美國兒童福利制度發展歷程、特點與啟示

徐富海　姚建平

摘要：世界各國都非常重視兒童保護和兒童福利，美國也不例外，自1909年白宮兒童會議之后，經過一百多年發展，美國在兒童保護和兒童福利方面，形成了國家確立責任、社會市場多方參與、以家庭為核心的福利體系。與歐洲建立普惠型兒童福利和我國適度普惠的兒童福利不同，美國重點關注貧困兒童及家庭，兒童保護制度非常完善，但兒童福利津貼不足，面臨諸多問題與挑戰。回顧美國兒童福利發展歷程，分析兒童福利的內容和特點，從中借鑒經驗，吸取教訓，有利于進一步完善我國兒童福利體系。

關鍵詞：兒童福利;兒童保護;兒童中心

中圖分類號：C913.7? 文獻標志碼：A? 文章編號：1007-9092（2021）03-0036-013

一、引? 言

近年來，我國兒童福利事業有了很大發展。各級政府部門在黨委和政府領導下，積極履職，主動作為，兒童福利政策體系不斷健全，兒童福利保障對象從孤棄兒童、艾滋病病毒感染兒童拓展到困境兒童，保障內容從基本生活擴展到教育、醫療、康復、成年后就業等綜合保障，①初步建成了未成年人救助保護服務體系和覆蓋所有區縣的兒童福利機構。但是，兒童福利工作仍存在不少薄弱環節，例如頂層設計仍需加強，工作體制機制有待進一步理順，部門協作需要進一步完善，兒童服務專業人才缺乏等。推動兒童福利工作健康有序發展，要在合理吸收借鑒國際經驗的基礎上，進行戰略性、前瞻性研究。與歐洲相比，美國沒有建立從“搖籃到墳墓”的全面社會保障體系，兒童保護制度比較完善，但兒童福利津貼不足，兒童貧困情況嚴重，大部分項目都是針對貧困家庭和特殊困難兒童。從這個角度分析，中美兩國的兒童福利有很多相似性。

改革開放以來，我國學者對美國兒童福利進行了很多研究，主要集中在兒童福利概念、兒童保護、兒童虐待和忽視、永久安置、移民和難民兒童等方面。美國《社會工作詞典》定義兒童福利為“旨在保護、照顧和促進兒童健康發展的所有服務項目和政策的總和”。[Barker， R.L.， The social Work Dictionary，5th Edition， Washington， D.C： NASW Press， 2004.]大多數學者認為“兒童福利”具有狹義和廣義之分。狹義是指“由特定形態的機構向特殊的兒童群體提供的一種特定服務”，而廣義是指“為立法范圍內的所有兒童普遍提供的一種旨在保證正常生活和盡可能全面健康發展的資金與服務的社會政策和社會事業”。[陸士楨：《簡論中國兒童福利》，《華中師范大學學報》，1997年第6期。]二者的差異體現了殘補型與普惠型兒童福利的不同。從概念上講，美國兒童福利包含的內容非常廣泛。《美國社會工作年鑒》提出，兒童福利旨在謀求兒童愉快生活、健全發展，并有效地發掘其潛能，包括了對兒童提供直接福利服務，及促進兒童健全發展有關的家庭和社區的福利服務。[劉繼同：《中國特色兒童福利概念框架與兒童福利制度框架建構》，《人文雜志》，2012 年第 5 期。]但在實際工作中，美國的兒童福利是狹義的。美國《社會保障法》（the Social Security Act）規定：“兒童福利是針對那些父母沒有能力照顧、社區資源不足的兒童或青少年，提供促進其家庭和社區養育、保護兒童能力的服務。”[韓笑：《美國兒童福利制度的發展》，《時代金融》，2016年第6期。]美國兒童福利以資產調查為基礎，大部分項目都是針對貧困家庭和特殊困難兒童，覆蓋面較低，人數有限，在制度設計上體現了“窮人靠國家，余下的靠市場”的特點。學者研究大多著重于美國兒童福利的一個方面，整體系統性的分析比較少，有必要對美國兒童福利進行新的梳理和分析。回顧美國兒童福利發展歷程，分析其兒童福利的內容和特點，從中借鑒經驗，吸取教訓，有利于進一步完善我國新時代兒童福利體系。

二、美國兒童福利制度發展歷程

美國兒童福利服務的目的是預防兒童被虐待和忽視，保障兒童有一個安全、長久的家庭，促進兒童和他們的家庭具有更好的生活。[CRS Reports ， Child Welfare： An Overview of Federal Programs and Their Current Funding， January 2， 2018， https：//crsreports.congress.gov，Aug.18， 2020.]根據這個目標，美國針對貧困兒童及家庭制定了補充性服務支持、支持性服務支持和預防性服務支持政策。自1909年白宮兒童會議之后，經過一百多年發展，美國在兒童保護、生活救助、食品和營養、收養和安置、教育資助及醫療救助等方面，形成了政府確認責任、社會市場多方參與、以家庭為核心的福利體系。根據保護主體角色及兒童福利內容的演變，美國兒童福利可以劃分為四個階段。

（一）萌芽時期（殖民時期至20世紀初）

20世紀之前，美國社會普遍存在對兒童權利的漠視甚至侵害的現象。受1601年英國《濟貧法》的影響，該時期部分美國父母對兒童的管教苛刻而且任意，不僅“以合理的方式”懲罰兒童，[Mason P. Thomas，“Child Abuse and Neglect Part Ⅱ： Historical Overview， Legal Matrix and Social Perspectives on North Carolina”，North Carolina Law Reviews，1975-1976（54）， p.736.]甚至出現過殺嬰、遺棄、童工、體罰等嚴重虐待兒童的現象。這一時期，美國政府基本不介入家庭事務，沒有系統性的兒童保護制度，缺乏對兒童的照管。[楊志超：《美國兒童保護制度的歷史演進》，《當代青年研究》，2014年第3期。]私人或慈善機構舉辦的救濟院或孤兒院等機構開始收留孤棄兒童，鄰居、社區、私人慈善組織和宗教團體成為兒童救助和保護的主體。另一個常見做法是將那些貧困兒童送到愿意接收的家庭，簽訂師徒合同。1875年紐約兒童虐待預防協會（the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children）的成立，標志著美國有組織保護兒童的開端。[楊敏：《兒童保護——美國經驗及啟示》，江蘇人民出版社2016年版，第14-21頁。]通過政府授權，兒童虐待預防協會推動成立專門收養兒童的孤兒院或兒童庇護所和少年法院，推動政府打擊兒童勞工包工頭現象。

（二）形成時期（20世紀初至1960s）

20世紀初，落后的兒童福利使美國社會認識到，只有政府參與，普遍的、系統的、有組織性的兒童保護才能成為可能。1909年，美國召集了有200多名兒童問題專家參加的白宮會議，標志著美國政府開始擔起保護兒童的責任。會議一方面提出設立兒童局，另一方面制定“母親年金法案”[“母親年金法案”在美國不同的州名稱各異，如“寡婦年金”“母親援助法案”或“母親年金”等。]。兒童局于1912年成立，當時只有幾名雇員，預算很小，任務就是調查和報告與兒童福利有關的事項。但是，由于美國領導人在兒童福利理念上與兒童福利局的宗旨相悖，因此兒童局成立之后一度發展很艱難。隨著富蘭克林·羅斯福當選總統，兒童局的預算增加了。除了調查和報告兒童事務的傳統角色外，兒童局還呼吁制定新的聯邦政策，以幫助受大蕭條影響的貧困兒童。在1935年，美國制定包括《社會保障法》在內的一系列新政措施，其中“依賴兒童援助”規定撥付百萬美元幫助貧困家庭的兒童。[Myers J E.， Child Protection in America： Past， Present， and Future， Oxford University Press， 2006， p.63. ]到了1946年并入聯邦保障署（Federal Security Agency）時，兒童局在努力降低嬰兒和產婦死亡率、改善兒童健康狀況、廢除童工法、查明非婚生育的原因、倡導照顧有“特殊需要”的兒童等方面作出了貢獻。其中，兒童局最大的成就是促使聯邦政府對依賴兒童（Dependent Children）的援助成為國家責任的一部分。[Wayne Carp，“The Rise and Fall of the U.S. Children's Bureau”，Reviews in American History，1997， Vol. 25， No. 4， pp. 606-611.]20世紀40至50年代，兒童局、兒童保護中心、少年法庭等政府組織逐漸替代了民間舉辦的兒童保護機構。與此同時，各州防止虐待兒童協會逐漸衰落。據統計，美國防止虐待兒童協會從20世紀20年代高峰時的300多家下降至1956年的84家，到1967年僅剩10家。[韓晶晶：《兒童福利制度比較研究》，法律出版社2012年版，第75頁。]

（三）現代化時期（1960s-1990s）

從20世紀60年代開始，美國兒童保護進入制度化時期。一方面，該時期一項非常重要的制度創新是建立了強制報告制度。1962年，美國兒童局召開會議，提議各州立法建立報告制度;1974年，美國國會制定了《兒童虐待預防和處理法》（CAPTA），明確了兒童虐待和忽視的定義，規范了強制報告制度的內容和程序。[高麗茹：《美國兒童保護制度的發展對中國的啟示》，《社會工作與管理》，2016年第6期。]根據該法成立了國家兒童虐待和忽視中心（NCCAN），各州也相繼成立兒童保護機構，受理兒童保護方面的報告。隨著強制報告制度的實施，虐待或忽視兒童的問題受到廣泛關注。到1974年，每年強制報告大約有6萬例;1980年，這個數字超過了100萬份;1990年，超過了200萬份;2000年之后，大約300萬份。[約翰·邁爾斯：《美國兒童保護簡史》，《預防青少年犯罪研究》，2019年第3期。]另一方面，這個時期最重要的事件是兒童反貧困。1964年約翰遜總統宣布向貧困開戰，1965年聯邦政府實施了迄今為止規模最大的早期兒童發展項目——“啟蒙計劃”（Head Start），該計劃除了幫助做好兒童學校閱讀準備之外，每年還為超過100萬的兒童提供健康和營養服務，提供以教育、醫療和營養為基礎的綜合性服務。[何鋒：《20世紀以來美國聯邦政府“反兒童貧困”政策的演變及啟示——促進兒童健康的角度》，《教育理論與實踐》，2015年第13期。]1969年，美國出臺了“家庭援助計劃（FAP）”，直接向低收入家庭提供現金資助。雖然美國的兒童反貧困政策在一定程度上降低了兒童死亡率，但美國的社會保障制度仍然不完善、比較脆弱，“偉大社會”的構想也沒有實現。由于社會保障費用不斷增加，帶來了巨大的財政壓力，社會福利政策改革迫在眉睫。

（四）調整時期（1990s-至今）

社會福利制度改革是20世紀末美國政府的一件大事。1996年，克林頓政府頒布了《個人責任和工作機會協調法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），又被稱為“福利改革法案”。一是減少福利依賴。用“貧困家庭臨時救助計劃（TANF）”代替了原來的“撫育未成年兒童家庭援助（AFDC）”項目，對福利救濟金領取者采取了嚴格的時間和工作小時等限制，還對有福利欺詐行為和販毒吸毒人員領取救濟金實行嚴格的期限約束，[尼爾·吉爾伯特：《社會福利的目標定位——全球發展趨勢與展望》，鄭秉文等譯，中國勞動社會保障出版社2004年版，第113頁。]使救濟從原先的無限制終身福利轉變為一種有限制的臨時救濟。二是支持家庭。重點放在幫助福利受援者加強婚姻關系，減少非婚生子女，增加雙親家庭子女數量，加強父親與子女的關系建設。小布什總統上臺后，政府每年為各州提供數億美元，設立和實施有關項目來降低非婚生子女出生率，提高已婚家庭子女出生率。[孫志祥：《美國的貧困問題與反貧困政策述評》，《國家行政學院學報》，2007年第3期。]1997年《收養和安全家庭法案》、2006年《兒童和家庭服務改善法案》和2011年《兒童和家庭服務改善與創新法案》都鼓勵增加維持家庭完整服務項目資金，突出家庭的重要性，強調兒童保護的預防，建立起面向未來的兒童保障體系。

21世紀以來，美國的社會福利改革一直在調整，但與國家財政力量、民眾的健康狀況以及人們的改革意愿并不協同。克林頓政府在推進全面醫療改革方面功虧一簣，小布什政府制定的處方藥改革方案使得美國政府債務不斷激增，奧巴馬政府尋求全面推進的醫改也被特朗普推翻。[張旭東：《奧巴馬式社會福利改革還能走多遠》，《求知》，2013第4期。]特朗普執政后主張一種更具限制性的福利政策，如在2018財年預算中削減醫療補助計劃、食品救濟和學生貸款補貼的支出。與此相反，拜登政府上臺后，2021年3月簽署了1.9萬億美元的新冠救助法案，大幅擴大兒童稅收抵免，繼續在疫情防控期間為兒童發補貼。在黨派政治主導下，美國社會福利改革在拮據的財政狀況和巨大的國家債務下陷入來回搖擺的窘境。

三、美國兒童福利制度的內容

美國各州對兒童福利服務的基本目的清晰且具有共識，即保護孩子免受傷害、盡量保存現有家庭形式及促進兒童成長。[Jeffrey M. Jenson， Mark W. Fraser， Social Policy for Children and Families， A Risk and Resilience Perspective，SAGE Publications， Inc. 2011，pp.8-63.]為了實現這些目標，美國構建了一個項目繁多、層次復雜的兒童福利體系，內容涵蓋收入保障、食品與營養、醫療衛生、教育和住房等領域，福利形式包括現金、所得稅抵免、實物、服務和代金券等。

（一）兒童保護服務

兒童保護的理念是讓所有兒童都有權利生活在安全的環境里，核心是保護兒童安全，免受虐待或忽視等危害。通過診斷和治療產生虐待的因素，為兒童提供預防性的、非懲罰性的服務來促進父母恢復對孩子的養育能力。一旦發生兒童虐待事件，父母存在被剝奪監護權的可能，兒童將被重新安置。在立法上，1935年《社會保障法》是引導各州對受虐待或者遺棄兒童提供服務的法律依據。1962年和1967年該法修正案，規定為受虐待和忽視兒童的家庭提供幫助服務，使家庭成為適合兒童成長的場所，并為不適合家庭生活的兒童提供資助以安置到合適的場所。為保護兒童免受虐待或忽視，1963年美國兒童局制定的《示范報告法》（Model Reporting Law），要求醫生應當報告非因意外原因導致的兒童嚴重傷害事件，后來報告主體擴展到所有可能了解到虐待兒童信息的專業人士，包括老師、社工、婚姻咨詢師、律師等。1974年1月，美國制定《兒童虐待預防和處理法》，要求各州成立專門兒童保護機構，受理兒童保護問題的報告、進行實地調查、分析評估、作出結論，必要時負責提供家庭服務。根據《兒童虐待預防和處理法》，國家兒童虐待和忽視中心為兒童保護項目提供財政資金支持。2006年《兒童和家庭服務改善法案》和2011年的《兒童和家庭服務改善與創新法案》，支持各州增加兒童保護服務的內容，鼓勵保護方式的創新。

目前，美國“兒童權益保護”已經形成了一個完整的體系。兒童權益保障主體通常包括：兒童法院指定的律師、訴訟監護人和支持他們的組織，如全國兒童法律顧問協會和國家法院指定的特別律師協會;私營企業，如兒童保護基金會和兒童倡導者協會的國家附屬機構;以及基層草根團體等。另外，美國也有人提出要探索建立監察員制度。當政府機構不能很好地為兒童和青年服務時，可以通過來自外部的兒童監察專員來進行補救，以糾正對兒童造成的錯誤傷害。[Howard A. Davidson， “Applying an International Innovation to Help U.S. Children： The Child Welfare Ombudsman”，Family Law Quarterly，1994， Vol. 28， No. 1（Special Issue）， pp.117-141.]

（二）生活救助

生活救助主要關注貧困兒童及貧困家庭兒童，保障其基本的生活需求。在兒童生活救助方面主要是為貧困兒童提供各類現金救助（Cash Transfer）項目。美國早期的兒童生活救助項目是1935 年《社會保障法》創設的“依賴兒童補助（AFDC ）”。依賴兒童補助（CAFDC）由聯邦健康與人文服務部與各州的人文服務局共同管理。聯邦機構審批州計劃和撥款、提供技術支持、評估各州實施該計劃的運作情況、制定標準、收集和分析有關數據。各州制定受助資格，每月郵寄支票。該計劃的費用支出和覆蓋范圍非常廣，1988年，有1090 萬人，包括730 萬兒童（幾乎是每9 個兒童中就有1個）接受援助，總金額達170億美元。其中，聯邦政府平均支付55%，州政府支付40%，其余由地方政府支付。[楊冠瓊：《當代美國社會保障制度》，法律出版社2001年版，第100頁。]

但是，到了1990年代，依賴兒童補助（AFDC）項目面臨廣泛批評。因為大多數AFDC項目的接受者如果進入勞動力市場，她們只能得到相當低的工資。而且如果他們參加工作，不僅可能失去現金補助，還可能失去一些捆綁福利（包括醫療救助、食品券和其他項目）。由于AFDC項目提供的一攬子福利資助總額往往高于她們在勞動力市場上可能獲得的收入，因此項目可能鼓勵婦女長期依賴福利，而不是去參加工作。另外，由于美國各州的兒童福利水平差異較為明顯，在一定程度上導致了福利移民現象。有研究發現，AFDC 項目會“拉動”貧困兒童隨父母遷移到福利水平較高的州。[William H. Frey，Immigration，“Welfare Magnets and the Geography of Child Poverty in the United States”，Population and Environment ，Vol. 19， No. 1，1997， pp. 53-86.]隨著AFDC越來越多地受到攻擊，到20世紀90年代中期出現了政策改變，旨在將一些女性從福利中完全轉移出去。1996年的《個人責任和工作機會協調法》（PRWORA）取消了AFDC項目，取而代之的是貧困家庭的臨時援助（TANF）。TANF規定了接受聯邦現金援助的時限，并要求大多數參與者工作。1990年代后期的其他相關政策變化也是為了促進婦女進入勞動力市場以增加收入。[Maria Cancian， Daniel R. Meyer and Chi-Fang Wu，“After the Revolution： Welfare Patterns since TANF Implementation”，Social Work Research， 2005， Vol. 29， No. 4， pp. 199-214.]

TANF項目由聯邦政府資助，州政府具體運作。各州可使用TANF項目資金，以滿足聯邦法律規定的四個目的中的任何一個，即：（1）向貧困家庭提供援助，使兒童能夠在自己的家中或親屬家中得到照顧;（2）通過促進工作準備和工作，結束貧困父母對政府福利的依賴;（3）防止和減少非婚生育發生率，并制定預防和減少這些懷孕發生率的年度目標;（4）鼓勵建立和維持雙親家庭。TANF項目的最初五年（1990年代末），受助對象的數量顯著下降，工作的單親父母數量顯著上升。美國衛生和公共服務部的一份報告顯示，2005年，州TANF項目僅向40%的貧困家庭提供了現金援助。相比之下，在20世紀80年代和90年代初，以前的AFDC項目向有資格獲得援助的80%貧困家庭提供了現金援助。2005年，平均每月有210萬個家庭獲得TANF現金援助。如果是為80%而不是40%的符合條件的家庭提供服務的話，那么接受援助的家庭數量將為420萬。[Liz Schott， An Introduction to TANF， Center on Budget and Policy Priority， July 6，2011， http：//www.cbpp.org.]2020年新冠疫情發生后，美國政府實行發放美元的經濟補貼計劃，給每個成年人和兒童發補貼，以便于家庭度過緊急時期。

除了現金給付之外，美國政府還通過“所得稅稅收抵免（EITC）”項目，為有孩子、有工作的低收入家庭提供補助。EITC項目于1975年建立，一直是美國聯邦政府的一項公共政策。EITC旨在實現兩個主要目標：促進就業和幫助工作階級擺脫貧困。[Clinton G. Gudmunson， Seohee Son， Jaerim Lee and Jean W. Bauer，“EITC Participation and Association With Financial Distress Among Rural Low-Income Families”，Family Relations， Vol. 59， No. 4， 2010， pp.369-382.]有研究表明，EITC在促進有孩子的未婚婦女就業方面特別成功。單親母親的勞動參與率在1989年和2002年之間增加了14個百分點。人們還普遍認為，EITC項目在減少貧困方面取得了成功。人口普查數據顯示，2002年EITC使近500萬人（其中一半以上是兒童）擺脫了貧困，超過了任何其他政府項目。[Nada Eissa and Austin Nichols，“Tax-Transfer Policy and Labor-Market Outcomes”，The American Economic Review， Vol. 95， No. 2， 2005， pp. 88-93.]除了就業促進和減貧之外，EITC項目也改善了那些受助母親的健康狀況。[William N. Evans and Craig L.，Garthwaite，“Giving Mom a Break： The Impact of Higher EITC Payments on Maternal Health”，American Economic Journal： Economic Policy，Vol. 6， No. 2， 2014， pp. 258-290.]2021年3月，拜登在兒童福利方面推出與特朗普不同的政策，除了大幅擴大兒童稅收抵免之外，還在討論永久性“兒童津貼”立法，若通過將改變美國兒童福利體系。

（三）營養健康

為在成長過程中獲得足夠的營養，兒童免受饑餓的威脅，美國有眾多的食品和營養計劃。針對學齡兒童的營養計劃主要有三個，即“國家學校午餐計劃（NSLP）”“國家學校早餐計劃（NSBP）”和“暑期食品服務計劃（SFSP）”。這些計劃是幫助各州“在一個適當的支出成本上為所有兒童提供足夠的營養食品”，并且通過鼓勵“消費國內有營養的農產品”來支持農民家庭收入低于聯邦貧困線130%的兒童可以享受免費早餐和午餐，收入在聯邦貧困線130%-185%的兒童可享受低價伙食。學校營養計劃由聯邦總稅收收入資助，美國農業部食品營養司通過州教育部門管理，各州負擔各州的管理費用。1992 年，該計劃共提供了8.52億份學校早餐和41億份午餐，價值約52億美元。[姚建平、朱衛東：《美國兒童福利制度簡析》，《青少年犯罪問題》，2005年第5期。]其中，國家學校午餐計劃（NSLP）始于1946年杜魯門總統簽訂的國家學校午餐法（NSLA），是美國第二大食品和營養援助計劃。2006年，午餐計劃每天幫助了超過2800萬名學生，在超過10萬所公立和非營利私立學校中，為孩子們提供了超過1700萬份低價或免費午餐。將近60%的5-18歲的美國兒童每周至少一次參加這個項目，幾乎一半的午餐是免費提供給學生，另外的10%是減價午餐。盡管學校并沒有要求提供NSLP營養午餐，但是94%的學校（包括公立和私立學校）選擇參與該項目。[Katherine Ralston， Constance Newman， Annette Clauson， Joanne Guthrie and Jean Buzby，The National School Lunch Program： Background， Trends， and Issues，Economic Research Report of United States Department of Agriculture， Number 61， 2008.https：//www.ers.usda.gov.org.]

“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃（WIC）”是美國農業部和食品營養服務處和州人文服務局共同管理的項目，每月為嬰兒和5歲以下的兒童、孕婦和哺乳婦女提供了包含有蛋白質、鐵、鈣和維他命等各種人體所需的營養食品。[段美枝：《美、英、瑞三國的兒童福利制度》，《中國社會報》，2016年5月9日，第7 版。]該計劃主要幫助貧困家庭，規定申請者必須是營養缺乏且家庭收入低于聯邦貧困線185%的人。1992 年，540萬婦女、嬰兒和兒童收到“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”救濟金，40%以上美國出生的嬰兒受助于該計劃。有的學者認為，“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”是美國最受歡迎和最成功的預防性健康計劃。

在醫療保障方面，醫療援助計劃（Medicaid）是美國為窮人提供的最大的醫療保險計劃，該計劃主要是針對符合“撫養未成年子女家庭援助計劃（AFDC）”或“補充收入保障（SSI）”的人群。各州還可以將“醫療援助計劃”提供給一些“絕對貧困群體”，例如家庭收入低于聯邦貧困線185%的懷孕婦女和1歲以下的嬰兒，以及開支過度而導致“醫療貧困”的人。此外，凡未滿21歲的未婚少女如遇到特殊情形（懷孕、吸毒、酗酒、性病、受到性侵害、性虐待或精神健康等問題），也可以申請醫療援助。美國兒童健康保險項目（CHIP）向有兒童的家庭提供低成本的醫療服務，有些州的兒童健康保險項目還包括向孕婦免費提供醫療健康服務。

（四）教育資助

在教育方面，美國政府大力資助基礎教育。由于實行K-12義務教育制度，美國所有公立小學和中心學校都免費。公立系統的學校，采取的是就近上學的原則，只要是本地區居住，無論租房還是移民的孩子都可以在附近學校上學。貧困家庭學生可以申請免費早餐、午餐，即使假期也可以免費領取。美國公立幼兒園是最大的政府資助項目，其功能主要是開發兒童早期教育，并為兒童上學做準備。為了讓兒童獲得平等的早期教育，聯邦政府于1965年建立啟蒙計劃（Head Start）為低收入家庭提供學前教育。啟蒙計劃是美國聯邦最大的早期教育項目。美國通過啟蒙計劃為貧困家庭孩子設立幼兒園，孩子在那里可以學習知識，掌握一些基本技能。除了為兒童上學做準備之外，該計劃也幫助家庭平衡就業和兒童照顧的需要。起初，該項目為56.1萬兒童提供服務，項目花費960萬美元;到2007年，啟蒙計劃支出69億美元，服務于1600個私立和公共非營利組織中的90.8412萬低收入兒童。[Lynda Laughlin and Jessica Davis， Whos in Head Start？ Estimating Head Start Enrollment with the ACS，CPS and SIPP， U.S. Census Bureau Working Paper， 2011， pp.2011-2015.]

美國政府還采用教育券幫助貧困學生購買所選學校的課程。如1990年，威斯康星州密爾沃基實施了全美第一個地區性學校教育券計劃，使低收入家庭的子女有能力選擇所向往的學校。為了讓低收入家庭的子女順利獲得大學教育機會，克林頓政府修改了“聯邦學生貸款計劃”，設立多種獎學金，專門制定了“加強學習意識與準備上大學的計劃”，為貧困地區的學生和家長提供咨詢、輔導和幫助。

四、美國兒童福利制度的特點與問題

作為美國社會保障體系中的重要組成部分，經過多年發展，美國兒童福利形成了涵蓋政府、兒童福利機構、社會組織、社區、家庭、兒童社工及兒童多方在內的綜合制度體系。總體說來，美國兒童福利體系明顯存在“五大特點”，表現出明顯的“四個轉變”。

（一）美國兒童福利體系的特點

1.健全的法律體系

美國是遵循“立法先行”的國家，任何一項兒童福利都離不開法律法規。在社會各界力量的推動下，美國形成了以社會保障法為基礎，各領域專門立法為支撐的法律體系（見表1）。

2.多層級的行政管理體系

在管理上，美國實行中央與州政府分權，具體到每個項目又分屬不同的部門，各部門間各司其職。從全國看，兒童福利的最高管理機構是聯邦政府兒童與家庭局（下設兒童局），旨在增進全美兒童及家庭的健康和福利，管理和指導各州開展兒童保護工作。按照地域的不同，在波士頓、紐約、芝加哥、舊金山、西雅圖等地設立了10個地區辦公室。兒童局設有2個行政辦公室和7個部門負責兒童保護工作，主要職責是制訂規劃和方案，監督、評估各州執行情況，提供資源。每年度美國兒童局的財政預算約80億美元，主要用來改善家庭情況以預防兒童虐待和忽視，保護遭受虐待或忽視的兒童，確保每一個兒童和青少年都生活在永久家庭或類似家庭中。[

楊敏：《兒童保護——美國經驗及啟示》，江蘇人民出版社2016年版，第18頁。]

在各州政府設立相對獨立的兒童福利部門。各州兒童福利部門主要職責是監管聯邦兒童保護項目的實施和執行，制定本州兒童保護政策和兒童保護服務計劃。[高麗茹：《美國兒童保護制度的發展對中國的啟示》，《社會工作與管理》，2016年第6期。]各市、縣級政府的兒童保護服務局不僅負責評估、保護兒童安全，還提供咨詢、緊急居住、父母教育、培訓宣傳、臨時托管、兒童安置等服務。[Blome， W. W. &Steib S.，“An Examination of Oversight and Review in the Child Welfare System：the Many Watch the Few Serve the Many”，Journal of Public Child Welfare， Vol.1， No.3， 2007， pp.3-26.]在基層社區，公、私舉辦的兒童保護中心、兒童看護中心、兒童中心、兒童保護委員會等機構，往往承擔政府委托的某些保護項目，或參與部分服務內容。[滿小歐：《美國兒童家庭寄養制度研究》，東北大學2013年博士論文，第6頁。]

3.專業兒童社工隊伍

作為直接提供兒童服務的專業人員，兒童社工從個案管理的角度出發，以不同的角色和職責與兒童、家庭、社區等多元主體建立良好的關系，積極互動，保證服務的效率和質量。美國兒童社工的角色主要是個案管理（Case Management）和社會心理診斷（Psycho-social Diagnosis）。例如，在兒童收養工作中，為兒童尋找收養的家庭、參與移交兒童的重要決定、與收養家庭合作、向收養家庭提供支持。當兒童及其家庭需要時，社會工作者也會提供專業咨詢或心理治療服務，幫助他們獲得更多更專業的服務資源。但在處理兒童虐待或忽視的案件中，美國社會工作者往往和警察一起介入，完成對兒童虐待案件的調查、評估、處置及對兒童的安置。同時，社會工作者還為不同狀況的兒童提供不同的福利服務，比如，為殘疾兒童提供各種支持性服務項目，對貧困兒童的父母或其他監護人進行培訓。學校社工也是重要的組成，主要針對學校中有特殊需要的兒童，通常是家庭困難兒童和殘疾兒童，也負責兒童發展和兒童教育之間的銜接。

4.廣泛的多元主體參與

在社會政策改革中，美國政府始終恪守有限責任的底線，主張通過多元化，分散社會福利政策的風險與壓力;鼓勵社會政策市場化，注重提高社會政策的經濟效應。當前，美國政府對于福利給付設置了嚴格的限制條件，但鼓勵全社會多元化參與，允許通過市場機制和私人企業對兒童福利進行有效的補充。[韓笑：《美國兒童福利制度的發展》，《時代金融》，2016年第6期。]比如，強制報告涉及到多個責任主體，如醫生、護士、社會工作者、老師、心理咨詢師、兒童福利工作者等，目的是拓寬兒童虐待或忽視方面的信息來源，及早發現，及早干預。參與主體多元需要兒童福利政策間的協同，以便于發揮出應有的效果。例如，20世紀80年代以來，由聯邦政府支付符合醫療補助條件寄養兒童的醫療費用，同時還規定寄養兒童必須擁有醫療保險。美國兒童福利體系同樣受聯邦稅收政策影響，根據不同的條件收養或寄養父母、相關照料人及收養人可申請減免個人收入所得稅。[Blatt S.M.， A Guidebook for Raising Foster Children， Westport， Connecticut： Bergin & Garvey， 2000， pp.6-10.]

5.大量資金支持

兒童保護和福利工作能夠順利開展的前提是必須有充足的資金。在美國，兒童福利資金主要有三個來源：一是聯邦政府預算撥款。據資料顯示，兒童與家庭局的總財政預算約為500多億美元，兒童局的財政資金為80億美元。在2016年所有聯邦政府資助的項目中，資金最多的是困難家庭的臨時救助資金，占38%;其次是低收入家庭兒童早期教育的開端計劃資金，占17%;最后是兒童寄養及永久安置的資金，占15%。二是地方財政的兒童福利配套資金。由于各州財政情況不同，承擔的支付比例也略有差異。三是來自社會、機構或個人的慈善資助，這部分資金對兒童福利發展也有很大幫助。

（二）美國兒童福利的變化趨勢

1.在兒童福利理念上，從“兒童邊緣”到“兒童中心”理念

社會政策的發展具有階段性，因此必須根據經濟發展的實際情況適時調整和完善。縱觀美國歷史，每一次兒童福利制度和實踐的變革最核心的是兒童理念的變革。19世紀后期，在“拯救兒童”運動引領下，學者圍繞兒童權利這個核心問題，就如何保障兒童權利展開了廣泛而深入的探討。隨著兒童權利理念的不斷深入，兒童受到了前所未有的關注。在此基礎上，20世紀初美國著名教育家杜威明確地提出了“兒童中心”的理念，提出兒童研究應該從兒童的角度看待問題，在教育上必須以兒童的生活為出發點，順應兒童的內在成長規律，尊重兒童。美國兒童福利事業逐步由最初重視兒童權利，發展為以兒童為中心，再到提倡家庭穩定為基本理念的服務體系。將兒童的發展和需要放在國家保障制度的重要位置，使得美國的兒童安全和福利逐漸實現了現代轉型。

2.在兒童保護上，從民間力量為主到政府主導的轉變

和美國其他改革一樣，兒童福利發展也是先從民間開始的。民間組織承擔著兒童保護的主要任務，非政府性質的鄰居、社區、私人慈善組織和宗教團體是兒童救助和兒童福利的主體。20世紀開始，人們更多地呼吁政府參與到兒童保護中來。1909年召開的白宮兒童會議決定成立兒童局，其重要意義在于改變了長久以來政府在兒童保護事務中無所作為的傳統，標志著美國兒童保護從民間向政府轉變的開始。1935年的社會保障法規定，聯邦政府為兒童福利服務提供資金。20世紀40至50年代，少年法庭、少年保護協會、家庭保護機構等政府組織逐漸代替民間組織承擔起兒童保護的責任。各州通過法律確定了承擔兒童保護責任的機構。美國兒童的保護由自由放任進入到國家干預階段，政府逐漸成為兒童保護和兒童福利的主導力量。國家干預主義強調政府公共權力介入家庭的合理性和必要性，認為倘若父母不能很好地履行對兒童的照顧義務，在忽視虐待兒童時，政府有必要通過強制手段來保護兒童不受傷害。這種轉變提高了兒童福利和保護水平。

3.救助方式上，從兒童保護轉為重視兒童發展預防性服務的提供

美國政府由單純的資金支持轉向注重對貧困家庭及寄養兒童提供專業的社工服務，包括以家庭為核心的服務與大齡寄養兒童獨立生存服務，期望從源頭上改善兒童遭受虐待、忽視等問題。以家庭為核心的兒童服務主要分為社區支持服務（Community Support Program）和家庭支持服務（Family-based Services）。社區支持服務主要通過加強社區的基礎設施和支持網絡建設（如：教育、住房、就業、醫療、公共交通、兒童照料等），為問題家庭提供必需資源。家庭支持服務則主要包含個案管理、咨詢與治療、教育、技能培訓以及提供消除威脅家庭穩定性的相關服務。相比于社區支持性服務，家庭支持性服務更具有針對性，更加關注問題家庭。1993年，美國國會成立了“家庭保護與支持服務項目”（Family Preservation and Support Service Program），為進入家庭寄養體系前的兒童與家庭提供服務，盡量避免不必要的家庭外寄養安置，與此同時，一些社區也努力為有寄養兒童的家庭建立一些共同受益的項目。[Janet M. Currie， “Choosing among Alternative Programs for Poor Children”，The Future of Children，? Vol.7， No.2， 1997， pp.113-131.]總的說來，美國的兒童福利和保護體系確立了以家庭為核心的理念，通過針對困難家庭的救助、家庭強化、維持家庭穩定與完整等一系列政策與項目，以期從源頭上預防問題兒童群體的產生。

4.從機構養育到回歸家庭類環境觀念變化

在19世紀，美國一些無法在家中安全健康成長的兒童，大多被送往孤兒院或救濟院。人們把這些福利機構當作是培養兒童的重要場所，這一時期甚至被稱為“機構時代”。據調查，在當時的孤兒院中，僅僅 27%為孤兒，而 67%為單親兒女，4%為正常家庭。從19世紀50年代之后，寄養的支持者占了上風，許多兒童被接回家庭或類家庭，受到正常的家庭教育。[耿洪孝：《美國兒童福利事業研究——以 1909 年白宮會議的召開為中心》，《華中師范大學研究生學報》，2014年第3期。]救濟院和孤兒院的支持者也就銷聲匿跡 ，[約翰·邁爾斯：《美國兒童保護簡史》，《預防青少年犯罪研究》 2019年第3期。]取而代之的是為依賴兒童提供公共援助，以便將兒童保留在家庭中。美國學者和實際工作者發現，被動式的救助并不是解決問題的根本方法，家庭才是問題的核心，保護兒童的首要問題是保護兒童所在的家庭。在法律上，1994年《收養協助和兒童福利法案》，重新重視家庭完整對兒童的意義，規定各州應當最大化利用聯邦資金開展服務，通過定期審查等措施努力使兒童回歸家庭，減少家外安置，以符合兒童的最大利益。1997年《收養和安全家庭法案》，在增加維持家庭完整服務項目資金的同時，還考慮到部分兒童回歸家庭后的安全問題，并鼓勵各州減少兒童寄養時間和提高兒童收養比例。[韓笑：《美國兒童福利制度的發展》，《時代金融》，2016 年第6期。]美國兒童家庭寄養制度確立了“回歸家庭”為核心的制度目標，把家庭寄養定位于過渡性替代家庭照顧服務，最終目標是促使寄養兒童盡快獲得一個永久性的穩定家庭。美國兒童福利政策變革伴隨了民間推動到政府積極干預，再到回歸尊重家庭的轉變。

（三）美國兒童福利存在的問題

盡管美國兒童福利在預防兒童貧困、保護兒童安全、促進兒童健康成長等方面發揮了一定作用，但與美國世界第一強國的地位相比，整個社會福利尤其是醫療福利成本高、覆蓋率不足，一直為社會詬病。在兒童福利方面，美國仍然存在一些長期沒有克服的問題，面臨巨大的挑戰。

1.兒童貧困問題

兒童貧困是美國一個重大的社會問題。2008年，美國有7300多萬18歲以下的兒童生活在低收入家庭和貧困家庭中。其中，41%的兒童（2990萬）生活在低收入家庭，19%的兒童（1400萬）生活在貧困家庭。[Vanessa R. Wight and Michelle Chau，“Basic Facts About Low-income Children， 2008：Children Under Age 6.”，National Center for Children in Poverty， November 2009， pp.1-8. https：//www.nccp.org.]除此以外，貧困兒童的食物缺乏問題也非常嚴重。據美國農業部數據，2018年美國有兒童的家庭中，7.1%（270萬）存在食物缺乏問題，其中食物極端缺乏的兒童家庭占0.6%（22萬）。[數據來源于美國農業部網站：https：//www.ers.usda.gov/topics/food-nutrition-assistance/food-security-in-the-us/key-statistics-graphics.aspx#children， Aug.18， 2020.]貧困影響兒童的成長，可能造成更多的未來貧困成年人。新冠疫情發生后，在收到食品券的3800萬美國人中，只有140萬人能夠在線購買食品，有人甚至因為付不起運費而無法獲得食品。

2.成長環境中意外傷害的風險

美國兒童生長環境中存在很多風險因素，校園槍擊、輟學、吸毒、青少年犯罪是美國兒童和家庭一直以來都不得不面對的嚴峻挑戰。據美國教育部統計，2015-2016學年美國將近79%的公立學校記錄發生了暴力或犯罪事件（至少發生了一次）[數據來源于美國國家教育統計中心網站：National Center for Education Statistics，School crime，https：//nces.ed.gov/fastfacts/display.asp？id=49，Aug.18， 2020.];平均每1000名在校學生中有28名具有犯罪記錄;20%的9-12年級學生曾經吸食過毒品[數據來源于美國健康與社會服務部網站：https：//www.hhs.gov/ash/oah/facts-and-stats/national-and-state-data-sheets/adolescents-and-substance-abuse/united-states/index.html，Aug.18， 2020.]。美國至今仍缺乏全民醫保，是發達國家中唯一沒有給予工人帶薪病假的國家，許多家庭因為擔心付不起賬不敢去醫院看病。

3.美國家庭結構越來越不完整

越來越多的美國兒童生活在不穩定的家庭環境中，非婚同居者、非婚生育者、同性婚姻等現象增多，如非婚生育的子女比例由20世紀80年代初期的21%上升到了2009-2013年的43%;[柯洋華：《美國家庭福利政策的歷史、原則和經驗》，《社會政策研究》，2017年第4期。]1990年之后，由祖父母代為寄養的現象迅速增長。許多祖父母在子女染上毒癮而無法照顧孩子的時候，肩負起監護和養育孫子女的任務。美國有超過300萬的兒童不和父母同住，一些暫時居住在親戚家，一些則在兒童福利機構的監管下寄養。美國由親戚撫養的兒童比例超過了3%，美國家庭越來越多元，怎么支持多元家庭中孩子的成長成為一個社會問題。[Neil Gillbert， Paul Terrell：《社會福利政策導論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學出版社2003年版，第5頁。]

4.兒童福利政策存在問題

美國社會福利成本上漲，福利制度的覆蓋面不足，有些兒童和家庭政策時斷時續，存在高度的碎片化，一些部門制定的政策和項目沒有很好地相互銜接[Jeffrey M. Jenson， Mark W. Fraser， Social Policy for Children and Families， A Risk and Resilience Perspective， SAGE Publications， Inc， 2011， pp.8-63.]，導致一些兒童沒有得到很好的保障。美國龐大的社會福利卻沒有把重點放在幫助弱勢群體上，如在2010年美國福利開支中，收入最高的家庭獲得了10%，中等收入家庭獲得了58%，而低收入家庭只得到了32%。[沈躍萍：《論西方福利制度掩蓋下的不公平問題——從西方學者的視角看》，《馬克思主義研究》，2014年第5期。]在一些案例中，官僚主義還導致一些政策或項目的效果沒有得到充分實現，造成了高投入低效果的困境。

五、美國兒童福利制度對我國的啟示

借鑒美國兒童福利發展的經驗和教訓，完善我國兒童福利制度建設，關鍵是要加強頂層設計，落實兒童優先的發展理念。經過多年發展，我國已經確立了兒童優先、兒童利益最大化原則，可以說在兒童發展理念方面，我國已經與世界同步。但在落實兒童優先理念上，還存在不同的認識，需要進一步構建適度普惠的兒童福利制度。當代西方著名的經濟史學家道格拉斯·諾斯認為，制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范。[道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯出版社1994年版，第49頁。]落實兒童優先的發展理念，需要我們健全國家法律法規，嚴格實施機制，形成社會習慣和習俗認可的良好社會氛圍，推動兒童從家庭監護到社會保護、從事后救濟到提前預防，著重于兒童長遠的、永久性安置策略，建立起以家庭為核心的預防性兒童保護制度。

第一，健全我國兒童福利法規政策。“立治有體，施治有序”，立法是為兒童福利定規矩、為社會定方圓。構建新時代兒童福利體系，要通過立法做好頂層設計、引領兒童福利改革進程、推動兒童身心發展。一是加強和完善兒童虐待防治、兒童寄養和收養、兒童家庭支持服務等立法，明確兒童福利的范圍、兒童監護主體及責任、兒童福利案件處理程序、兒童醫療教育、社會力量參與途徑等;二是制定相關兒童福利法規條例，細化具體管理措施和方法，確定工作流程和評估制度，統籌協調兒童福利工作的人、財、物及其他重點難點問題;三是編制專項規劃或中長期發展綱要，將兒童福利納入各級黨委政府重要議事日程和經濟社會發展等規劃;四是加強兒童福利領域標準化建設，構建國家、行業及地方等不同層面的兒童福利標準體系。

第二，嚴格實施體制機制建設。一是進行兒童福利摸底調查。有效改進困境兒童的狀況，首先需要建立在全面、系統和準確的信息基礎上。通過兒童摸底調查，開展各類困境兒童摸底排查和數據采集，完善全國困境兒童信息管理系統，在分層、分類和分級的基礎上納入相應的替代性服務、補充性服務、支持性服務和發展性服務項目，建立一個能及時回應困境兒童多樣性需求的綜合社會服務系統。二是明確政府、家庭、社會各方職責，落實政府主導責任，從上到下健全兒童福利機構，完善工作體制機制和協調機制。三是加強兒童福利工作隊伍建設，形成兒童社工、兒童督導員和兒童主任等為基礎的工作隊伍。四是加大資金投入。相比美國兒童福利預算，我國兒童福利投入與當前GDP 發展水平相比嚴重滯后。因而，要加大我國兒童福利事業資金投入，建立國家補貼制度，擴大兒童福利的范圍;設立兒童福利專項基金，提高兒童病殘補助標準，探索建立嬰兒疾病補助、照護補助及營養補貼。

第三，營造多方參與機制，形成社會習慣和習俗認可的良好社會氛圍。一是重視社會力量的參與，采取措施鼓勵社會組織、社工、志愿者等社會力量的參與。二是建立家庭和社區服務支持系統。良好的家庭與社區環境至關重要，通過專業社工為需要幫助的問題家庭提供更多的家庭服務（如：咨詢、技能培訓、心理輔導）和社區支持服務。三是以強制報告制度為契機形成全社會參與的良好氛圍。細化兒童忽視、虐待案件的救助程序，建立兒童保護機構對報告初步篩查、調查評估、個案計劃、寄養安置、后續跟蹤等流程。四是加強專業隊伍建設。通過項目資助、政府購買服務等形式，由兒童專門機構或社會工作者來提供服務。比如，對于寄養家庭中的兒童，社會工作者應定期走訪，確保兒童在寄養家庭中得到適當的照顧。通過與社區居委會、學校建立密切關系，及時發現處于困境之中的兒童，并為之開展有針對性的個人服務和家庭服務，通過提升家庭能力，保障兒童的權益。

中國兒童保護制度的發展不能生搬硬套國外經驗，在消化吸收的基礎上，堅持本土化，結合實際，循序漸進。所以，在借鑒美國兒童福利制度時，我們也要重視美國兒童福利存在的問題以及制度弊端，這樣才能夠全面認識國外經驗教訓，避免發達國家走過的一些彎路，取其精華，去其糟粕，更好地構建適合我國新時代特點的兒童福利體系。

（責任編輯：徐東濤）

收稿日期：2021-03-07

作者簡介：徐富海，民政部政策研究中心、民政部社會福利與社會進步研究所副研究員;姚建平，華北電力大學人文與社會科學學院教授。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“全面小康視角下中國農村可持續性扶貧機制研究”（編號：18BSH051）。

① 黃樹賢：《民政改革40年》，中國社會出版社2019年版，第100-101頁。