老齡化背景下我國養老服務財政政策研究

譚回

日趨迅猛的人口老齡化勢頭，致使我國養老服務業的財政支出壓力不斷增加，如何妥善運用財政政策助力養老服務發展成為當前亟需探討的問題。在分析我國養老服務發展的財政政策現狀基礎之上，針對其中存在的幾大問題，提出改進建議，以期更好發揮財政政策對于養老服務發展的推動作用。

人口老齡化儼然是本世紀各國需長期應對的一大挑戰，我國也不例外，經濟迅速發展的同時肩負著最艱巨的老齡化重擔。在此時代背景下，公共財政政策對于養老服務發展可謂是至關重要，一方面，提供公共服務和普惠民生一直以來都是我國政府最基本的職能，政府發展養老服務，固然離不開財政資金的投入和相關政策制度的支持;另一方面，財政支持政策能夠發揮風向標作用，積極帶動其他社會資本的投入，促進養老服務市場化發展，多渠道緩解養老壓力。

一、支持我國養老服務發展的財政政策現狀分析

（一）我國養老服務財政支持政策的發展現狀

1.財政支出政策

（1）直接財政投入

直接財政投入政策是較為傳統的財政支持方式，具有補缺、扶持等性質，主要的形式是用于建設敬老院、護理院等養老機構和設施的財政資金支出。早在21世紀的到來之初，養老機構的建設就成為了時代熱潮，各地政府通過直接財政撥款興辦養老機構及設施，為五保戶老人、生活中存在困難的老年群體提供吃、穿、住的“養老庇護所”。

（2）財政補貼

我國對于老年群體的財政補貼制度主要包括三種，第一是高齡補貼，第二即護理補貼，第三為養老服務補貼。三者之中，高齡補貼制度屬最早萌生，21世紀以來便在全國范圍內陸續推行，較低的補貼門檻和廣泛的政策覆蓋對象是該政策的主要優勢特點。相對于高齡補貼來說，護理補貼與養老服務補貼萌生時間較晚，于2010年之后在我國部分省市相繼推行，政策覆蓋范圍主要是失能老人等特殊群體。

（3）政府購買養老服務

2003年，上海率先推出政府購買居家養老服務新型模式，帶頭踏上了我國探索政府購買養老服務的新路，南京、寧波、蘇州等城市緊隨其后，相繼踏入政府購買養老服務的實踐之道。各地區亦結合當地實際，陸續實行政府購買養老服務這一新模式。自此，政府購買養老服務在全國各地深入開展，并取得了可觀成效。

2.稅收優惠政策

除了上述財政支出政策以外，稅收政策亦是我國推進養老服務建設中實行的財政政策之一。稅收優惠政策的政策受益對象主要包括兩個，一是養老服務機構，另一個即老年人自身。針對養老機構的稅收優惠政策相對來說比較多，例如對養老服務機構免征增值稅;對于符合特殊條件的養老服務機構免征企業所得稅等。面向老年人自身的稅收優惠政策包括生活補助免征個人所得稅等。

（二）我國養老服務財政支持政策的總體特點

1.財政支持體系逐漸完善，財政支出規模不斷擴大

在我國養老服務的發展初期，財政支出規模相對較小，財政支持的渠道亦十分單一，體現出單純補缺的特點。隨著政府對民生問題的愈加重視，我國的養老服務財政支持政策不斷完善，從最初階段的補缺性扶持轉變為多方面覆蓋，形成了較為完備的政策體系，并積極向普惠性養老福利體系邁進。公共財政體制日漸健全與完善的同時，財政對養老服務、醫療衛生等民生項目的支出規模也在不斷擴大。

2.政策支持形式日趨多元化，政策取向由“養”向“護”轉變

政策的不斷完善使得財政支持的形式日趨豐富，我國各地政府都根據當地情況建立和創新了具有當地特色的財政支持形式，如蘇州的政府養老服務援助制度，政府每月會面向部分特殊老年群體發放相應的養老援助券。從政策演變趨勢上看，公共財政投入初期，重心主要是放在建設養老機構上和提供一般性養老服務項目，隨著養老需求的不斷增加，養老服務領域愈加關注更高層面的醫療保健、康復護理。由此，財政投入的重點和財政政策的取向由最初單純的“養”向“護”轉變。

二、我國養老服務發展中財政支持政策的問題分析

（一）財政投入規模仍然不夠

隨著老齡化勢頭愈發迅猛，老年人的養老需求不斷增加。近年來，盡管政府在不斷加大財政對養老服務發展的投入，但與龐大的養老服務需求相比仍存在巨大的缺口，投資的規模和總量依然不夠。本文以我國每千名老年人擁有養老床位來分析，查閱我國民政部2005-2019年統計公報數據可得，從2005年到2016年期間，每千名老年人所擁有的養老床位數逐年增加，而到了2017年和2018年，這個數值較前一年來說卻都有所下降，2019年才又呈上升趨勢。這也就是說，盡管每一年政府都在增加對養老服務項目的財政投入，但由于近年來人口老齡化程度日益加深，老年人口增速顯然超過了養老設施的增速，這就使得最終分到每位老人頭上的養老服務資源愈加緊張。因此，公共財政對養老機構設施建設的投入規模與現實的老齡化程度存在明顯的現實差距，現有養老資源無法保障日益增長的養老需求。

（二）財政投入結構存在失衡

1.供給側與需求側的財政投入失衡

目前，我國政府的財政資金投入，絕大部分仍然是用于建設與運營養老服務機構，而直接針對老年人的財政政策相對不足，也就是說，支持養老服務發展的財政政策更加偏向于養老服務的供給側，一定程度上忽略了養老服務的需求側。

2.農村與城鎮的財政投入結構不合理

由于城鄉經濟發展差異，農村基層政府財政實力遠遠落后于城鎮政府，從而使得農村地區的養老機構和養老設施建設相對滯后。資金投入和財政補助的缺少，致使農村地區養老方面的政策發展速度亦遠遠落后于同時期的城鎮地區。

3.機構養老與居家、社區養老的財政投入重點需權衡

現實生活中，許多老年人對于入住養老機構抱有諸多顧慮，再加上對家庭環境的習慣和對親情的眷戀，因此大部分老人都偏好居家、社區養老方式。然而實際上，我國的財政投入重點卻與這種養老需求相悖，居家養老財政支持力度相對于機構養老來說明顯不足。

（三）政府購買養老服務政策執行阻滯

1.政府購買養老服務缺乏規范性的法律支持

“公共服務”這一概念，在2003年《中華人民共和國政府采購法》中還尋找不到其字眼，這之后，直到2015年實施的《中華人民共和國政府采購法實施條例》，才由政府正式將其囊括到采購范圍內，因此，我國對于養老服務項目的采購仍處于初步發展階段。直至目前，政府購買養老服務的法律依據大部分來自于地方性政策法規，導致工作的開展缺乏具體的規范化指導。

2.政府所購養老服務項目與老年人實際需求脫節

政府購買養老服務工作，其過程、程序必定是復雜且龐大的，涉及到的主體也眾多，包括采購者、承包者和受益者。而在現實中，經常會因為工作開展不到位而產生信息不對稱等問題，使得老年人獲得的服務項目與其實際需求并不匹配，即出現供需脫節現象，從而導致財政投入的實際效益大打折扣。

三、完善我國養老服務財政支持政策的思路建議

（一）加大對養老服務的財政投入力度

1.明確政府自身定位

政府首先需要明晰自身在養老服務中的角色位置。要知道，社會養老的工作任務并非全都包攬在政府的身上，政府在這之中發揮的其實是兜底的社會保障作用。因此，政府要明確自身職能定位，重點保障弱勢老年群體的養老服務，并發揮多元主體優勢，與家庭、企業以及社會組織形成清晰的權責關系和供給合力，共同肩負養老職責。

2.制定中長期投入規劃

財政投入要想穩步追趕上老齡化速度、獲得最大的政策效果，就要求政府既要考慮目前時期的養老需求，還要制定出財政助力養老服務建設的中長期投入規劃。做中長期規劃時，應遵循合理科學的原則，對我國養老服務多方面建設所需的財政規模進行專門評測，從而有依據、有規劃地籌措資金，盡可能減少財政投入出現重疊甚至浪費現象。

（二）優化養老服務財政投入結構

1.大力發展居家養老服務

政府應該將財政投入的重心從建設養老機構逐漸轉變為大力發展居家養老。一方面，各級政府要安排好居家養老服務項目建設的財政預算，保證其穩定的資金來源;另一方面，要發展與創新數字化居家養老服務，通過大數據平臺的建設，為老年人提供智能上門居家養老服務。

2.加快農村養老服務設施建設

政府要重視農村養老服務發展，加大對其財政投入力度。一方面，不能盲目投入，要在充分調研其實際養老需求后，將財政扶持資金合理投入到養老服務建設中去。另一方面，考慮安排專項財政資金，用以鼓勵農村地區依托村民自治，將村內空置閑置的房屋和土地利用起來，嘗試建立農村小型互助式養老中心站。

3.加強養老服務專業隊伍建設

第三，有必要加大財政投入，助力培養養老服務人才，加強養老服務隊伍建設。一方面，政府要加大對養老服務業的財政支持和補貼力度，酌情適當地提高養老護理人員的待遇與福利，壯大養老服務從業者規模。另一方面，應當定期組織和開展有關養老服務的技能培訓，有效提高養老護理人員的專業化水平。

（三）完善政府購買養老服務機制

1.制定專門政策法規

養老服務并不是一件簡單的物品，而是為老年群體提供的具有專業性質的服務。因此，政府在購買養老服務時不能單純套用《政府采購法》，而是需要制定專門的購買制度和政策法規。在這個購買制度中，應明確政府、養老機構、社區、養老服務人員等主體各自的職責義務，還要對服務項目、價格及監督評估的標準作出具體規定，保證政府購買養老服務工作有法可依。

2.規范政府購買養老服務流程

首先，應展開充分的調研或者委托專門機構來評估老年人的實際養老需求，明晰政府要購買的項目及各項目的規模，從而有效避免養老服務供需脫節。其次，要針對養老服務承包主體建立規范化的競爭機制，包括市場準入與退出機制、公開招標與公共定價等機制。最后，還要對養老服務質量進行評估，通過構建政府購買養老服務的監督與考評制度，將老年人自身滿意度列入考評指標中，從而提升養老服務質量。

（作者單位：湖南師范大學公共管理學院）