公共安全視角下日本東京都防災公園體系規劃*

李 禾 王思元，2

1 北京林業大學園林學院 北京 100083

2 北京林業大學園林學院城鄉生態環境北京實驗室 城鄉園林景觀建設國家林業和草原局重點實驗室 北京 100083

公共安全事件是包括自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件在內，危及到大多數人生命、健康、財產安全，并可能引起公共社會秩序紊亂的事件[1]。近年來，公共安全事件頻發:2019年澳大利亞叢林大火災情重大，損失慘重；2020年公共衛生事件爆發，新型冠狀病毒引起重大疫情嚴重危害公眾生命安全。城市安全是一個永恒的話題，城市綠地作為城市重要的組成部分在面對各類公共安全問題時，能夠起到預防災害、應急避難、改善公共健康等作用[2]，合理的布局與功能安排對城市安全體系構建具有積極意義。

日本是世界上防災公園規劃最完備的國家之一，東京都作為日本經濟最發達、居民最多、土地利用率最高的城市群，在大都市防災工作中積累了較多的成功經驗。目前，學者對日本防災公園的研究主要集中于防災公園基本概念[3－4]、防災公園分類標準及配置原則[5－7]，以及防災公園內部空間及設施分析[8－9]等，但缺少城市尺度防災公園規劃的系統研究。本文從公共安全視角出發，總結東京都防災公園體系的發展動態，分析比較公園的功能定位，梳理整體布局和規劃建設要點，得出對我國城市防災綠地體系規劃的啟示。

1 日本防災公園概述

1.1 災害事件驅動下的防災公園發展

日本列島地處環太平洋地震帶，因其地理狀況成為自然災害多發的國家。日本的防災公園體系是在總結多次應對災害的經驗中發展完善的[10]，包括公園建設和相關法律政策。

公園防災功能的完善主要受重大災害的影響。從1923年關東大地震，開放綠地空間首次作為城市防災基礎設施被認識，到2016年熊本地震，公園防災設施結合各類場所發揮了完善的避難作用。在近百年發生的重大災害中，防災公園的防災、救災據點，避難場所等基本功能得到體現，并作為城市防災基礎設施被規劃建設，以應對地震、海嘯及其他氣象災害[11]。

災后調查和復興規劃往往伴隨相關法律的發布和政策的修訂。日本發布了《城市公園法》《城市綠地保全法》 《防災公園規劃、設計指南》等法律政策[12－13]，內容從功能概念的提出到制度建立，再到建設標準，說明日本的防災公園法律體系逐漸完善成形，為實踐提供了理論指導和實施保障。

1.2 防災公園體系現狀

日本防災公園定義為:當市區內由地震引發火災等災害時，為了保護國民的生命財產、強化大中城市區域的防災結構而建設的具有廣域防災據點、地域防災據點、避難場所、避難通道、支援場所作用的城市公園和緩沖綠地[14]。根據災害的種類和規模，避難場所、通道和防災據點等作用由防災公園與設施、學校教育設施、道路、河流等進行分工承擔[15]。防災公園是目前日本防災綜合整備中的重要一環。《防災公園規劃、設計、管理運營指南》(2017)對防災公園的類型、配置標準、作用等進行了具體規定(表1)，這對于日本所有城市的防災公園體系規劃具有指導作用。

2 東京都的受災風險與災害設想

2.1 自然災害的風險

東京都位于日本關東地區，毗鄰東京灣，地形豐富、處于地質活動斷層，易發生地震和氣象災害[16]。由于城市發展和人口規模，災害對東京都地方和國民經濟的影響遠高于其他地區。據瑞士再保險公司Swiss Re對世界616個都市的自然災害(地震、暴風雨、風暴潮、海嘯、洪水)風險度的評估，東京－橫濱高居首位[17]。

東京都的地形主要為山地、臺地、洼地、島嶼，由于地形不同，所面臨的災害情況也不相同[18]。山地有山崩、泥石流、滑坡等災害危險；臺地有發生陡坡崩塌的危險；洼地易發生搖晃，河流附近有海嘯危險；島嶼易發生海嘯，且受災后物資輸送難度大。東京都一旦發生地震，受地形影響極有可能伴隨產生滑坡、海嘯等災害。由于歷史因素，東京都存在大量的木構造建筑密集地區，這類地區易引起火勢蔓延，地震時建筑極易倒塌[19]。綜上分析，地形地質等自然因素和歷史因素導致了城市復合災害易發、抗災性能差，嚴重威脅東京都的公共安全。

2.2 災害設想

東京都最大的安全威脅來自下方因地質活動不斷靠近的震源。基于綜合受災風險大、災時危險度高的情況，東京都提出了首都直下型地震的設想。預測表明，30年內將有70%的概率在首都正下方發生地震[20]。 《首都直下型地震造成的東京損失預想》對東京正下方可能發生的各類地震做出震級預測，得出高峰時期的避難人員最多可達約339萬人，難以回家人員約517萬人[21]。

基于災害設想，東京都發布了首都直下型地震對策計劃，規劃部門提出了保護首都人員生命、延續首都樞紐功能、重建和恢復首都圈3項使命[22]。防災公園體系在災時疏散避難、災后救援重建等方面發揮重要職能，尤其承擔保護避難人員安全的關鍵作用，是首都直下型地震計劃的重要規劃組成部分。

3 公共安全視角下東京都防災公園體系規劃

3.1 防災公園體系發展

東京都防災公園體系近百年來處于動態發展與不斷完善的狀態，持續的更新使體系從最開始防災功能單一的復興規劃，逐漸發展成為層級清晰、職能完善、切實維護城市公共安全的防災公園體系。

1923年關東大地震使人們深切認識到公園綠地在過密型大城市中的防災作用[23]。在災后的復興計劃中，出于阻隔火勢蔓延的考慮，政府將大型開放空間及原有公園規劃為具有防災功能的公園綠地，結合相連的街道形成首個防災城市規劃型公園系統[24]。由此，日本第一個防災性質的綠地系統規劃始于東京都，也是日本公園綠地避災體系的起點[25]。

2003年，東京首都圈修訂了新的地域防災規劃，以首都圈7號環線為軸規劃了葛西臨海公園、木場公園、篠崎公園等11個公園作為“大規模營救、救災活動據點候選地” (圖1)[18]。規劃有意識地按照災時主要功能對公園分類，賦予重要公園救災據點功能，并結合交通規劃，這是城市公共安全規劃聯動意識的體現。

圖1 2003年11個大規模救援活動據點公園分布

截至2016年，東京都已有防災公園61處。除一處骨干廣域防災據點外(東京臨海廣域防災公園)，防災公園的主要職能分為3類:一類是被指定為大規模救援活動據點的公園(21處)；一類是可以作為避難場所的公園綠地(58處)；一類是被指定為直升機活動據點的公園(35處)[26]。可見，這時的防災公園體系已形成清晰的層級分類，體現出功能配置的完善，與其他防災規劃相協調，共同保障城市公共安全。

3.2 防災公園的功能定位與空間布局

3.2.1 功能與定位

城市公園在東京都防災計劃中主要定位為避難場所和救援活動據點。作為避難場所的公園在避難中擔任的角色為:危險發生時是確保安全的臨時集合場所；當臨時集合場所不安全時，又是等待危險解除的避難場所[27]。作為大規模救援活動據點的公園必須滿足以下條件:確保大型直升機的臨時起降空間、確保部隊的活動空間、上類空間需1.5hm2以上的活動面積。東京都防災公園體系中不同定位公園的功能設施要求對比如表2所示。3.2.2選址與布局

表2 不同定位防災公園的功能設施要求簡要對比

大規模救援活動據點公園的部署與地區危險度相關，選址一般在接近被認為會遭受巨大損失的地區[28]。大規模救援活動據點公園與木結構住宅密集區、綜合地區危險度的布局關系(圖2、圖3)說明此類公園的選址應符合所在地危險系數低、接近易在災害中受損害的區域。結合地區危險度的公園選址是出于對公共安全的考慮，確保了大型援救活動的安全性和及時性。

圖2 大規模救援活動據點公園與木結構住宅密集區的布局關系(改繪自參考文獻[27])

圖3 大規模救援活動據點公園與綜合地區危險度的布局關系(改繪自參考文獻[27])

防災公園體系布局以東京臨海廣域防災公園為總指揮基地，以作為大規模救援活動據點的公園為主干，所有作為避難場所的公園整體由東京23區向多摩地區分散布局(圖4)。

圖4 東京都防災公園與應急道路分布

作為大規模救援活動據點的公園以環狀七號線為軸規劃，并沿特定應急道路分布。七號線作為災后應急道路中的重要環線，起著連接其他道路的樞紐作用。沿環線交通展開布局確保了大型公園更高效、廣泛地發揮救援作用，從而在災害發生時延續首都樞紐功能。

大規模救援活動據點公園、避難公園、應急輸送道路三者的規劃聯系密切(圖5)，合理的布局模式利于避難及救援時所需的人員與物資流動，確保所需資源的及時供給和救援活動的順利開展，加快重建和恢復首都圈。

圖5 大規模救援活動據點公園、避難公園、應急輸送道路布局模式

3.3 防災公園的管理與應用

管理與應用有序進行是防災公園發揮作用的前提。工作人員會定期檢查公園的防災設施，及時發現問題以保證正常運轉，并且反復進行設施運用訓練，確保災害發生時能夠正常使用。除了公園的管理維護，實際應用還需要相關部門的協助與公眾參與。公園附近的居民、地區的學校、民間企業等將共同實施防災訓練、體驗設施使用、學習防災技術。東京都政府、都市整備局的防災主頁提供了《東京防災》書籍和防災公園定位系統，推進防災公園維護公共安全的實際應用。

4 東京都防災公園推動公共安全建設的成功因素

4.1 法律地位與制度保障

日本對于防災公園的重視體現在政府對其地位給予了立法保障。東京都防災公園體系規劃的相關內容被作為重要篇章寫入了《東京都地域防災計劃》《公園管理總體規劃》 《城市計劃公園、綠地的整備方針》等具法律效力的文件。 《防災公園規劃、設計、管理運營指南》明確了具體設計導則，指導全國城市的防災公園建設。防災公園體系規劃是構建城市公共安全進程中具有法律保障和實施規范的一項重要內容。

4.2 體系層級清晰、布局合理

東京都構建了層級清晰、布局合理的綜合防災公園體系。防災公園體系規劃層級清晰，功能定位明確，形成了重點公園結合地區危險度選址、沿環線交通樞紐展開、配置模式利于救援的合理布局，最大程度防范危險、保障公眾安全。在管理體系中，公園管理部門、防災機構、消防部門、民間事業部門以及當地居民都承擔相應的職能，多方協作推進防災公園體系建設，共建安全城市。

4.3 及時關注與持續更新

根據前文分析，東京都防災公園體系結合防災應急道路和區域危險度進行選址布局，說明災害研究工作是防災規劃合理開展的基礎。科研人員對各類災害最新動向給予及時關注，對可能造成嚴重損失的災害做出預測，及時更新防災公園規劃。東京都城市官網、公園協會等網站對防災公園信息予以公示，定期發布防災公園規劃與使用手冊。以上無論是規劃內容還是網站信息都處于持續更新的狀態，體現了對城市公共安全的切實關注。

5 對我國城市防災綠地體系建設的啟示

5.1 完善法律體系保證實施

東京都防災公園規劃在各類規劃編制中具有重要的地位，實施得到了充分保障，規劃理念得以推進，細節得以落實。在我國多數的城市規劃中，防災綠地沒有獨立的法定規劃地位，且缺乏法律保障，無法作為維護公共安全的有力支撐。因此，我國應充分重視防災綠地規劃，在完善法律時汲取日本的成功經驗，即協調相關規劃、實現從預防到應急再到復興的有序安排、結合實際穩步推進，形成完備的法律體系，推動我國防災綠地體系的發展。

5.2 形成長效系統的規劃體系

相較于日本，目前國內的防災避險綠地規劃更接近臨時避險的應急計劃，未能形成長效系統的規劃體系。規劃體系可以從政府機關責任體制、防災綠地規劃建設、信息宣傳網絡等方面構建與優化。可以學習東京都，建立權責清晰的工作系統，關注災害動向，及時更新規劃。規劃應具有長效性和持續性，考慮公共安全科學選址、合理布局，確定各級別綠地的功能設施與營救規模等。充分重視信息網絡的構建，通過公共宣傳和信息公開提高國民防災意識。

5.3 建立符合國情的綠地防災體系

與發達國家相比，我國防災綠地建設起步較晚。東京都防災公園規劃的經驗可為我國城市的防災避險綠地規劃提供一定的啟示和借鑒。但我國的情況與日本不完全相同，城市構造和綠地結構都有所差異，如果只將其模式簡單移植到我國，不符合城市實際情況，這將無法達到理想應用效果。要研究建立適合我國城市的綠地防災體系，應結合城市更新進程，將防災綠地規劃與城市規劃緊密結合并突出其地位，形成管理有序、布局合理、逐級控制的防災避險綠地體系。只有這樣才能在災害來臨時真正起到維持社會穩定、維護公共安全的重要作用。