土地政策匹配及其區域協調發展效應研究

鐘 文，嚴芝清，鐘昌標，鄭明貴

（1.江西理工大學 經濟管理學院，江西 贛州341000；2.云南財經大學 商學院，云南 昆明650221）

一、引言

黨的十九大報告開創性地提出，中國特色社會主義進入了新時代，新時代下社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需求與不平衡、不充分發展之間的矛盾，要求實施區域協調發展戰略，保持全面建設小康社會的可持續發展活力。土地與區域發展密切相關，使用土地政策調控區域發展布局，是西方發達國家已經驗證的成功經驗，也是我國區域協調發展中呈現新格局的重要影響因素（楊剛強，2012）［1］。自“十二五”規劃以來，國家高度強調建設全國主體功能區，實行差別化的土地管理政策，精準發揮土地政策的調控效應，優化區域經濟格局。然而，我國土地政策存在明顯的普適性強、針對性不足的問題，不利于區域稟賦優勢發揮，導致土地政策促進區域協調發展的效率損失與預期效果缺失并存困局（Donald，1970；張換兆，2010）［2-3］。因此，在我國進入新時代背景下，探究土地政策組合匹配及其區域協調發展效應，對于優化區域土地資源配置，提升土地政策促進區域協調發展的精準度，進一步推進區域統籌發展具有重要的理論與現實意義。

土地所具備的資源與資產雙重屬性是土地參與宏觀經濟管理的基礎（李明月等，2018）［4］，當土地資產流入市場則可能形成土地資本，所形成的土地資本對經濟社會發展產生深遠影響（程建等，2019）［5］。因此，從土地資源、資產和資本“三位一體”屬性出發探究土地政策對區域協調發展的調控作用具有一定的科學性，而本研究更加感興趣的問題是基于土地資源“三位一體”屬性的土地政策是否存在最優匹配，對區域協調發展產生如何影響，及其實現機制又是什么？

土地政策是經濟增長中的重要因素，長期受到經濟學家的關注，并在空間經濟學理論基礎上，將土地利用政策納入了經濟增長模型，進一步推演出區域經濟增長的內在機制源于土地政策與區域經濟空間活動的耦合協調作用［6-7］。國外從土地管制視角較早地研究了土地政策對區域發展的影響。Romer（2001）［8］發現區域經濟增長不可避免地受到土地資源的約束，認為有效的土地管制可以實現土地資源合理配置，但政府過高的土地管制標準則會造成土地利用效率損失，并進一步分析了不同土地管制的經濟發展效應，Alain和Malpezzi（2001）［9］也在實證研究中發現了類似結論。國內學者主要從土地供給視角分析了差別化土地利用政策參與區域調控的作用。2004年，我國中央政府明確了宏觀經濟調控中引入土地資源配置機制，目的在于解決土地市場失靈問題，提高土地資源配置效率，促進土地利用與利益分配的相對公平［10］，其實質是國家制定與實施土地政策，通過影響土地市場供需及相關市場運行來調控經濟發展（郭其友和陳婧，2007；黃凌翔，2010；刁琳琳和嚴金明，2012）［11-13］。土地公有制被認為是土地政策調控區域發展的制度基礎，主要通過土地供應機制實現調節作用（黃凌翔，2010）［12］。同時，土地功能區差別化土地利用政策的合理定位受到區域稟賦影響（盧為民，2008）［14］，有效的土地資源配置對經濟發展產生積極作用，其貢獻度總體上達到20%~30%（李明月和胡竹枝，2005；鐘國輝，2014；蔡瀟等，2017）［15-17］，但由于區域差異特征導致其對經濟增長的貢獻存在異質性特點（豐雷等，2008）［18］，這也是要求注重土地政策匹配協調，實施差別化土地政策的緣由。因此，要實現區域協調發展，需要在充分發揮優勢基礎上，進一步強化土地政策的匹配協調，提高土地資源的優化配置效率。

已有研究從多個層面揭示了土地政策對區域發展的調控作用，為土地政策匹配對區域協調發展的影響及作用路徑研究提供了良好的理論指導與進一步拓展方向。現有研究局限于討論土地資源單方面屬性影響，尚未充分考慮土地資源所具備的資本、資產和資源“三位一體”屬性組合效應，以及大國背景下的區域差異性特征，同時，已有研究主要停留在理論探討層面，缺乏實證檢驗證據。國家土地主管部門主要從土地供應數量、結構和時序三個方面入手，發揮土地利用政策對區域經濟布局的調控作用，從土地供應數量、結構和時序方面進行調控，旨在提高土地利用政策的有效針對性及現實操作性，實現經濟發展空間布局趨于合理，進一步縮小區域發展差距和保障基本公共服務均等化，從而達成區域協調發展目標。然而，土地利用政策類型多樣、紛繁復雜，在經驗分析中定義土地利用政策變量顯得尤為困難，這也是已有文獻多以理論探討為主的原因，而從土地的資源、資本和資產“三位一體”屬性視角切入是可行的選擇，也有學者做了相關探索，如楊剛強（2012）［1］基于土地資源“三位一體”屬性視角，理論分析了差別化土地利用政策對區域協調發展的路徑，鐘文等（2018）［19］則實證檢驗了土地扶貧的減貧效應及相關傳導路徑。因此，本研究延續已有成果，基于土地資源“三位一體”屬性，具體選取土地整治、土地確權和土地出讓構成與土地的資源、資產和資本“三位一體”屬性相匹配的土地利用政策，構建土地政策匹配對區域協調發展影響的理論分析框架，運用耦合協調度模型測算土地政策匹配狀況，并運用2005—2018年我國31個省份（不包括港澳臺地區）的面板數據，實證檢驗土地政策匹配對區域協調發展的影響及其作用路徑，為提高土地政策促進區域協調發展效率提供決策參考。

二、影響機理及研究假設

土地資源屬性直觀地描述了區域土地資源稟賦差異，表現為土地資源數量與質量的匹配特征。土地整治作為補充耕地、盤活土地存量及改善土地質量的重要手段，已得到政府與學者的普遍認可（劉彥隨等，2012；鐘文等，2020）［20-21］。一方面，土地整治通過工程手段對田、水、路、林、村進行綜合整治，既增加了土地資源數量，可以緩解區域土地資源約束，也提高了土地資源質量，可以改善土地生產狀況，對區域農業生產經營具有促進作用，從而促進區域發展；另一方面，土地整治可以滿足工業制造和服務業等用地訴求，對欠發達區域承接產業轉移提供了便利，也對發達區域產業結構轉型升級保障了稀缺土地資源供給，有利于縮小區域間的發展差距。土地資產屬性通過土地權屬彰顯，表現為區域土地權屬確立后的提升價值程度。城鄉二元土地結構問題由來已久，并成為城鄉發展差距的重要影響因素之一（何立勝，2011）［22］。通過加強農村土地確權工作，可以提升農村土地價值，實現城鄉土地同等入市，保障農民權益。一方面，土地確權保障了農民土地權屬，允許抵押和入市，提高了農村金融可得性，有利于改善農村金融環境和緩解融資約束，進一步提高了農民參與經濟發展的機會（彭魏倬加和李中，2016；寧靜等，2018）［23-24］；另一方面，土地確權強化了農民的產權安全感知，有利于穩定追加土地可持續投資，也促進了農村土地流轉，為農村現代化經營提供了良好基礎，是實現廣大農村地區發展的利好舉措（仇童偉，2017；寧靜等，2018）［24-25］。土地資本屬性表現最明顯的是地方政府對本轄區的土地資源管控，通過土地出讓實現了財政缺口補充，逐漸形成對土地出讓收益的高度依賴，并演化成第二財政或土地財政，因此，土地出讓對區域協調發展影響具有不確定性。一方面，土地出讓緩解了地方政府財政壓力，但也加劇了土地財政發展，同時，地方政府具有土地財政支出偏向扭曲問題，重點投向城市建設，投向投資回收效應快的城市基礎設施建設，造成了區域間的發展不平衡（鄭安和沈坤榮，2017）［26］；另一方面，土地出讓市場化發展對經濟增長具有促進作用，主要通過融資效應和資源配置效應實現，表現為土地出讓市場化提高了土地資本化程度，進一步提升了土地融資規模，促進了生產規模的擴大，同時，也使土地市場價格信號更有效發揮，引導生產要素組合更有效匹配來改善資源配置效率（徐升艷等，2018）［27］。由此提出假設1。

假設1：基于土地資源“三位一體”屬性視角構建的土地政策對區域協調發展影響各具特色，其影響效應具有不確定性。

圖1 單一土地政策對區域協調發展作用路徑

依據土地資源優化配置理論，土地政策間存在最優匹配關系。土地資源、資產和資本屬性形成良性匹配時，理論而言能夠形成合力，促進土地資源更有效率配置，進一步提升土地政策的空間調控作用。并且三者匹配協調程度影響了區域發展效度，當三者形成契合度較高的匹配協調狀態時，區域土地資源數量與質量得到提升，提高了土地資源稟賦，保障了產業結構轉移和升級的土地供給，并且通過城鄉土地公平入市，農村土地資源能夠實現其應有市場價值，緩解了農村發展的金融約束，縮小與城市土地資源價值差距，并通過城鄉統一土地市場體系實現城鄉統籌發展，由此類推也可以促進區域間與區域內的統籌發展。同時，通過土地政策與區域產業聯動促進區域產業結構轉型升級，對區域產業協調發展產生影響。而當土地資源、資產和資本屬性匹配程度不高時，容易形成各自為戰狀態，造成區域土地資源數量銳減、質量惡化問題，同時，深化城鄉土地價值扭曲，無法實現城鄉土地同等入市，不利于城鄉收入差距縮小，也會進一步促使地方政府高度依賴土地出讓收益，形成路徑依賴，加劇區域發展不穩定性風險。鑒于此，提出假設2。

假設2：土地政策匹配對區域協調發展具有重要影響，影響效應與土地政策匹配程度相關。

圖2 土地政策匹配對區域協調發展作用路徑

三、經驗研究

（一）土地利用政策匹配協調度的測度

“耦合”作為物理學名詞，被廣泛運用于社會經濟研究領域，它指兩個或兩個以上系統通過相互作用而彼此影響的現象。土地政策耦合可以反映土地政策之間相互影響的程度，依據協同學理論，耦合協調度決定了系統在達到臨界區域時的序與結構，序參量是系統有無序走向有序的關鍵變量，而耦合度正是協同作用度量的反映。本研究借助耦合協調度模型來測度土地政策的匹配程度，具體公式如下：

其中：C表示耦合度；D表示耦合協調度；T是三種土地政策綜合評價指數，T=αf(x)+βg(y)+γh(z)；f(x)為土地整治指數；g(y)為土地確權指數；h(z)為土地出讓指數，采用變異系數法客觀確定權重，利用最小—最大標準化方法對數據進行標準化處理；α、β、γ為待定系數，通過權重比值關系判定待定系數取值為α=0.4，β=0.3，γ=0.3，且α+β+γ=1。

結合研究目標，遵循數據可獲取和量化原則，本研究基于土地資源“三位一體”屬性視角，選取土地整治、土地確權和土地出讓構成與土地的資源、資產和資本“三位一體”屬性相匹配的土地政策，具體采用土地整治面積、集體建設用地和宅基地使用權確權程度、土地出讓面積構建土地政策耦合協調發展評價體系，數據來源于《中國國土資源數據庫》（2005—2018年）。

參照已有研究的劃分標準（楊立勛和姜增明，2013；陳瑩和楊芳玲，2018）［28-29］，2005—2018年，全國土地政策匹配度處于低耦合協調水平，且仍在呈下降趨勢；分區域來看，東部地區土地政策匹配度下降明顯，中西部地區土地政策匹配度呈倒“U”型變化，其拐點出現在2012年，2012年后土地政策匹配度緩慢下滑。對于三大區域土地政策匹配度變化趨勢可能解釋的原因是：區域自然條件稟賦和經濟發展水平差異導致某一相關土地政策使用出現不均，以至整體土地政策匹配不協調，同時也有國家宏觀政策影響，如國家為了支持中西部發展，對中西部發展實施土地利用政策傾斜制度，而對東部地區則收縮土地指標，但中西部并沒有吸收優惠土地政策的產業配套能力和人口結構，東部地區則受限于土地指標不足，從而導致三大區域土地政策匹配度不高且呈下滑態勢。

圖2 土地政策匹配測度

（二）計量模型及數據來源

本文基于2005—2018年我國31個省份（不包括港澳臺地區）的面板數據，檢驗土地政策匹配對區域協調發展的影響及作用路徑。設定基準回歸模型如下：

其中：DLIi,t表示區域協調發展水平；LUPMi,t表示土地政策匹配度；Z it是控制變量組，包括交通基礎設施水平（Infra）、財政分權（FD）、就業率（Labor）、外資效應（FDI）和轉移支付（TRF）；δi表示地區固定效應；φt表示時間固定效應；μi,t是隨機擾動項；i、t分別為省份和時間。

為了進一步識別土地政策匹配影響區域協調發展的作用路徑，結合土地政策與區域協調發展的理論分析，構建中介效應模型檢驗作用路徑，并參照溫忠麟等（2004）［30］的方法，中介效應模型檢驗步驟為：①將區域協調發展水平作為被解釋變量，土地政策匹配度作為解釋變量進行回歸，與基準回歸模型（3）式一致；②將系列中介變量作為被解釋變量，土地政策匹配作為解釋變量進行回歸；③將土地政策匹配和系列中介變量同時納入回歸模型，考察兩者對區域協調發展水平的影響。假如系數α1、β1均顯著，且γ1較α1變小或顯著性下降，說明中介效應存在。

其中，M表示中介變量，具體采用新增農用地面積（NAL）、農村居民人均純收入（NIR）和經濟發展水平（RGDP）3個變量作為中介變量，其他變量與（3）式一樣。

本文的數據主要來源于EPS數據庫，具體來源于《中國國土資源數據庫》（2005—2018年）、《中國宏觀數據庫》（2005—2018年）、《中國區域經濟數據庫》（2005—2018年）、《中國財政數據庫》（2005—2018年），以及WIND數據庫、中國各省統計年鑒數據。本文對數據做了如下處理：一是為了保證數據的穩定性及減少異方差的干擾，對所有變量數據都取對數處理；二是為了能夠比較三種土地政策的區域協調發展效應，對所有變量數據做了標準化處理，原因在于數據標準化處理能夠消除數據差異，實現統一量綱，進而達到變量之間可比性目的。

（三）變量選取及統計分析

1.核心變量

區域協調發展（DLI），本研究采用中國統計學會發布的地區發展與民生指數（DLI）作為區域協調發展的代理指標，并將數據拓展至2018年，該指數兼顧了區域發展的公平與效率兩個維度，為區域協調發展提供了較好的參照物（鐘文等，2019）［31］；土地政策匹配度（LUPM），由前文耦合協調發展模型測算土地利用政策匹配程度。

2.控制變量

交通基礎設施（Infra），交通基礎設施不僅是區域發展的重要組成部分，也是區域協調發展的重要內容，這里僅使用鐵路密度和公路密度之和度量交通基礎設施水平；財政分權（FD），財政分權使地方政府獲得靈活的財政權利，有助于實現區域趕超，采用地方人均財政支出/（地方人均財政支出+中央人均財政支出）來衡量；就業率（Labor），采用年末城鎮單位就業總人數與地區總人口的比值表示；外資效應（FDI），采用FDI與GDP之比表示外資規模；轉移支付（TRP），轉移支付對區域協調發展具有顯著的影響，用農村居民轉移性收入和財產性收入總和作為轉移支付的代理變量（陳秀山和張啟春，2003）［32］；新增農用地面積（NAL）和農村居民人均純收入（NIR），均采用已有統計年鑒數據衡量；經濟發展水平（RGDP），參照高遠東等（2015）［33］的研究方法，直接采用GDP與人口比值來衡量；土地資產屬性度（LA），采用集體建設用地使用權確權和宅基地使用權確權的程度作為土地資產屬性度的代理指標；土地資本屬性度（LT），采用土地出讓面積作為土地資本屬性度的代理指標。

3.描述性統計

表1為相關變量的描述性統計分析，數據來源于2005—2018年我國31個省份相關變量的省級面板數據集。其中，log（DLI）表示區域協調發展水平對數值，該變量的均值為4.067，標準差為0.201，說明總體上我國區域協調發展水平較高，但各省之間存在差異較大；log（LUPM）代表土地政策匹配度的對數值，均值為0.133，說明土地政策匹配度處于低水平，且最大值與最小值的差值較小，說明不同省份的土地政策匹配度差異較小，進一步說明全國土地政策匹配水平不高。

表1 變量的描述性統計分析

（四）實證結果與分析

1.土地政策匹配的區域協調發展效應

表2是土地利用政策匹配對區域協調發展影響的回歸結果。為了與單一土地資源屬性形成對比，采用最小二乘法估計，其中第（1）列是單一土地資源屬性的基準回歸結果，第（2）列是土地政策匹配的基準回歸結果。數據顯示，土地政策匹配的系數為0.236，在10%水平上顯著，說明所構建的土地政策匹配有利于區域協調發展，土地政策匹配度提高1個單位，區域協調發展水平上升0.236個單位，但小于單一土地資源屬性和資本屬性的回歸系數，說明土地政策并未達到最優匹配程度，有待進一步改善提升。第（3）列是加入控制變量后的回歸結果，經過豪斯曼（Hausman）檢驗，選擇固定效應模型進行回歸。結果顯示，土地政策匹配依然有利于區域協調發展，但不顯著，同時相關系數也相應地下降了，說明加入控制變量的回歸結果更加接近研究期內土地政策匹配水平不高的現實情況。

2.分區域回歸結果

依據國家統計年鑒劃分標準，將全國劃分成東部、中部、西部（1），探討土地政策匹配對區域協調發展影響的區域差異特征，并進行豪斯曼（Hausman）檢驗選擇最佳的估計方法，回歸結果見表2所列。經過豪斯曼（Hausman）檢驗，三大地區數據均適合采用固定效應模型進行回歸。分區域看，只有西部地區的土地政策匹配對區域協調發展顯著為正向作用，其系數最大；東部地區土地政策匹配對區域協調發展具有正向作用，但不顯著，其系數最小；而中部地區土地政策匹配對區域協調發展具有負向作用，但不顯著，其系數居于中間位置。可能的原因是：西部地區經濟社會發展整體相對落后，相關土地政策實施相對均衡，從而其匹配程度相對平穩，起伏較小，因此對西部區域協調發展產生正向影響；而東部和中部地區經濟發展基礎較好，且在政府晉升錦標賽和財政激勵的刺激下，偏向于實施區域經濟效益產出高的土地利用政策，并形成路徑依賴，造成土地政策匹配失衡，匹配程度持續下滑，從而未能發揮土地政策匹配對區域協調發展的正向作用，甚至出現負效應。

表2 土地政策匹配對區域協調發展影響的回歸結果

（五）作用路徑分析

在三條作用路徑檢驗回歸中可以發現，土地政策匹配的回歸系數為0.030，在10%水平上顯著，說明土地政策匹配促進了區域協調發展。同時，土地政策匹配對新增農用地面積、農村居民人均純收入和經濟發展水平三大中介變量的回歸系數均顯著為正，并且在土地政策匹配和中介變量同時納入回歸模型后，土地政策匹配的回歸系數相較基準模型的回歸系數均有下降或顯著性下降（見表3），證明三條作用路徑有效。

表3 作用機制分析

（六）穩健性檢驗

回歸結果顯示土地政策匹配對區域協調發展具有正向影響，但是這一結果可能面臨“內生性”問題。普遍認為，內生性問題來源三個方面，即反向因果、測量誤差和遺漏變量。因此，本研究在控制了時間固定效應和個體固定效應的基礎上，盡可能地選取影響被解釋變量的控制變量組，同時，采用工具變量法進一步緩解內生性問題，選取土地政策匹配的滯后一期為工具變量進行2SLS回歸。回歸結果顯示，土地政策匹配對區域協調發展的影響與沒有加入控制變量時相差無幾。

至于穩健性問題，采用變換核心變量的方法進行檢驗，在參考已有研究基礎上（張超等，2020）［34］，構建區域協調發展評價指標體系，重新測算區域協調發展水平，同時，土地政策匹配策略改為兩兩匹配形成新的土地政策匹配指標。通過回歸發現，土地政策匹配依然能夠對區域協調發展水平產生正向影響，說明回歸結果具有一定穩健性。

四、結論與建議

本文基于土地資源“三位一體”屬性視角，構建土地政策匹配對區域協調發展影響的理論分析框架，運用2005—2018年我國31個省份的面板數據實證檢驗土地政策匹配對區域協調發展的影響效應及作用路徑，得到如下主要結論：

（1）2005—2018年，全國土地政策匹配度處于低耦合協調水平，且仍在呈下降趨勢，東部地區土地政策匹配度下降明顯，中西部地區土地政策匹配度呈倒“U”型變化，其拐點出現在2012年，2012年后土地政策匹配度緩慢下滑。

（2）土地政策匹配有利于區域協調發展，且主要通過三條作用路徑影響區域協調發展。全國而言，土地政策匹配度提高1個單位，區域協調發展水平提升0.236個單位，但由于土地政策匹配度不高，對區域協調發展水平的提升作用缺乏動力；分區域看，存在明顯的異質性。相關結果在處理了內生性問題和進行了穩健性檢驗的基礎上同樣成立，作用路徑通過中介效應模型證明有效。

（3）土地政策匹配的區域協調發展效應沒有達到最優，有待進一步改善提升。土地政策匹配的系數為0.236，小于單一土地資源屬性和資本屬性的回歸系數。

為了進一步強化土地政策匹配的區域協調發展效應，本文提出如下建議：

（1）提高區域發展中土地利用政策匹配協調度。國家層面從政策頂層設計出發，突出區域協調發展的適宜性土地利用政策制定與落實，強化相關法律法規作用，解決土地政策普適性強、針對性不足的問題，為區域協調發展的差別化土地政策落實創造良好的實施環境。同時，要構建區域土地政策匹配實施狀況的科學測算體系，充分運用好測算結果，針對土地政策匹配區域差異化短板，及時進行補充修訂，結合區域自然條件與社會發展狀況，制定差別化的土地利用政策制度，最大程度地發揮土地政策匹配的區域協調發展效應。

（2）暢通土地政策匹配影響區域協調發展的傳導路徑。在保障土地利用政策匹配能夠形成合力過程中，需要注重提高土地資源數量與提升質量并舉，加強土地政策與區域產業發展聯動性，進而促進區域產業結構轉型升級。同時，加快土地要素市場化改革進程，充分發揮市場對土地資源的配置作用。

（3）完善政府考核評估體系，突出強調區域發展“效率”與“公平”考核，提高區域協調發展質量。區域土地資源錯配與地方政府績效考核密切相關，要破除唯“GDP”論英雄的考核體制，有序扭轉地方政府高度依賴土地財政的發展模式，弱化財政激勵和晉升激勵雙重扭曲影響，積極引導地方政府兼顧公平與效率地實施土地利用政策，提高區域土地政策匹配協調度，并相應提供配套性的政策體系，提升土地利用政策匹配的區域協調發展效率。

注釋：

（1）東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。