關于PPP項目績效考核的思考

姜嘉琪

PPP項目是指政府和社會資本合作開展基礎設施建設的投融資項目。績效考核是PPP項目運作的核心工作內容，同樣也是經濟及社會效益最大化的保障。因此，PPP項目的高質高量、穩步有序開展須提升績效考核工作的科學性及先進性。本文將基于PPP項目績效考核展開分析，以供相關部門及人員參考。

近些年來，PPP項目應用在基礎設施建設及公共服務領域，取得了較為顯著的社會及經濟價值。績效考核在PPP項目中的應用，可提升PPP項目經濟活動的合理性、效率性及效果性，推動著PPP項目發揮出更高的公共服務質量及社會經濟價值，利于PPP項目的更大范圍推廣及更高效的利用。但是我國現階段的PPP項目績效考核實踐中仍存在諸多不足之處，制約績效考核對PPP項目的推進效用，因此須相關部門將PPP項目績效考核當做工作焦點，對其進行持續性、科學性的優化提升，積極探索PPP項目績效考核的更高效開展途徑。

一、PPP項目內涵

PPP項目是基于公共基礎設施建設的政府和社會資本合作運作模式，其具有合作基礎、目標一致、利益共享的實施原則。其中合作基礎原則，是社會資本與政府的合作應以“雙贏”或“多贏”為基礎關系及合作目標，這樣才能保障PPP項目的長期持續性發展;目標一致原則，是指PPP 項目下各實施層面、各環節的目標都具備政策框架、項目目標的統一性，這樣才能引導PPP項目發展方向的有效性;利益共享原則，是指PPP項目的運轉實施，需要同時滿足政府建設發展的要求及企業利益需求。

二、PPP項目實施績效管理的必要性

（一）政府政策要求

PPP項目績效管理對PPP項目開展質量及開展順利性都有著保障及助力效用。政府相關部門針對PPP項目制定了多項規章細則及政策要求，其中都提到了績效管理的重要性及對其設置實施的相關要求。因此實施PPP項目實施績效管理是響應并落實政府政策要求的必然措施。

（二）發展現實需求

基礎設施建設的開展，必然會增加政府部門的財政支出壓力，而且政府部門的經濟活動都與其績效評價結果直接關聯。該政策背景下，PPP項目實施績效管理愈發凸顯出其必要性及重要性，其在PPP項目實施落實，不僅可以為社會投資方提供準確可靠的投資回報依據，還能顯著改善提升政府財政支出績效，同樣也是財政資金運轉利用最大化的重要手段。

（三）項目周期發展要求

PPP項目全周期包括項目識別環節、項目準備環節、項目采購環節、項目執行環節及項目移交環節。同時PPP項目還具有開展周期長、管理難度大、不確定因素多等特點，這就意味著PPP項目實施過程中的風險因素也較高。PPP項目實施績效管理，可提升PPP項目全周期、各階段管理運轉的嚴謹性、規范性，以此對各環節的風險因素進行高效管控，推進PPP項目公共服務利益及經濟利益的最大化目標實現。

三、PPP項目績效考核實施中存在的問題

（一）PPP項目績效考核認知不徹底

PPP項目績效考核存在認知不徹底的問題，導致對績效考核的重視及落實程度不夠。諸多PPP項目運轉中，由于對績效考核實施本質的認知不夠，績效考核制度與項目實況存在偏差，制約績效考核指導作用及規范作用的有效發揮。政府部門及社會企業對PPP項目績效考核認知不足，還會直接影響著PPP項目績效評價對PPP項目開展全過程的真實性、完整性反應，致使PPP項目績效考核管理流于形式。此外，政府部門對PPP項目績效考核沒有統一性的政策要求，這也增加了PPP項目績效考核的難度及主觀性，在一定程度上影響著PPP項目績效考核的真實效用。

（二）PPP項目績效考核指標差異大

現階段的PPP項目績效考核存在評價指標差異大的現象，導致PPP項目績效考核效用的局限性。PPP項目中對績效考核的落實應用缺乏規劃性、明確性的設計，而且各個項目績效考核體系的評價流程、評價內容、評價標準等都有差異，收績效考核體系編制單位的主觀思維影響嚴重。甚至同一類目基礎設施建設PPP 項目的績效考核指標也存在既定指標差異，例如，定量指標不同、評價指標構建不同、評價權重不同、評價標準不同等，制約著PPP項目績效考核的有效性、統一性實施。

（三）PPP項目績效考核執行力度不夠

PPP項目績效考核執行力度不夠是現階段PPP項目的管理瓶頸。PPP項目效管理范圍廣、周期長等，而且高質量的PPP項目績效考核效果須對PPP項目進行動態性、持續性的考核評價，這就對PPP項目績效考核的執行力度提出了嚴謹要求，但是，部分PPP項目的績效考核指標設計不健全，影響著績效考核的全面性，同時相關管理部門對PPP項目績效考核的重視、不跟進，也影響著績效評價的執行力度及執行順暢性，直接限制著PPP項目績效考核執行效率及執行質量的提升。

（四）PPP項目績效考核靈活性不足

PPP項目績效考核是貫穿于項目開展全過程的，PPP項目開展過程中存在諸多不確定因素，致使其實踐開展形式的變化性，因此PPP項目績效考核應根據項目實踐開展情況進行評價調整，以此確保績效考核結果的準確可靠性。但是現階段的PPP項目績效考核存在靈活性不足的問題，其考核指標彈性空間有限，甚至是硬性考核指標，雖然可以直觀的展示PPP項目工作的最終效果及效益，但是對PPP項目開展過程的反映不足，進而無法為政府或社會資產企業提供可靠的PPP項目全過程開展評價資料。

四、PPP項目績效考核的優化策略

（一）深入認知PPP項目的績效考核本質

掌握PPP項目績效考核本質是PPP項目績效考核有效高質開展的前提。PPP項目相關管理人員應深入認知PPP項目績效考核本質及其工作重要性，給予其足夠的正式及重視，提升PPP項目中績效考核重要性的宣傳普及，確保全體工作人員對PPP項目績效考核的正確認知及執行力度，同時要注重PPP項目績效考核管理制度的頂層設計及科學合理應用，保障PPP項目績效考核的應用客觀性及真實性。政府相關部門還應給PPP項目績效考核法律層面的重視，明確制定針對性、全面性的PPP項目績效考核法律法規及政策條例，給予PPP項目績效考核工作的建設指導及應用約束，提升PPP項目績效考核的市場規范性及應用權威性，推動PPP項目的高品質、可持續提升發展。

（二）規范PPP項目績效考核體系統一性指標

PPP項目績效考核優化須規范PPP項目績效考核體系統一性指標，為PPP項目績效評價提供統一性、公正性的管理基礎。PPP項目績效考核建設應基于統一規范的原則，制定PPP項目各個環節的績效考統一性、規范性指標，同時制定嚴謹的績效考核管理流程、管理制度等。在項目識別、項目準備、項目采購、項目執行及項目移交等各階段，可構建計劃執行、監督管控的閉環考核模式，以此為PPP項目資源的最佳配置率提供可靠依據。制定PPP項目績效考核指標時，須對PPP項目的相關數據進行收集整合，在該基礎上與企業利益、政府要求、社會效益等交匯整合，進而設置出全面均衡、切實可行的績效考核評價指標及績效考核體系，以此對PPP項目全建設周期進行高效高質的績效管理。

（三）提高PPP項目績效考核執行效率

提高PPP項目績效考核執行效率是績效考核切實發揮助力效用的直接手段。PPP項目管理人員應從績效考核評價方法、評價指標量化、具體評價標準等方面，加強對績效考核方案的落實監督力度，以此實現績效考核執行力度及質量的提升。可根據PPP項目的實際情況及績效考核評價難度，適當采取多方交叉監管評價的方式開展，可由管理部門、項目所屬行業、政府相關部門等共同參與績效考核監督管理，還可適當引進社會專職監督機構進行績效考核監督工作，以此保障PPP項目績效考核的更高執行效率。

（四）完善PPP項目考核指標動態調整機制

完善PPP項目考核指標動態調整機制，是PPP項目績效考核彈性開展、全過程映襯的有效舉措。PPP項目周期管理較長、涉及行業廣，其開展過程中受較多因素干擾，會對既定的項目進展計劃進行調整。這就要求，PPP項目績效考核根據不同項目開展方向、開展要求、項目內容等，靈活科學的調整其績效考核指標、績效考核權重等，以此確保PPP項目考核評價的合理性及實用性，實現PPP項目公共服務質量及經濟效益的理想性目標。此外，政府相關部門應及時將PPP 項目績效考核信息進行整合歸類，對PPP項目管理指標庫進行績效考核數據的補充擴展，進而為后續的PPP項目績效考核決策制定優化提供可靠依據，推進PPP項目績效考核的持續性發展提升。

五、結語

績效考核在PPP項目中的應用，可提升PPP項目經濟活動的合理性、效率性及效果性，推動者PPP項目發揮出更高的公共服務質量及經濟價值，利于PPP項目的更大范圍推廣及更高效的利用，是響應并落實政府政策要求的必然措施，也是財政資金運轉利用最大化的重要手段。PPP項目績效考核實施中存在績效考核認知不徹底、績效考核指標差異大、績效考核執行力度不夠、績效考核靈活性不足等問題，影響制約著PPP項目績效考核執行效率及執行質量的提升。PPP項目相關管理人員應深入認知PPP項目績效考核本質及其工作重要性，規范PPP項目績效考核體系統一性指標，加強對績效考核方案的落實監督力度，完善PPP項目考核指標動態調整機制，以此保障PPP項目績效考核的更高執行效用。

（作者單位：西安市高陵區財政局）