧食補貼政策沒有發(fā)揮激勵作用

為了提高農(nóng)民種糧的積極性，自2004年開始我國實施糧食補貼政策，并且明確規(guī)定了“誰種地補給誰”的原則。但在實際執(zhí)行中，特別是在土地流轉(zhuǎn)時，轉(zhuǎn)出者認為糧食補貼依然是自己的應(yīng)得收入，轉(zhuǎn)入者也不反對，地方政府依然按土地對農(nóng)戶進行補貼，并沒有嚴格執(zhí)行“不種糧不補貼”的原則，導致糧食補貼政策沒有起到應(yīng)有的激勵作用。同時，667 m2小麥補貼110 元、667 m2玉米補貼105元，在物價高漲的背景下，補貼金額相對較少，無法發(fā)揮較大的激勵作用。

2.3 耕地保護制度缺少硬性約束

我國實施了非常嚴格的耕地保護制度，包括《中華人民共和國土地管理法》在內(nèi)的相關(guān)法規(guī)中都強調(diào)要切實保護永久基本農(nóng)田，同時強調(diào)了禁止耕地非農(nóng)化，但對于耕地非糧化缺乏制度約束。由于現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒有“耕地必須用來種植糧食或者種植糧食必須達到一定比例”等硬性規(guī)定［1］，導致部分人認為耕地只要沒有變成荒地、林地、園地、池塘等其他用地即可，對于用來種植什么作物沒有過多關(guān)注。

2.4 片面理解鄉(xiāng)村振興，加劇耕地非糧化

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，部分地方政府片面、錯誤地理解鄉(xiāng)村振興的含義——為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，增加農(nóng)民收入，緩解地方政府財政壓力，他們就大力推動以特色經(jīng)濟作物為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些地方政府甚至認為生態(tài)文明就是植樹造林，如某地區(qū)百萬畝造林工程占用耕地38 001.9 hm2，其中永久基本農(nóng)田達18 667.6 hm2［2］。出于地方經(jīng)濟發(fā)展的考慮，一些地方政府往往會對非糧化行為采取姑息的態(tài)度，從而使非糧化現(xiàn)象得不到有效遏制。

2.5 基層干部認識不足，刺激耕地非糧化

隨著生活水平的提高，我國城鄉(xiāng)居民的膳食結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整升級，主糧在食物消費結(jié)構(gòu)中的比例降低。為了迎合消費者需求結(jié)構(gòu)多樣化的特征，各地紛紛鼓勵種植經(jīng)濟作物。缺乏糧食安全大局意識的一些地方政府為了振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入，就以犧牲糧食安全為代價進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。各地呈現(xiàn)出以擴大高收益經(jīng)濟作物生產(chǎn)為主導的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢，進一步刺激了耕地非糧化。

3 阻斷我國耕地非糧化的對策

3.1 降低種糧成本，增加種糧收入

降低種糧成本是阻斷耕地非糧化的一項關(guān)鍵措施。糧食生產(chǎn)條件的準公共性決定了糧食生產(chǎn)和耕地保護具有準公共產(chǎn)品的屬性［3］，降低糧食種植成本的一項重要舉措就是加大種植糧食的公共投入。地方政府應(yīng)更多地在農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施、種子化肥等農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)技服務(wù)等領(lǐng)域加大公共投入；應(yīng)積極推進糧食生產(chǎn)規(guī)模化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，培育扶持種糧大戶，縮小種植糧食作物與非糧作物之間的效益差距；逐步改變種植糧食作物就一定收益低的錯誤認識，營造種植糧食作物同樣可以獲得可觀收入的氛圍。

3.2 完善補貼政策，提高農(nóng)民種糧積極性

糧價作為“百價之基”，其增長幅度勢必會影響其他產(chǎn)品價格［4］，因而糧價不宜大幅變動。為提高種糧積極性，需要在現(xiàn)有各種糧食補貼政策的基礎(chǔ)上，嚴格按照“誰種田、誰受益”的原則，采取精準補貼政策。做好種糧戶的審核工作，精確識別種糧戶，精準計算各戶的種糧面積，切實根據(jù)種糧戶的實際經(jīng)濟情況和種糧面積等確定補貼力度，確保補貼效果。同時，適當加大補貼力度，將糧食最低收購價格與居民消費價格指數(shù)掛鉤，激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性。

3.3 制定硬性指標，建立預警機制

按照“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制，保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”的要求，通過頂層設(shè)計，明確規(guī)定糧食播種面積和比例。建立非糧化預警機制［5］，對于各地用于種植糧食作物的耕地面積進行實時監(jiān)控。對于流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于種植糧食作物比例過低并可能導致糧食安全問題的地區(qū)，應(yīng)及時提醒，防止其非糧化現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展；對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中非糧化問題嚴重的地區(qū)，要督促相關(guān)地方政府采取措施進行整改。必須把糧食生產(chǎn)和耕地保護納入政府績效考核，特別是兼顧糧食主產(chǎn)區(qū)政府績效考核的特殊性，兼顧地方政府政績需要，解決地方政府糧食生產(chǎn)積極性不高的問題。

3.4 走出認識誤區(qū)，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)振興

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，要發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)精加工，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升糧食價值鏈，增加品種、提升品質(zhì)、創(chuàng)造品牌，提高糧食產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)振興。

相關(guān)人員必須認識到調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不一定要改變糧食的播種面積，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游也不是只能通過圈地蓋房、建設(shè)莊園等方式來實現(xiàn)。可大力持續(xù)發(fā)展稻蟹、稻蝦等立體農(nóng)業(yè)，發(fā)展糧食作物的播種、管理、收割的體驗式觀光農(nóng)業(yè)等，在保證糧食安全的同時可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.5 加強宣傳學習，強化糧食安全意識

基層干部是執(zhí)行國家關(guān)于耕地保護法律法規(guī)的重要當事人，其對糧食安全問題的認識直接決定了政策的執(zhí)行力度。因此，要強化地方基層干部的糧食安全意識，才能從根本上遏制日益嚴重的非糧化趨勢。可以通過廣播、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等各種手段，開展集體學習、座談、報告會等各種活動，加強對基層干部的宣傳教育，使其認清國家糧食安全的嚴峻形勢，認識到耕地非糧化的嚴重后果，避免耕地繼續(xù)非糧化。