超大型城市治理現代化的全周期管理路徑研究
——基于北上廣深的比較

陳科霖 胡淑昀 曾林妙

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革總目標。城市治理作為國家治理在城市的延伸，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。超大型城市是我國城市化進入新階段的必然產物，隨著人口、資源等不斷向大城市集中，大城市的規模和體量越來越大，“超大型城市俱樂部”的成員也日益增多。截至目前，我國常住人口規模超過一千萬的城市有17個，GDP超過萬億元的城市更是高達23個。但大城市規模的擴大也意味著治理難題的加劇：不僅傳統意義上的交通擁堵、垃圾圍城、環境污染等“城市病”將繼續存在，超大型城市人口密度高、人員流動性強、社會利益關系復雜、高樓建筑多①據統計，截至2020年，全球至少擁有10座已建成高度超過150米摩天大樓的79個城市中，中國內地有32個，再加上港澳臺地區，中國占據了將近一半的名額。等因素交織也進一步加大了超大型城市的治理難度，非傳統風險正在成為制約超大型城市進一步發展的日益突出的隱性因素。特別是在新冠肺炎疫情防控常態化的今天，推進超大型城市治理現代化、提升超大型城市風險防控的能力成為我國國家治理體系和治理能力現代化所不容忽視的關鍵環節。為此，習近平總書記在疫情防控期間高屋建瓴，逐步形成了“樹立全周期管理意識，探索超大型城市治理新路徑”新思想，為提升新時代城市治理水平指明了方向。

2020年10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上要求深圳“樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化，努力走出一條符合超大型城市特點和規律的治理新路子”。[1]深圳必須在超大型城市治理現代化上先行先試，率先建成具有示范意義的超大型城市現代治理體系。此外，已有關于全周期管理意識如何推進超大型城市治理現代化的研究成果主要側重于疫情防控下如何應對非常規治理問題，忽視了超大型城市本身所固有的治理痛點難點，也沒有真正理解全周期管理對于超大型城市治理現代化的真正意涵。基于此，本文以北京、上海、廣州以及深圳四個城市為分析對象，試圖通過對這四個超大型城市的比較總結當前我國超大型城市治理所面臨的普遍性問題以及深圳推動城市治理體系和治理能力現代化所面臨的特殊性問題，并結合在當代中國場景下“全周期管理”的時代內涵，簡要探討如何將全周期管理理念貫徹到我國超大型城市治理當中。

一、我國城市化進程中的超大型城市

我國改革開放的過程也是城市化迅速發展的過程。1979年我國的城鎮化率僅為17.9%，2019年末常住人口城鎮化率達到了60.6%，[2]實現了從傳統農業社會向現代工業社會的轉變。與此同時，城市化的過程不僅是農村變成城市的過程，也帶來了城市規模和體量的擴大，大城市和超大型城市的數量越來越多。從類型學看，經濟發展程度和城區人口規模是城市類型的兩個重要劃分標準。其中，超大型城市往往就是依據城區人口規模劃分而來。按照國際通行標準，超大型城市指城區人口超過一千萬的城市，不計算城市所管轄的農村和遠郊地區人口。根據2017年的數據，全球有22個城市城區人口超過一千萬，其中中國5個，印度3個，其他14個國家各1個。我國城市等級的劃分則主要依據城區常住人口而不是城市常住人口，將城區常住人口超過一千萬稱之為“超大型城市”。[3]截至2019年底，我國有6個城市的城區常住人口超過一千萬，其中北京、上海兩個城市的城區常住人口甚至超過兩千萬。但是，隨著“撤縣設區”“村改居”等城市化政策的推進，許多大城市將其所管轄的農村地區人口納入城區常住人口的統計之中，城區的范圍與城市所管轄的行政范圍趨向重疊，超大型城市的人口標準出現了以城市常住人口取代城區常住人口現象。如果以城市常住人口作為標準，2018年河南鄭州和陜西西安的城市常住人口均超過一千萬，意味著我國“超大型城市俱樂部”的成員數量達到15個；2019年，浙江杭州和河南南陽的常住人口也首次超過一千萬，在人口規模層面這兩個城市也進入“超大型城市”的行列。因此，如果僅以城市常住人口而不是城區常住人口作為衡量超大型城市的門檻，則目前我國有17個超大型城市。

不過，如果加上“GDP超過一萬億”這個經濟指標，則石家莊、哈爾濱、臨沂、南陽和保定等在內的五個城市無法躋身“超大型城市俱樂部”。相反，若單獨以“GDP萬億人民幣以上”作為超大型城市的衡量標準，隨著合肥、南通、泉州、福州、西安等五個城市GDP突破萬億元，截至目前中國內地GDP超過萬億元的城市則一共有23個，包括佛山、泉州等在內的11個萬億城市也可以稱之為“超大型城市”。總的來看，截至目前，我國有17個城市常住人口超過一千萬，有23個城市GDP超過一萬億人民幣，GDP超過一萬億且常住人口超過一千萬的城市有12個（見表1）。可以說，超大型城市是我國城市化進入新階段的必然產物。無論是基于人口規模還是基于經濟發展程度的衡量標準，我國超大型城市的數量都在不斷增加。改革開放40多年來，隨著城市化進入一個新的發展階段，超大型城市治理成為我國推進城市治理體系和治理能力現代化過程中亟需面對的重要議題。

表1 當前我國GDP超過一萬億和常住人口超過一千萬的城市①數據來源于各地《國民經濟和社會發展統計公報》和統計局公布的數據，其中GDP的統計年份為2020年，常住人口的統計年份為2019年底。

二、超大型城市的治理困境：基于北上廣深的比較

從我國城市化的發展規律看，人口不斷向大城市集中，不僅城市化的程度越來越高，而且城市的規模和體量越來越大，這意味著未來我國進入超大型城市行列的城市數量也會隨著增加。與此同時，城市規模與治理難度是一對不可忽視的相關關系，城市規模的擴大不僅在一定程度上加大了治理難度，必須面對的治理風險也越多。作為我國的一線城市，北京、上海、廣州、深圳四個城市常住人口早已超過一千萬、GDP更是超過兩萬億，無論從人口規模還是經濟體量，北上廣深這四個城市均是名副其實的“超大型城市”。以深圳為例，2020年深圳市地區生產總值突破2.8萬，位居粵港澳大灣區首位，高居全國第三，單位土地承載GDP居全國首位；城市常住人口達到1343.88萬人，全市實際管理人口超過2000萬人。②數據來源于各地《國民經濟和社會發展統計公報》和統計局公布的數據，其中GDP的統計年份為2020年，常住人口的統計年份為2019年底，人均GDP的統計年份為2020年，人口密度的統計年份為2019年底。因此，無論從人口規模還是經濟體量，深圳均早已進入超大型城市的行列，但“四個難以為繼”突出問題的背后所凸顯的正是超大型城市治理所面臨的共性問題。為此，本文以北京、上海、廣州、深圳四個城市為例，通過治理主體、治理結構、治理過程以及治理方法等四個層面的比較，總結當前我國超大型城市治理所面臨的共性問題以及當前深圳推動城市治理體系和治理能力現代化所面臨的特殊性問題。

（一）主體困境：“碎片化”治理模式

隨著“城市管理”向“城市治理”的轉變，我國城市治理的主體不再局限于以政府、黨委為代表的權威主體，社會組織、企業、居民等主體也參與到城市治理當中，形成一種多元參與的治理體系。就超大型城市而言，鼓勵多元主體參與有助于分擔治理壓力，尤其是超大型城市當中所形成的超大型社區，僅僅依靠居委會、社區工作站等權威主體難以提升超大型城市基層治理水平。而且，治理主體數量的增加也意味著協同難度的增加，如何在體現多元參與的民主機制與提高城市治理效能之間取得平衡取決于不同治理主體之間的協同程度。尤其是，過于強調多元參與的治理實踐容易產生“去中心化”的傾向，即因缺乏權威主體而容易陷入“碎片化”的協同治理困境。這種協同困境主要表現在兩個方面：一方面是政府治理體制的碎片化管理模式，橫向上城市治理所涉及政法委、組織部、宣傳部、統戰部、國土局、發改委、民政局、住建局等不同部門缺乏協同而出現“九龍治水”“各自為政”的狀況，這種“碎片化”管理通過“倒三角形漏斗”縱向結構將包括人口、治安、民政、就業等大量行政事務下沉到基層，造成基層負擔過重的“治理超載”問題；另一方面是不同治理主體的碎片化參與模式，城市基層治理涉及黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等多元行動主體，由于不同主體有著不同利益訴求和行動邏輯，每個參與主體只關心自己的“一畝三分地”，許多治理主體分享著基層治理的權力和資源卻沒有承擔相對應的治理責任，而且往往由于利益糾紛互不相讓而陷入“互相推諉”的境地，多元治理的合力難以發揮真正實效。就深圳而言，黨群服務中心、社會工作站、社區股份合作公司、物業服務公司、志愿服務隊伍等均是基層社會治理的重要參與主體，提高基層社會治理水平的關鍵在于提高不同治理主體的協同程度，推動基層治理從碎片化的“無序”治理向整體性的“有序”治理轉變。

（二）結構困境：城鄉二元治理結構

我國在城鄉發展上采取雙軌制的差異化政策，長期在城市和鄉村實行不同的制度形成了城鄉二元治理結構，這一結構造成了“經濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩定程度減弱等問題”。[4]2014年，國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消了城鄉分割的戶籍制度，試圖以此消除城鄉之間人口流動的制度性障礙。與此同時，部分經濟發達的城市也推出“撤縣設區”“村改居”等舉措，將其所管轄的農村地區也納入城區的范圍，實現了城市行政管轄范圍與城區范圍的重疊，實現了所謂“全域城市化”。但是，“全域城市化”并不意味著城鄉二元結構的徹底消除，事實層面的農村形態仍然存在于城市當中，長期累積而成的城鄉二元結構性矛盾尚未破解。一方面，城中村成為超大型城市治理的痛點。在我國城市化進程中，由于城市發展的需要許多原本處于城市外圍的農村被納入城市區所包圍，形成了諸如城市村莊、棚戶區、城中村等“城市形態與農村形態”并存現象。城中村不僅滿足了超大型城市外來人口的住房需求，還提供教育、配套、商業、醫療等公共服務職能。從四個城市看，2017年北京有952個城中村，居住人口占全市常住人口的1/6；廣州有577個城中村，居住人口占全市常住人口的2/5；深圳有286個城中村，居住人口占全市常住人口的2/3。[5]作為中國城市化最快城市的上海基本上解決了歷史遺留的棚戶區問題（僅存一百余個城中村），經歷多輪整治北京城中村問題也得到緩解，廣深的城中村仍然承載著大量城市人口，尤其是深圳城中村居住著超過1200萬人。城中村不僅是違法犯罪、火災事故等頻繁地，在產業形態、公共服務、人居環境等方面“村內村外”差異明顯，制約著超大型城市治理水平的整體提升。另一方面，人口結構上的戶籍人口與非戶籍人口二元化現象。外來人口為超大型城市的發展做出了重要貢獻，但外來人口也給城市發展帶來了治理難題。尤其是深圳，存在嚴重的人口倒掛問題，外來常住人口占常住人口的比重接近2/3，實際管理人口城市超過兩千萬。①數據來源于各地2019年統計數據。非戶籍外來人口流動性強、成分復雜多樣、生存壓力大，在經濟收入、社會保障、子女教育等方面也存在較大差異，非戶籍人口無法享受“同城待遇”。就深圳而言，治理結構的二元分割還體現在“關內關外”發展落差大，交通、治安、教育、醫療以及基礎設施建設等公共資源區域不平衡特征突出，形成了原特區內與特區外兩種面貌并存的現象。

（三）發展困境：社會民生短板突出

改革開放以來，“以GDP論英雄”的競標賽體制激發了地方官員推動經濟發展的積極性，在一定程度上加速了城市化進程。但是，經濟發展只是城市發展的一個面向而非全部，城市文明還包括政治、經濟、文化、社會和生態等方面內容，一味追求經濟發展而忽略了城市的整體發展，往往容易陷入一種“畸形城市化”模式。尤其是，當前我國超大型城市在公共服務資源的供給水平、供給質量嚴重不足，公共服務均等化難以落實，由此出現了學區房問題所反映出的教育資源分配不均、三甲醫院人滿為患所反映出的醫療資源分配不均等問題。有研究認為，超大型城市承載能力雖然受到人口與經濟增長等受壓力的一定影響，但是在更大程度上取決于公共服務支撐力和調控力的水平，取決于城市公共服務供給的質量、效率以及城市治理的水平。[6]從北上廣深四個城市看，北京、上海兩個城市在教育、醫療資源方面供給要明顯優于廣州、深圳，尤其是在北京和上海兩個城市常住人口規模持續下降而廣深則人口持續流入的背景下，廣州和深圳如何提升教育、醫療等公共服務資源供給的數量和質量是提升超大型城市治理水平的關鍵。就深圳而言，近年來，深圳GDP總量接連超過廣州、香港，成為粵港澳大灣區城市經濟總量第一的城市，位居全國第三，擠進亞洲前五。但是，深圳在社會民生保障方面卻與其經濟地位不匹配而遭受質疑，主要體現為教育資源緊缺的“上學難”問題、醫療資源不足的“看病難”問題、房價租金高昂的“住房難”問題等。此外，土地空間不足也是制約深圳進一步發展的重要因素，深圳城市面積不到2000平方公里，僅為北京的1/8，上海、廣州的大約1/3，土地資源緊張問題突出。

表2 2019年北上廣深教育、醫療資源基本情況①數據來源于各地2019年統計數據。

（四）方法困境：“運動式”治理模式

運動式治理在我國超大型城市治理中也有跡可循，在環境治理、衛生治理、交通治理、食品安全等領域所開展的大量專項整治、專項執法、雙安雙打、集中整治等活動中均能發現其蹤跡。一般來說，運動式治理通過采取“暴風驟雨”式的“人海戰術”，不僅短時間內集中各個部門的人力物力財力，也通過發動群眾的方式調動社會力量，對于突發事件或完成“中心工作”可以起到良好的效果。但是，運動式治理也飽受詬病，其弊端主要體現在：從時間上看，運動式治理由于缺乏常態化措施和長效機制，容易出現“按下葫蘆浮起瓢”“今朝有酒今朝醉”等問題，是一種以長期隱患換取短期目標的治理行為；從空間上看，為了逃避責任和考核，運動式治理模式表現為集中大量人力物力財力完成“中心工作”，重末端治理忽視源頭治理，“哪里出問題補哪里”，治標不治本，容易出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”“鐵道警察，各管一段”等問題，容易陷入“治理—亂象—再治理—再亂象”[7]的治理怪圈；在成效上，對于控違拆違、安全生產、污染整治等專業性強且涉及面廣的執法事項采取聯合執法，造成部門之間“聯而不動”“出工不出力”，多部門聯合執法在實踐中演變為人員的聚集，而非執法權力的綜合使用，難以有效解決實際問題。徘徊于常規治理與非常規治理之間的運動式治理并不能滿足現代城市治理體系和治理能力的需求，如何突破常規治理與非常規治理、常態管理與應急管理，尋找到適應現代城市發展的“一般性理論”是推進超大型城市現代化的關鍵所在。

三、“全周期管理”新的時代內涵

全周期管理理念又稱全生命周期理論，源于西方社會轉型時期所出現的一種管理理念，該理念建立在系統論、控制論、信息科學、協同論等理論的基礎之上，強調把管理對象視為一個動態、開放、生長的生命體。[8]近年來，隨著黨和國家對國民健康的日益重視，作為管理理念的“全周期管理”頻繁被提及。作為一種健康管理理念，早在2016年8月，習近平總書記就在全國衛生與健康大會上強調要“把人民健康放在優先發展戰略地位，努力全方位全周期保障人民健康”，[9]隨后“全周期管理”還被寫入黨的十九大報告。新冠肺炎疫情爆發后，面對城鄉基層治理體系所暴露出來的短板弱項，習近平總書記在總結疫情防控工作時多次強調要樹立全生命周期管理理念，將“全周期管理”與城市治理體系聯系起來。2020年10月14日，習近平總書記在深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上再次提及“全周期管理”，并首次將其與超大型城市治理聯系起來。從健康政策的“保障人民健康”到疫情防控的“完善城鄉基層治理體系”，再到超大型城市的“創新思路推動城市治理體系和治理能力現代化”，習近平總書記賦予了“全周期管理”新的時代內涵：

（一）黨的全面領導

黨的領導是中國共產黨取得革命、建設和改革事業成功的重要法寶，也是中國特色社會主義制度的最大優勢。從加強和改善黨的領導到堅持和加強黨的全面領導，是中國特色社會主義進入新時代習近平總書記基于世情國情黨情的變化對黨的領導理論的創新。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。[10]中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，只有將黨的領導貫徹到治國理政的方方面面，才能最大程度將中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理效能。國治離不開黨治，只有堅持和加強黨的全面領導，才能確保國家得到有效治理。在當代中國的場景下，樹立全周期管理意識要堅持和加強黨的全面領導，把黨的領導覆蓋到超大型城市治理的整個生命周期，將黨的領導這一最大政治優勢充分轉化為治理效能。因此，在超大型城市治理中，尤其是面對多元治理所出現的“去中心化”傾向，要強調黨對超大型城市治理的全面領導，發揮黨組織在城市治理中的引領作用。

（二）堅持系統觀念

系統論是全周期管理的重要理論基礎之一。作為一種重要的方法論，伊斯頓將系統論視為分析政治過程的“一般理論”。[11]習近平總書記在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調“要堅持系統觀念”，通過“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進”達到“固根基、揚優勢、補短板、強弱項”之目標。[12]系統思維指從系統論出發去認識事物，強調將對象視為一個系統來對待，重視“整體與部分、部分與部分、結構與功能、優化與建構、信息與組織、控制與反饋、系統與環境之間的相互聯系、相互作用”。[13]全周期管理理念將管理對象視為一個動態開放發展的有機系統，關注系統的輸入、處理、輸出以及反饋的全流程，重視管理閉環的形成和迭代循環，針對有機體形成、成長、成熟、衰退等不同階段的不同特點實施精準化策略。因此，全周期管理要求將超大型城市視為一個具有生命特征的有機系統，注重城市各個治理要素的流動、組合與循環，促進要素之間、要素與系統之間、系統與環境之間的良性互動。

（三）以人民為中心

“以人民為中心”思想是黨的十八大以來習近平總書記關于發展問題的最新理論成果，是黨的根本宗旨的凝練和升華，其核心內涵包括發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。[14]習近平總書記強調，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”。[15]全周期管理意識也強調人文關懷，關注管理對象的需求，以回應管理對象需求作為管理活動的出發點。人民是城市的主人，城市的一切管理活動要緊緊圍繞人的基本需求展開，加強公共服務供給。推動超大型城市治理現代化的根本目的是為了人民的根本利益，要確保超大型城市治理現代化的成果由人民共享。因此，全周期管理要求超大型城市要樹立以人民為中心的治理理念，拿出更多改革創新舉措把人民關心的熱點問題解決好，努力讓人民群眾的獲得感成色更足、幸福感更可持續、安全感更有保障。

（四）全過程治理

全流程管理是全周期管理的核心內容之一。全周期管理理念強調厘清各個環節之間的潛在鏈條，打造一個從事前預防、事中管控到事后評估管理流程的集成化管理系統，確保整個管理體系各個環節運轉高效、系統有序、協同配合，是一種全過程治理理念。全周期管理理念認為，管理的各個環節、主體以及要素之間并非單一的線性關系，深入理解它們之間潛在的、復雜的鏈條關系是優化管理結構的關鍵。因此，全周期管理要求運用全過程治理的方法，通過從前期規劃與預警到中期建設和應對再到后期維護和總結等完整的時間發展鏈條，形成一個有機的閉環，實施閉環管理。在超大型城市治理中也充分運用全過程的治理方法，正如習近平總書記所說，“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”，[16]從源頭上解決城市治理中的“難點”“堵點”“斷點”“痛點”問題。

四、以全周期管理推進超大型城市治理現代化

面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，在疫情防控阻擊戰初期，我國部分超大型城市暴露出信息溝通不暢、應急回應能力不足、碎片化應急導致協同治理不彰[17]等全周期管理領域的突出問題，基于前文對北上廣深四個城市治理困境的分析，可以發現超大型城市治理現代化在治理主體、治理結構、治理過程以及治理方法四個層面不僅具有共性問題，也存在自身的特殊性問題。面對我國超大型城市治理現代化所面臨的困境，融合全周期管理理念以政黨統合、全域協同、整體主義、全過程治理推動超大型城市治理現代化，早日實現我國城市治理體系和治理能力現代化。

（一）政黨統合：發揮黨對超大型城市治理的統合引領作用

面對超大型城市在管理體制和參與主體上所存在的“碎片化”問題，要解決這種協同治理困境，全周期管理要發揮黨在超大型城市治理現代化過程中的統合作用：一方面，要堅持和加強黨對超大型城市治理的全面領導，以黨的領導理順超大型城市的政府管理體制，建立超大型城市治理的政黨統合機制，厘清各部門推動超大型城市治理現代化過程中的權責關系，解決城市治理的“九龍治水”條塊關系混亂問題。另一方面，要發揮黨組織在基層社會治理中的引領作用，建立健全超大型城市基層治理的“一核多元”共治機制，不僅要實現黨的組織和工作的全覆蓋，還要做到黨的引領能力的全覆蓋，夯實黨在超大型城市的領導和執政基礎；既要加強黨對基層治理的領導，也要發揮各個治理主體參與的積極性，推動超大型城市基層治理合力的形成。

（二）全域協同：以系統思維推動治理要素的城鄉互動循環

城鄉是一個循環互動的系統，長期的城鄉二元結構造成城鄉之間在經濟、政治、文化以及社會建設等方面的差距日趨擴大，人為將城市與農村分割開來。在城市治理現代化和鄉村振興的雙重時代背景下，全周期管理強調超大型城市治理要運用系統優化思維，打通城鄉的治理邊界，在資源配置上帶動農村協同發展，打造城鄉流動循環的治理系統，實現全域城市化。傳統的城市化理論蘊含著工業與農業、現代與傳統、城市與鄉村的對立，城市化被理解為一種孤立的、單向的進程；全域城市化則城市和農村在特定區域內形成一個完整的、有機的社會系統，從資源配置上推動城鄉要素的流動與循環，推動城鄉一體化發展。[18]全域城市化不是指將一個地區全部發展為城市的單向城市化過程，而是強調打破地區的行政區劃限制和城鄉二元發展結構，在全域形成一個布局合理、資源共享、優勢互補、功能齊全的城鄉全域治理體系。[19]

（三）整體主義：加大民生投入補齊短板推動城市整體發展

改革開放以來，以經濟建設為中心的發展思路將GDP作為考核領導干部的重要指標，導致許多城市重視經濟建設忽視社會建設、文化建設以及生態保護等方面內容，尤其是忽略了社會民生領域。經濟發展是城市治理現代化的一個面向而非全部，城市治理現代化涵蓋政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理以及生態治理等方面內容，是一個全方位、整體性的現代化過程。其中，社會治理是“五位一體”布局的重要方面，對其他領域治理起到基礎性、保障性、關鍵性作用。[21]整體性治理理論作為對新公共管理運動的反思，強調從部分到整體的改革邏輯，以服務為基礎的整體主義強調將回應公民需求作為政府行政活動的治理導向。[21]人民是城市的主人，以全周期管理理念推進超大型城市治理現代化要從整體性治理推動城市的全面發展，圍繞人的基本需求提高城市公共服務水平和質量，補齊超大型城市的治理短板，發揮超大型城市現代化過程的“木桶效應”。

（四）全過程治理：打造踐行“全過程民主”的治理新模式

全周期管理理念強調厘清各個環節之間的潛在鏈條，打造一個從事前預防、事中管控到事后評估管理流程的集成化管理系統，確保整個管理體系各個環節運轉高效、系統有序、協同配合，是一種全過程治理理念。2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區考察社區治理和服務情況時提出“全過程民主”的概念，“全過程民主”主要體現在民主決策、民主管理、民主監督等環節當中。治理是實現民主價值的有效方法，良善的治理搭建了民主從價值到事實之間的橋梁。“全過程民主”的提出將治理的方法與民主的價值融合起來，意在借助治理的方法從流程上打造一套“全過程民主的完整實踐體系”。[22]因此，超大型城市作為我國城市化發展進入新階段的產物，具有打造“全過程民主”的治理能力，要從治理的流程和環節入手，加強事前的協商與預防、事中的監測與監督以及事后的評估與問責，形成踐行“全過程民主”價值的全過程治理模式。