國土空間規劃體系中的城市規劃分析

劉琴琴

（呂梁市規劃和自然資源局，山西 呂梁 033000）

現階段，我國國土空間規劃中包含城鄉、主體功能區等規劃空間的融合，采用多空間規劃合一的方式，充分展現出國土空間規劃的重要指導和支撐作用。國家對國土空間規劃高度重視，相關自然資源部門需要高度重視國土空間規劃體系的建設，不斷進行改革實踐。

1 國土空間規劃體系、城市規劃闡述

（1）國土空間規劃體系主要為國土空間開發保護和生態文明體制改革提供重要的指導。近些年，我國對空間規劃革新和空間規劃體系建設進行重點關注和探討，在實踐中，充分發揮我國部委政策的引導作用，不斷分析和總結地方試點經驗，從地方逐漸探究“兩規融合”市縣“多規合一”試點，再實現省級空間規劃試點，積極探究空間規劃實施途徑[1]。我國在2018年提出建立自然資源部，對建立國土空間規劃體系的重要使命進行明確和全面落實，隨之在2019年各個地方逐漸建立了自然資源部門。另外，2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中提出了“五級三類”國土空間規劃體系框架，制定了統一的系統方向，同年6月，提出了采用國家公園為主，自然保護區為基本條件，實現多種自然保護地分類系統，實現全面統一管理風景資源體系。因此，地方自然資源部門面臨現實問題，需要在國家層面體系框架下，創建地方國土空間規劃體系。國土空間規劃扮演著國家空間發展的基礎性角色，是構建具有可持續發展意義空間藍圖的重要因素，也是保護與開發建設工作的重要依據。而通過構建國土空間規劃體系，則能夠實現城鄉規劃、功能區域規劃、土地利用規劃等規劃工作的融合，制定多規合一制度，有助于形成規劃指導與強化國土空間規劃工作作用的一系列約束條件，是黨的重要部署工作。不同的規劃工作有著不同的應用特點。土地利用與功能區規劃具有限制特點，起到的主要作用為控制資源的使用量，從而達到保護環境的目的。相關部門需要充分發揮國土空間區域劃定與土地資源統籌的工作優勢，突顯統籌協調能動性，為實現城市的建設發展目標奠定基礎。

（2）城市規劃具體囊括環境、行動、問題以及變化研究方向，以下為具體分析。環境：城市規劃中包含對自然環境、建成環境的研究，即城市復雜的空間與場所對自然和建成環境的影響。城市規劃研究重點放在了場所中空間復雜性對于城市發展相關聯問題造成的影響，針對營造場所模式與途徑，呈現出了規范嘗試特性；問題：城市規劃的核心研究點在于社會沖突、城市化以及城市發展等復雜問題的研究。問題牽涉到的內容過多，一般難以被及時解決。城市規劃的中心要求與核心任務逐漸成了如何解決存在于社會中的普遍問題的關鍵因素；行動：行動即實踐與實施，城市規劃更加注重于利用實踐行動去解決相應問題，立足于問題解決導向，規劃師提出、分析以及解決問題，同時在實際解決中，更加關注變革與實踐實施；變化：變化主要是對城市規劃未來發展方向的判斷，將推測內容當作依據，構建引導性質的行動，制定詳細規劃流程。

2 國土空間規劃中城市規劃要點

2.1 注重城市規劃全局性，解決問題

現階段，我國城市化建設正處于發展的關鍵階段。城市化進程加快，造成城市發展中存在較多矛盾，對城市規劃具有一定程度的影響。城市規劃中，人們采用規劃措施治理問題，難以獲得良好的效果，進而需要采用科學規范的城市規劃面對當前城市規劃中存在的多種問題進行分析和總結，如多種自成體系、空間缺乏約束性、規劃缺乏嚴肅性等相關城市規劃問題[2]。因此，人們需要合理布局城市規劃，采用空間規劃體系為依托，不斷推進規劃體制的革新，促進城市規劃功能互補、相互協調、銜接統一。

城市規劃受到多種相關因素的影響，存在一定的薄弱環節，同時包含尚未解決的問題?，F階段，我國城市規劃的過程中缺乏明確清晰的城市規劃體系，對非建設區域關注度不高。因此，相關工作人員需要全面解決這些城市規劃問題，需要做好城市規劃中融合國土空間規劃體系，通過整體謀劃達到對城市規劃全面覆蓋的效果。

相關部門在城市規劃過程中，采用邊界界定模式有效代替傳統的擴張規劃方式，更加關注和注重城市空間的優化，實現規劃的持續性，不能造成城市規劃由于政府換屆出現多種改變的情況。城市規劃要立足城市發展，實現土地應用、經濟發展和城鄉規劃的“三規合一”，創建包含市縣的全局規劃，有效全面落實城市規劃。另外，人民群眾的意見和實際需求，對城市規劃產生一定影響。因此，城市規劃中，相關部門需要采集社會大眾的意見和建議，形成科學合理的規劃，在城市規劃中有效融合國土空間規劃體系，通過整體布局實現全局性城市規劃的全面覆蓋。

2.2 重視城市規劃環境保護，實現城市建設發展目的

目前，城鎮化迅速發展，逐漸積累了較多沖突和問題，多種空間規劃之間存在一定矛盾。相關主管部門在城市規劃中的過程中，采用粗放型經濟發展模式和社會治理模式造成一系列問題和不足。因此，習近平總書記在2013年4月在十八屆中央政治局常委會會議上講話，充分表明了我國如果仍然采用粗放發展的情況下，國家生產總值實現了翻一番的目標，但是資源環境具有較低的承載力，存在嚴重污染的情況，就會大大降低人民群眾的幸福指數，甚至會產生比較濃烈的不滿情緒。因此，人們要增強生態文明建設，加大自然生態環境的保護力度，積極倡導綠色低碳生活模式，進而逐漸有效解決經濟問題。

例如，我國廈門城市在空間規劃體系實踐過程中，過于注重城鄉建設空間統籌思維，在生態文明建設發展理念上需要進一步強化。廈門“多規合一”試點主要采用城市規劃編制團隊，受到地方擴張和工程施工用地要求的限制，在實踐工作中仍然采用傳統城鄉規劃空間布局思維，遵守城鎮優化先原則劃定生態紅線，同時重點關注空間統籌多種規劃用地差異矛盾，比對工程施工用地差異，結合協調機制進行分析和處理差異，構建統一的管控邊界，關注盤活施工用地指標，更加符合城鄉項目建設發展用地的要求，采用“多規合一”一張圖，對12.3萬塊差異圖斑進行協調，包含大約305km2實際用地，盤活55km2建設用地指標，對大型項目和民生發展、基礎設備工程建設用地進行全面落實，同時實行“三舊”改建、“城市雙修”、整治小流域等工作。但是，該城市對城市生態環境保護利用和空間優化的整體系統沒有進行深入研究，同時沒有針對性科學合理的規劃方法實現生態、農業空間的保護和發展。該城市的專題戰略、專項系統的研究和詳細城市規劃落實，造成每個類型空間到每個地塊符合綠色保護和經濟社會持續發展需求的支撐不足，進而空間治理水平需要進一步提升。

因此，我們要充分發揮國土空間規劃體系的指導和引領作用，不僅要加強城市規劃現狀資料整合處理、原空間規劃評估和雙評價等相關工作力度，還要在編制內容上，增強國土空間戰略和專題研究工作。專題研究主要圍繞國土空間體系，包含生態空間保護和修復、農業空間持續的利用、保護及打造歷史文化、地方特色，促進產業經濟高效發展，實現區域融合發展等多項內容。另外，國土空間規劃體系中戰略研究要綜合考量人口經濟、國土利用、生態環境保護等相關因素，對其進行全面探究和統籌，制定明確的國土空間開發保護總體方向。國土空間總體規劃體系主要將戰略和專題研究當作依據，根據市縣國土空間規劃編制需求，創建國土空間主體功能區化、剛性管控要素地圖，進而有效創建面向生態文明建設的空間規劃體系，如圖1所示。

圖1 國土空間專項規劃體系

2.3 突出城市規劃在國土空間規劃中的價值

國土空間規劃中城市規劃導控作用，主要在空間總體規劃中強化城市總體規劃，采用三大主導功能分區，展現出城市規劃導控作用。相關主管部門遵守綜合性原則實行城市總規，堅持社會經濟和生態效益統一的原則，以人為核心凸顯規劃，實現城市規劃中不斷優化資源配置，有效改善民生。相關主管部門要對城市規劃底層管控作用的體現進行更多的重視，全面落實城市街道規劃，保證城市規劃和人民群眾持續上升的實際生活需求性統一。相關人員需要對社會大眾多元化、高層次的空間需求進行全面調研和分析，科學合理的分配空間資源，對物質空間的高品質供給進行足夠重視，打造宜居、舒適、高品質城市空間。

3 結語

國土空間規劃體系的創建具有較強的系統性、實踐性等特性，是我國特色社會主義發展的關鍵目標之一。相關主管部門對城市工作系統性的強化、城市規劃建設促進成效進行重點研究，需要注重在城市規劃中以國土空間規劃為依托，優化城市規劃體系，在實踐中融合國土空間規劃，更加符合現代化城市規劃要求，促進城市規劃的發展。本文主要闡述了國土空間規劃體系、城市規劃，同時分析了國土空間規劃體系中城市規劃，為實現現代化的國土空間規劃體系構建與應用目標奠定堅實的基礎。