經濟特區發展與勞動關系治理能力現代化研究
——以深圳經濟特區為例

袁 健 張嘉瑜

《中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見》中明確指出，“勞動關系是生產關系的重要組成部分，是最基本、最重要的社會關系之一。勞動關系是否和諧，事關廣大職工和企業的切身利益，事關經濟發展和社會和諧”。因此，勞動關系治理能力是社會治理能力的重要部分。社會治理能力伴隨經濟發展的提高而不斷提高，勞動關系領域的治理能力也應適應經濟發展以及社會變遷而提升，實現勞動關系治理能力現代化，為經濟的可持續發展提供和諧穩定的社會環境，從而實現經濟發展和社會和諧的良性循環。經濟發展與勞動關系的相關研究并不多，目前相關研究成果集中在宏觀和微觀兩個角度。基于數據的計量關聯研究，從長期來看，我國經濟增長與勞動爭議發生數量之間呈現開口向下的二次曲線關聯模式，即在初期隨著經濟規模的擴大，我國勞動爭議數量會不斷上升，而在經濟發展到一定程度后，勞動爭議發生數量將趨于下降。[1]基于微觀的邏輯推論，和諧的勞動關系，能提升勞資雙方的信任和尊重，為企業的發展提供了重要穩定條件，從而帶動區域經濟的發展。因而，勞動關系與企業的健康發展、社會的穩定等具有密切關系，應營造和諧、穩定的勞動關系以減少勞動糾紛、促進經濟發展。[2]

一、經濟特區發展與勞動關系治理關系辨析

經濟特區作為開啟中國改革開放的突破口，同時開啟了中國道路的探索征程。從此，中國現代化走上了一條既不同于傳統體制下的蘇聯模式，又不同于資本主義時代的西方模式，更不同于被中東歐前社會主義國家和拉美轉型國家所采納的“華盛頓共識”的獨特發展道路。[3]經歷了40多年的經濟高速發展，深圳比其他一些地方更早進入“矛盾凸顯期”，各類社會矛盾和問題凸顯，并集中表現在人口、資源、環境與社會經濟發展的矛盾上。[4]也就是說，深圳需要更早、更妥善地解決社會經濟發展中的勞動關系糾紛與矛盾問題，才能使經濟發展和勞資和諧形成良性互動。深圳經濟特區以“先行先試”的實踐與“敢為天下先”的氣概與勇氣，為推動中國社會改革開放的進程提供了一種激蕩人心的精神，即敢闖、創新， 促進了具有革命性意義的與社會主義市場經濟相適應的觀念與改革創新文化的形成。[5]

相對于經濟改革，我國在社會管理方式的改革總體顯得相對落后。[6]從改革歷程考察當代體制變遷的路徑，總體上呈現出“增量改革”特色，即“在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結構性的變遷動力，促成原有體制的應激性反應，從而實現社會結構逐步轉型”。[7]社會管理方式的改革需要不斷完善的法律體系作為保障輔之有序開展，以《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》《工會法》為核心的勞動立法構成了我國現有的勞動法律體系。通過對這些立法的價值取向、制度設計、調整對象和權利救濟機制的分析可得知，我國勞動關系治理的思維是：以靜態的法律強制替代動態的勞資內部協商，以此平衡勞資雙方的力量，實現勞動關系的和諧發展。[8]深圳經濟特區很早就意識到區域競爭力和勞動關系的同步提升的重要性，不斷探索完善地方行政法規。1993年頒布《深圳經濟特區勞務工條例》（已于2009年失效）；1994年頒布《深圳經濟特區勞動合同條例》；2006年深圳市人大常委會審議并通過《深圳經濟特區改革創新促進條例》，這是國內首部關于“試錯免責”條款的文件，對改革創新的定位、過程、激勵措施以及免責條款進行了較為詳細的規定說明。2008年正式頒布全國首部和諧勞動關系法規《深圳經濟特區和諧勞動關系促進條例》；2014年頒布《深圳市經濟特區欠薪保障條例》。深圳經濟特區得益于良好的創新機制土壤以及不斷完善的法律保障體系，才能將經濟特區改革模式應用于社會治理領域、勞動關系治理領域，從而實現區域治理能力的不斷提升。

但目前勞動關系矛盾糾紛的問題依然是社會治理中的痛點和難點。法律是規范勞動關系問題的準繩和底線，但是單單依靠法律的靜態管制思維來實現勞動關系的長久和諧是不足的。因此，我們需要在完善法律保障機制的基礎上，不斷提升治理能力和完善治理體系，從而進一步提升社會治理的能力以適應經濟的發展。“治理體系”概念的提出源于黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系”的概念。[9]治理是政府制定和實施規則以及提供服務的能力。[10]勞動關系治理的中心環節是制度建構和制度運行，對勞動關系治理的邏輯基點的探究也應當圍繞這一中心環節來展開。[11]深圳經濟特區是以先行先試的經濟改革精神應用于社會管理方面的改革，從而優化社會領域的治理制度，進一步優化勞動關系治理的制度運行。需要形成以公共部門為主體，擴大社會全面參與的多元治理格局，將勞動關系糾紛矛盾問題前移化解，從而實現源頭治理，這是新時代勞動關系治理能力提升的重要途徑。同時也要積極發揮社會組織在勞動關系治理過程中的作用，讓社會組織深度參與到區域的勞動關系治理實踐中，才能豐富和真正體現治理的多元主體性。結合中國特色的政治制度，如試點政策等政策工具推進勞動關系治理能力提升的頂層設計。多措并舉下形成的綜合治理機制進一步彌補以往靜態治理模式的不足。基于此，我們勾勒出深圳特區的經濟發展與勞動關系治理能力的邏輯路徑圖（見下圖）。

邏輯路徑圖

二、勞動關系治理能力現代化發展的案例研究

深圳市鹽田區和坪山區分別于2015年8月和2017年1月設立為省市共建和諧勞動關系綜合試驗區。基于特區的經濟改革理念，在社會管理領域勞動關系治理領域不斷突破，實現了先行先試率先突破的改革目標。

鹽田區位于深圳東部，2015年8月正式獲批省市共建和諧勞動關系綜合試驗區。其勞動關系治理目標：一是作為中央10號文在廣東深圳率先精準落地的樣板；二是為構建中國特色和諧勞動關系創造經驗。鹽田區勞動關系治理能力的提升突出表現在：一是突出黨政領航、持續發力，建立健全構建和諧勞動關系的長效機制的能力。在區委區政府的組織領導下，形成了多層次全方位創建新格局，同時注重發揮指標導向，探索建立目標責任考核機制。二是突出產業特色，激發活力，創新行業性和諧勞動關系協調新模式的能力。鹽田區的勞動關系治理重點是圍繞港口物流、黃金珠寶、旅游文化和生物科技四大支柱產業的企業而開展。三是突出主題參與，增強動力，引導企業和職工共建和諧勞動的能力。在積極引導企業和職工履行勞動關系主體責任的同時，也在充分調動企業和職工參與的積極性。四是突出社會協同，形成合力，推動形成構建和諧勞動關系的多元共治格局的能力。鹽田區打造了參與構建和諧勞動關系的三大社會組織品牌，包括促進協會、拖車協會和港運工聯會。五是突出效能提升，挖掘潛力，努力打造勞動關系管理服務的鹽田質量能力。鹽田區堅持關口前移，探索靈活高效的勞動關系管理服務新模式以及不斷改革創新，提高管理服務效能。2018年深圳市鹽田區成立了全國首家勞動關系公共服務中心。[12]在實踐層面，勞動關系公共服務是作為經濟特區政府的一項重點改革項目推進實施；在理論層面，是鹽田區對于黨的十九大以來對社會矛盾、公共服務和勞動關系治理綜合解讀下的創新摸索。[13]

坪山區位于深圳東北部，2016年9月經國務院批復同意成立行政區。坪山區的主導產業主要包括新能源（汽車）、生物醫藥、信息技術、智能制造等。其勞動關系治理工作的開展也是圍繞產業企業而展開。坪山區自被設立為省市共建和諧勞動關系綜合試驗區之后，勞動關系治理能力的提升主要是圍繞“1386”[14]的思路而展開。其中“1”是圍繞黨委領導、政府負責、社會組織協同、企業和職工參與、機制保障的一條主線；“3”是以源頭治理為創新著力點，以信息化和社會力量廣泛參與為工作抓手，強化“智慧型、法治型、服務型政府建設；依法理性、誠實守信、積極主動的勞動關系雙方建設；規范自律、高度參與、充滿活力的社會組織”三項建設；“8”是實施公共就業服務標準化、技能人才“百千萬”、勞動關系百分制“體驗服務”、“互聯網+”勞動關系協調服務、勞動關系專業化社會組織培育規范、勞動爭議社會化調解、小微企業勞動關系托管服務、現代化市民培育等八大服務工程；“6”是完善勞動關系協調、勞動糾紛預警、“5+1”快速調處、勞動保障監察執法、勞動爭議仲裁效能、勞資糾紛聯動六大保障機制。

隨著新業態、新就業方式的多樣性呈現，只有不斷提高勞動關系治理能力，推動勞動關系治理能力的現代化，才能更好地服務區域經濟的發展，為社會平穩發展提供重要的支撐。綜合案例所示，深圳經濟特區的勞動關系治理能力現代化主要表現以下幾個方面：

（一）黨政領航的向心力——黨委領導，政府負責

中國共產黨是我們各項事業的領導核心。無論是經濟發展領域還是社會治理領域的改革都需要在黨委的堅強領導下有序推進。深圳經濟特區處于改革開放的前沿陣地，又毗鄰香港，需要防范境外的敵對勢力滲透，因此勞動關系變得異常的復雜和敏感。深圳是廣東省內唯一擁有兩個省市共建和諧勞動關系綜合試驗區的城市，這充分說明了深圳經濟特區的黨委政府把勞動關系治理能力的提升，作為一項重要緊迫的任務進行推進。自2015年開始，深圳市鹽田區委將省市共建和諧勞動關系綜合試驗區納入重點改革項目。在黨委領導和政府的精心謀劃推動下，初步形成了“市+區+街道+社區+企業”的多層次治理格局，勞動關系治理能力得到綜合提升。正因如此，伴隨深圳經濟特區的發展，黨委領導，政府負責下，轄區的勞動關系治理能力體系逐步完善，形成了具有中國特色的勞動關系治理路徑。同時，在勞動關系治理能力提升的過程中，又為經濟特區發展營造了重要和諧用工環境，形成良好的經濟發展與社會治理良性循環。

（二）社會參與的號召力——社會組織，多方協同

深圳引入社會組織參與到勞動關系能力建設的過程，不斷實現勞動關系治理多元化。2013年，坪山區成立了深圳市首家勞動關系調解協會——坪山新區和諧勞動關系促進會。[15]2015年，鹽田區成立了全國首家專門開展和諧勞動關系創建工作的社會組織——深圳市鹽田區和諧勞動關系促進協會。[16]社會組織的參與，為公共部門的勞動關系治理能力提升提供了重要建議和策略，更加潤滑了勞動者和用工單位的溝通平臺。綜合試驗區依托社會組織，開展了多項服務，包括行業調解、和諧用工培訓、推動建立行業勞動標準以及化解用工風險的專業指導服務，廣泛調動了社會力量參與的積極性。隨著社會組織有序參與勞動關系治理的廣度和深度不斷增加，也進一步提升了區域的勞動關系治理能力。

（三）反哺經濟的助推力——營造和諧，促進發展

和諧的勞動關系是區域綜合競爭力的重要體現。通過案例分析，我們看到鹽田區圍繞鹽田港口產業鏈形成了一套自主協調的新模式，實現了港口企業的自我規范和自我完善，不斷強化了行業企業和勞動者之間的對話溝通；依據旅游休閑產業探索建立了靈活的工時制度，促成行業標準。圍繞黃金珠寶產業優化區內人才培養評價體系，圍繞基因產業基地高層次人才不斷優化區內的人才服務配套，優化落實區內的高層次人才評定以及獎勵制度。坪山區不斷推動轄區生物醫藥、先進裝備制造等五大主導產業組建行業調解組織，以產業園區為單位，創設馬巒家德工業園區“幸福園區”社工項目。同時不斷完善區內的小微企業勞動關系托管項目，搭建社會力量和小微企業對接的橋梁。勞動關系治理能力的提升，實現了經濟發展和社會和諧的協調，推動社會的包容性發展，實現企業健康發展與維護勞動者合法權益的有機融合。營造了尊重關心職工，促進企業守法經營和諧用工的良好氛圍，推動勞資雙方形成利益共同體、事業共同體和命運共同體。因此，勞動關系能力提升以及治理現代化過程奠定了特區經濟發展的和諧環境，助力特區經濟的發展。

（四）深化改革的源動力——深化改革，源頭治理

深圳勞動關系治理能力提升過程中，將改革的優良傳統應用至社會管理和社會治理領域，不斷推進改革實現制度的優化，從而從系統上提升了社會治理能力以及勞動關系治理能力。當前人工智能和大數據時代的來臨，加速了企業的升級換代，企業用人需求方面，需要更多復合型人才，具備交叉學科知識背景的人才。其次，老齡化社會的來臨，面臨“用工荒”的問題。一方面是由于人口結構的調整，青壯年勞動力總體數量下降，勞動力總供給下降。其次是大量的企業招不到合適的和足夠的員工。勞動力市場呈現了一定程度上的結構性失業。最后是由供給方、需求方和共享平臺構成的共享經濟模式逐漸壯大，一定程度影響著未來勞動力市場的變化。因此，從勞動關系治理的微觀層面上看，人工智能的大量運用，使勞動選擇性越來越高，人們成為越來越自由的勞動者。[17]從勞動關系治理的宏觀層面上看，人工智能的巨大作用已逐漸呈現，它對勞動力供給側改革影響尤其深遠。[18]深圳經濟特區勞動關系治理能力現代化的最重要體現就是不斷改革實現勞動關系的源頭治理。勞動關系公共服務供給改革是深圳市為深入黨的十九大關于構建和諧勞動關系的決策部署，進一步推進構建和諧勞動關系綜合試驗區建設，建立新時代具有鹽田特色的專業化、社會化、精細化的勞動關系公共服務體系，更好滿足廣大企業和職工新需求，為深圳經濟特區經濟發展提供重要的和諧用工環境，提升區域綜合競爭力而推出的重大舉措。此項改革以促進和諧、需求導向、高效便捷、多方參與、量力而行為基本原則，歷時三年，致力于建立勞動關系公共服務產品體系、供給體系、質量管理體系和理論體系，形成勞動關系公共服務效率、效果、效益的高度統一，提升勞動關系治理體系和能力的現代化建設，為構建中國特色和諧勞動關系創造可復制可推廣的新鮮經驗。[19]

三、經濟特區勞動關系治理能力現代化展望

（一）凸顯中國特色勞動關系治理先行示范方向

在制度優勢與治理效能的關系中，制度是基礎，而制度是否具有優勢，并且在多大程度上保持優勢，在根本上與制度優勢能否以及如何轉化為治理效能密切相關。[20]經濟特區是國家治理體制變革的活性載體，承載著“先行先試”的導引功能。[21]深圳40多年的發展已經證明了中國的特區設立、運行和發展所實施的一系列公共政策，是完全符合中國的國情的，是能夠推動區域經濟發展的有效政策工具。勞動關系是最基本最重要的社會關系之一，特區下個40年的勞動關系治理重點在于提升勞動關系治理能力的同時，探索和構建完善的勞動關系治理體系，并且要實現經濟持續發展和社會治理能力的良性互動，為其他區域帶來可復制可推廣的深圳經驗。

（二）打造粵港澳大灣區勞動關系公共服務體系

粵港澳大灣區目前是“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”的特殊情況，且在府際合作的實踐中，粵港澳大灣區合作在法律方面存在認識上的模糊和分歧，深度合作賴以確立的法律地位與法律依據不明，缺乏行之有效的區際司法協助制度。[22]但是公共管理的導向和基層對接可以先從服務開始。信息和電子政務的互通是可以的，以服務為主的基層探索也是可以的，以和諧的理念融入勞動關系公共服務中，以共贏理念融入勞動關系治理中。可以以某個試點作為開始的基準，以后逐步“由下而上”再逐步實現制度化和體系化是一種重要的嘗試。通過合作互動、信息交流，初步規劃打造出能夠助力灣區經濟發展的勞動關系領域公共服務工程，為提升灣區競爭力提供重要支撐。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第八章第四節中提到“支持舉辦粵港、粵澳勞動監察合作會議和執法培訓班”，就是希望通過灣區在勞動關系領域的法治建設以及行政執法加強合作和交流。目前我國現行關于勞動監察的行政規章是2004年國務院發布的《勞動保障監察條例》，而以特區為啟動基點，開展勞動關系領域的公共服務探索，就是進一步整合多方信息資源，逐步完善和優化灣區勞動關系領域的治理過程。

（三）完善勞動關系治理專業社會組織培育孵化機制

在黨的領導下，充分發揮社會組織參與勞動關系治理的積極性、主動性、創造性，這樣才能構建起完善的轄區勞動關系治理體系；這樣才能讓企業和勞動者能積極參與到勞動關系治理中來，用更加理性、柔性的方式解決勞動關系矛盾糾紛，充分發揮政府“硬約束”和社會組織“軟服務”的互補優勢。深圳市鹽田區和坪山區的社會組織在轄區勞動關系治理能力提升過程中發揮的作用，主要體現在群眾勞資問題法律咨詢、勞動爭議調解和員工關愛的具體事項中，而從宏觀來看社會組織進一步整合了區內勞動關系治理的多方力量，整合多方資源，從而提高轄區的勞動關系治理能力。包括傳播和諧文化、建立行業區域勞動標準，提供專業的勞動服務，最大程度發揮了社會組織的樞紐型作用。由政府專門培育和孵化的社會組織，首先能保證其具備正確的政治立場，其次是未來需要更多的社會組織來應對細分的服務對象。如新生代農民工、女工、退休返聘老年人等特殊的勞動者群體。這樣才能保證社會組織既有序地參與轄區的和諧勞動關系構建，又能進一步提高社會組織的專業性和針對性。不斷提高區域的勞動關系治理能力和完善勞動關系治理能力體系，有利于科學協調各社會組織間的關系，形成社會組織間高效的聯系與合作。同時系統分配人才、經濟資源，對社會組織體系全面參與各行各業更深層次的勞動關系治理提供組織基礎。

（四）加快勞動關系治理智能化信息平臺一體化進程

現代化治理離不開技術手段的融入，雖然深圳率先提出了勞動關系公共服務理念，但是目前勞動關系公共服務的具體落實措施仍然在探索階段。勞動關系公共服務沒有線上一站式平臺，各類數據、信息及服務不夠集中，事項辦理功能不夠完善，個性化程度有提升空間，亟待建立智慧化平臺，創新管理理念，整合服務資源，加快數據共享和連接，推動勞動關系公共服務的智慧化平臺建設。勞動關系公共服務智慧平臺項目的設立，要承擔勞動關系矛盾糾紛的數據收集、推送督辦、反饋結果等功能，進一步在廣度和精度上提升勞動關系隱患的排查、爭議化解的能力。在此基礎上才能最大程度提升勞動關系矛盾糾紛的提前預判能力和勞動關系公共服務能力。從而對糾紛隱患能實現早介入、早化解，實現勞動關系的源頭治理，對服務需求能實現早了解、早提供。深圳已經頒布了廣東省內首個電子合同。[23]電子勞動合同模塊的完善可以大幅降低企業勞動合同管理的時間成本和經濟成本，可以有效地防止或減少勞動關系糾紛隱患，也有利于提高企業勞動關系管理智能化水平，特別在后疫情時期，簽訂電子勞動合同減少了面對面接觸次數，是特區科技防疫的重要表現和延伸。綜上所述，勞動關系公共服務智慧平臺的建設與運行，將是未來構建勞動關系治理能力體系和勞動關系公共服務體系的重要支撐，是構建和諧穩定勞動關系的技術保障。加大勞動關系公共服務產品規劃、開發和供給力度，著力打造智慧化的勞動關系公共服務“產品超市”，才能建設人民滿意的勞動關系公共服務體系，不斷增強特區人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。