產業(yè)政策與反壟斷法兼容視域下糖料蔗跨區(qū)收購政策研究

胡少波

(榆林學院馬克思主義學院，陜西榆林719000)

0 引言

廣西是近年來我國甘蔗種植和蔗糖生產的主要地區(qū)之一。2019/20年榨季，我國廣西地區(qū)甘蔗種植面積約77.33萬hm2，糖料蔗4579萬t、產糖600萬t，與2018/19年榨季相比，甘蔗種植面積及單產均有所減少。但得益于品種改良、政策改革以及較為干旱的氣候等，產糖率反而創(chuàng)下新高，產糖率達到了13.11%，同比提高1.59%(絕對值)[1]。

2019年之前較長時間內，廣西地區(qū)的甘蔗收購產業(yè)政策始終以劃區(qū)收購為主要形式，即制糖企業(yè)在劃定范圍內的糖料蔗區(qū)內，與蔗農、合作社等糖料蔗生產主體簽訂收購合同，糖料蔗收購價格則按照省政府的定價或指導價開展交易。在很長一段時間內，這種產業(yè)政策維護了當?shù)靥橇险崾召徶刃颍ＷC了廣西地區(qū)蔗糖產業(yè)的順利發(fā)展。但隨著我國蔗糖產業(yè)的不斷發(fā)展，關于糖料蔗劃區(qū)收購或是跨區(qū)收購等的爭議始終不斷。

自2019/20年榨季開始，廣西地區(qū)糖料蔗收購價格以市場調節(jié)價為主要依據(jù)，由蔗農、合作社等糖料蔗供給主體與糖企自由開展訂單貿易，在合同中對糖料蔗的價格、收購范圍等內容進行界定[2]。這是近年來廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購、跨區(qū)收購不斷爭論中，自治區(qū)政府為激活蔗糖產業(yè)生產活力所進行的一次重大嘗試。而本文則將會通過分析產業(yè)政策與反壟斷法兼容視域下(以下簡稱“兼容視域下”)劃區(qū)收購、跨區(qū)收購等之間的差異，為廣西地區(qū)未來一段時間內的糖料蔗收購管理提供參考。

1 兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策及其缺陷

1.1 概念

劃區(qū)收購的概念主要來自于《糖料管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)[3]。《辦法》第二章第三條中規(guī)定，糖料產區(qū)實行以制糖企業(yè)為核心按經濟區(qū)域實行劃區(qū)管理。即通過明確糖料蔗產區(qū)管理、收購合同管理、價格管理以及其他方面管理等，大力開展訂單農業(yè)，實行“公司+農戶”的產業(yè)化經營模式。《辦法》規(guī)定，糖料蔗區(qū)一旦劃定后，不得擅自改變。

1.2 產業(yè)政策與反壟斷法的沖突與分歧

自2002年6月《辦法》實施以來，關于糖料蔗劃區(qū)收購產業(yè)政策的合理性、是否涉及行業(yè)壟斷以及是否違背產業(yè)發(fā)展規(guī)律等方面的爭議始終不斷。根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)第五章第三十三條規(guī)定，“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力……妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通”[4]。《反壟斷法》是國家基本法律屬于上位法，《辦法》則屬于下位法，下位法不得與上位法沖突，即在部分學者看法中，《辦法》中的相關規(guī)定實際已經涉嫌壟斷或容易造成事實上的壟斷。從政府、產業(yè)政策角度分析，糖料蔗開展劃區(qū)收購以促成蔗農、合作社等糖料蔗生產主體與糖企之間的交易關系，能夠一定程度上維護糖料蔗收購秩序，可以很大程度上增強我國廣西地區(qū)糖料蔗管理，最終達到穩(wěn)定中促發(fā)展的目的。而從蔗農及合作社等糖料蔗生產主體角度進行分析，劃區(qū)收購政策約束了生產主體關于糖料蔗自由買賣的渴望，盡管該政策一定程度上能夠保證蔗農、合作社等生產主體實現(xiàn)糖料蔗種植“旱澇保收”，但同樣會在糖料蔗價格上漲時無法實現(xiàn)“多產多得”，對于提升蔗農等糖料蔗供給主體的生產積極性是有害的、負面的。因此，關于糖料蔗劃區(qū)收購政策合理性界定始終存在分歧。

1.3 缺陷

盡管糖料蔗劃區(qū)收購政策并不觸犯《反壟斷法》，但實際仍面臨制度供給不足、法律體系不完善等問題。

從《反壟斷法》及其他法律條文中對“行政壟斷”的有關闡述中可知，形成行政壟斷的2大要素主要包括：①政府壟斷，如煙草專賣等政府直接行使壟斷權的產業(yè)壟斷類型；②政府授予壟斷，即由政府將壟斷經營權授予某一個企業(yè)形成壟斷。而從這2個關鍵要素進行分析，廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購政策既沒有由政府直接行使壟斷權，也沒有將糖料蔗的收購完全授予廣西地區(qū)的某一家企業(yè)。因此，從法理上分析，廣西地區(qū)糖料蔗劃區(qū)收購政策并沒有觸及行政壟斷。然而，未觸犯《反壟斷法》卻并不意味著該項政策在法理角度完全沒有缺陷。圖1所示為兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策法理視域缺陷圖。

圖1 兼容視域下糖料蔗劃區(qū)收購政策法理視域缺陷

1.3.1 制度供給方面

制度供給是指制度供給者在給定的主觀偏好、利益結構、理性水平、制度環(huán)境、技術條件等的約束下，通過特定的程序和渠道進行正式規(guī)則創(chuàng)新和設立的過程[5]。糖料蔗劃區(qū)收購政策主要面臨的政策供給方面問題有：

⑴價格調控機制不完善。食糖價格影響因素包含了白糖自身價值、糖料蔗種植面積、季節(jié)及氣候因素、進出口量、庫存以及政府政策等，具備較為頻繁的波動性特征。政府的價格調控機制往往容易表現(xiàn)為價格調整存在滯后、收儲能力有限等，較難以實現(xiàn)價格調控機制與多方利益的有效融合。

⑵產量調控政策缺失。農戶調整種植糖料蔗面積與國家調整糖料蔗收購價格以及提供的種植補貼等方面存在一定的滯后性，政府無法對糖料蔗種植農戶的種植行為形成直接干預。在無法充分保證糖料蔗供給量的條件下，我國只能以食糖進口或進行倉儲儲備等形式保障國內食糖供給，無形中弱化了國內食糖產業(yè)發(fā)展。

⑶保護政策收益有限。我國是食糖進口大國，國內食糖產業(yè)發(fā)展、蔗農種植糖料蔗積極性受國際糖價、其他水果類農作物影響極為顯著，為此我國不得不持續(xù)對現(xiàn)有的糖料蔗種植農戶展開良種補貼等。2020～2022年期間廣西全區(qū)將給予所有新植良種5250元/hm2的良種補貼，對于開展機械砍收的糖料蔗種植戶將給予3510元/hm2補貼。然而，盡管近些年我國各級政府及糖企堅持嘗試多種手段用于保障或提升蔗農收入，但收益始終有限。據(jù)有關部門預測，2020/21年榨季我國廣西地區(qū)糖料蔗種植面積提升幅度僅約1%～2%，對應約0.67萬～1.33萬hm2[1]；同榨季農民糖料蔗種植收益僅為4500～10500元/hm2，而柑橘、香蕉、芒果等高收益農產品經濟作物收益分別達到了45000、75000以及150000元/hm2，糖料蔗綜合收益與高收益農產品經濟作物相比差距巨大，即使開展良種補貼政策也無法與該類經濟作物收益相比。

1.3.2 法律體系方面

2007年3月，來自我國產糖主產區(qū)的30多位人大代表在兩會期間提出了關于制定《中華人民共和國糖業(yè)法》的議案[6]，認為當時實施的《糖料管理暫行辦法》已經無法適應食糖生產、管理以及發(fā)展情況。然而，時至今日我國糖業(yè)法仍然缺位。糖料蔗的收購秩序在這種長期缺乏科學、合理的糖業(yè)法律體系條件下經常表現(xiàn)為混亂、波動性大等特征，食糖產業(yè)發(fā)展也因此受到一定影響。盡管近些年廣西等地執(zhí)法人員始終不斷堅持在榨季期間拆除個人非法地磅以及打擊無證經營運輸原料蔗等違法行為，但跨區(qū)收購、私人收購原料蔗的現(xiàn)象依然屢禁不止，這與蔗糖產業(yè)缺乏必須的法律體系和法律依據(jù)有直接關系。從約束力而言，這種缺乏完善法律體系，僅依賴某些“辦法”開展原料蔗收購管理的形式往往僅能約束某些糖企，對于蔗農等生產主體而言所起到的作用極為有限。

1.3.3 政策執(zhí)行方面

為嚴控嚴防糖料蔗跨區(qū)收購，廣西多地持續(xù)不斷進行糖料蔗收購管控。以南寧市邕寧區(qū)為例，據(jù)廣西新聞網報道，2021年1月18日南寧市邕寧區(qū)開展依法強制取締非法設置收購原料蔗地磅行動，嚴厲打擊非法設置收購原料蔗地磅、無證經營運輸原料蔗等違法行為[7]。這是該地區(qū)本榨季第2次開展打擊跨區(qū)、非法收購原料蔗的行為。據(jù)該地區(qū)有關人員介紹，單次行動共需出動人員150人次、執(zhí)法機械2臺，所涉及的政府部門數(shù)6～11個不等。盡管這一行為有效遏制了跨區(qū)收購原料蔗以及私設地磅等行為，但其中耗費的人力、物力過高，執(zhí)法成本明顯過大。同時，這種純依靠人工排查的政策執(zhí)行方式，也根本無法完全杜絕糖料蔗跨區(qū)收購。據(jù)來賓市興賓區(qū)糖業(yè)發(fā)展局公開的《糖業(yè)發(fā)展局2020年上半年工作總結和下半年工作計劃》顯示，該區(qū)2019/20年榨季盡管投入了大量的人力、物力用以加強榨季管理，但仍然無法有效遏制糖料蔗外流[8]。該文中對造成這一現(xiàn)象的原因進行了總結，主要原因在于：部分地區(qū)原料蔗不足導致跨區(qū)抬價搶購；蔗區(qū)周邊交界線長，甘蔗外流現(xiàn)象管控難度過大；開展蔗區(qū)管理無法可依，管理難度大等。

可見，一方面糖料蔗產量分布不均勻、供需關系不平衡等問題造成了糖料蔗自身價格實際上的差異，導致了蔗農、糖企從經濟利益角度考慮不得不開展跨區(qū)收購；而另一方面蔗區(qū)管理無法可依、政策執(zhí)行難度大等問題又進一步加劇了糖料蔗劃區(qū)收購的難度。

2 兼容視域下糖料蔗跨區(qū)收購政策優(yōu)勢及可信性分析

2.1 無法放開跨區(qū)收購的原因

糖料蔗跨區(qū)收購以往總是以負面角色出現(xiàn)，也多是政府部門嚴厲打擊的糖料蔗收購行為。從政府的視域考慮，食糖是重要的農產品，李克強總理在第十三屆人民代表大會第四次會議廣西壯族自治區(qū)代表團全體會議中指出：“蔗糖是食品加工行業(yè)中不可替代的重要原料……蔗糖生產看似小，但事關國家發(fā)展大局，與老百姓的實際生活息息相關”[9]。由于我國食糖生產成本不占優(yōu)勢，國內糖價與國際食糖價格差始終維持在2500～2800元/t左右，盡管在配額外進口糖加上保護性關稅以后，能夠保證國內現(xiàn)貨價低于進口糖價，但我國食糖產業(yè)仍然不具備足夠的市場影響力，仍然極為依賴政府部門的各項政策如關稅政策、補貼政策等才能保證盈利[10]。在這一前提下，政府部門希望通過宏觀手段把控和維護糖料蔗生產、流通秩序，因此始終未能完全放開糖料蔗跨區(qū)收購。然而，隨著《廣西自治區(qū)人民政府關于深化體制機制改革加快糖業(yè)高質量發(fā)展的意見》的推出，“蔗區(qū)、蔗價”的雙放開已初步實現(xiàn)，廣西地區(qū)糖料蔗開展訂單農業(yè)也為我國其他省份順利放開糖料蔗跨區(qū)收購起到了很好的表率作用[11]。

2.2 優(yōu)勢及可行性分析

從產業(yè)政策與反壟斷法兼容視域下分析，逐步開放糖料蔗跨區(qū)收購政策從法理上更容易令蔗農、合作社等生產主體以及糖企等信服，也更容易為完善糖業(yè)現(xiàn)行法律制度提供依據(jù)。

2.2.1 有助于完善糖業(yè)制度供給

造成糖業(yè)制度供給不足的根源，在于糖料蔗劃區(qū)收購政策與蔗農、合作社等生產主體以及部分糖企之間的重大理念與利益沖突。逐步開放糖料蔗跨區(qū)收購，使糖料蔗的流通基于“訂單農業(yè)”模式，符合當前蔗農、糖企等的基本需求，會使食糖的價格波動更加符合市場規(guī)律，將會對政府開展食糖價格調控、制定糖料與食糖產量調控政策以及建設蔗農與糖企合理利益分配制度較為有利。尤其關于糖企與蔗農利益分配機制方面，開放跨區(qū)收購一定程度上會促使市場交易中各項交易標準體系的建立：蔗農在希望得到優(yōu)質報價的前提下，需要不斷優(yōu)化甘蔗品種以及甘蔗質量，而糖企在面對更多的糖料蔗選擇時，能夠更加自由地選擇優(yōu)質、低價的原料蔗。蔗農與糖企之間的利益分配制度將會逐漸圍繞甘蔗質量開展，使兩者之間的交易關系達到良性循環(huán)，最終不斷形成一種完善的利益分配機制。

2.2.2 有助于完善相關法律體系

表1所示為2004年以來我國各地陸續(xù)出臺的有關甘蔗制糖產業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)程等。

表1 我國糖料作物相關法律法規(guī)(部分)

關于糖料蔗相關法律法規(guī)多圍繞種植、測產驗收、保險定損等方面展開，且多以“規(guī)程”“辦法”為主，圍繞糖料管理的有關法律法規(guī)僅有《糖料管理暫行辦法》1條。在我國糖業(yè)法律體系不完善的情況下，政府部門之所以未能開展類似《中華人民共和國糖業(yè)法》等的法律體系建設，與我國當前實行的劃區(qū)收購政策高度相關。在我國現(xiàn)行的糖料蔗收購政策制度下，糖料蔗的價格是以企業(yè)或者協(xié)會指導價方式確定，食糖價格則是國內期貨和現(xiàn)貨平臺交易決定，與蔗糖實際價值及其波動有一定關系但又不完全相關[12]。在此前提下，我國圍繞蔗糖產業(yè)出臺各項針對性法律法規(guī)的可操作空間并不大。然而，在較為開放的糖料蔗跨區(qū)收購體系下，糖料蔗的價格波動將會與蔗農的生產成本和利潤空間、糖企的承受能力、國際食糖價格等高度相關，政府部門將不得不通過出臺各項法律、法規(guī)用以對糖料蔗流通過程中的各主體進行約束和指導，在不斷的調控和合作狀態(tài)下，逐步完善食糖產業(yè)法律體系。

2.2.3 有助于各項政策落實

糖料蔗的劃區(qū)收購政策實施以來之所以始終未能完全禁止跨區(qū)收購，其原因主要在于糖企與周邊地區(qū)糖料蔗供需不匹配。糖料蔗跨區(qū)收購，是激活蔗農生產種植糖料蔗新品種、提升糖料蔗品質的一大重要因素。蔗農在收益提高的驅動下將會更加熱衷于政府部門制定的增產計劃，進而進行各類型改良品種的種植[13]。開展糖料蔗跨區(qū)收購，能夠有效解決原料蔗匱乏地區(qū)糖廠在榨季面臨的原料短缺問題，以及原料蔗產量高的地區(qū)蔗農面臨的原料蔗價格過低、賣不上價等問題。在這一背景下更加有利于降低蔗農對各項政策的抵觸情緒，有利于各項政策落實。同時，在各榨季也將不再需要政府部門消耗大量人力、物力用以對跨區(qū)購蔗的管制等。

2.3 糖料蔗跨區(qū)收購將會面臨的問題

2.3.1 劣質品種蔗種植收益下降

糖料蔗完全放開跨區(qū)收購政策將直接影響某些劣質品種蔗種植農戶，在完全市場化的形式下，糖企自然會選擇品質好、出糖率高的優(yōu)質新品種糖料蔗如桂柳05-136、桂糖42號等[14-16]。因此，短期內部分蔗農在糖料蔗方面的收入會一定幅度下滑。

2.3.2 增加部分糖企生產壓力

對于某些規(guī)模較小、利潤較低的糖企，完全開放糖料蔗收購政策將會一定程度增加企業(yè)原材料收購成本，面臨大型糖企的搶蔗大戰(zhàn)，中小型糖企的競爭性往往較低。

3 結語

在我國糖料蔗發(fā)展較為初級的階段，完全開放的狀態(tài)下蔗農、糖企利益均受到一定影響，致使一段時間內關于是否完全開放糖業(yè)市場的爭論逐漸較少。然而，自進入21世紀以來，關于廣西地區(qū)糖料蔗的收購方式等爭議又開始出現(xiàn)，劃區(qū)收購政策和跨區(qū)收購政策各有利弊也各有支持者。2019/20年榨季是廣西地區(qū)開展蔗區(qū)管理和產業(yè)政策改革的第一個榨季。本文在此節(jié)點基于產業(yè)政策與反壟斷法兼容視域，對糖料蔗劃區(qū)、跨區(qū)收購的利弊情況進行分析，是從法理視域對完善或推翻現(xiàn)有劃區(qū)收購政策的一項嘗試。然而，本文認為無論未來是否需要以跨區(qū)收購政策完全取代劃區(qū)收購政策，現(xiàn)有的劃區(qū)收購政策都已不再完全適合我國糖業(yè)發(fā)展需求，需要從法律、產業(yè)政策等多角度加以完善。