安全生產領域基礎性政策法規體系現狀及對策

姜海雷 岳強 王博

黑龍江省安全生產領域地方立法體系正在建設當中，其適用性、可操作性、普及性和時效性有待研究。執法監管中是否存在執法依據缺失和重復規定、交叉管理等問題尚未可知。同時，學術界沒有對安全生產領域立法體系引起足夠的重視，對安全生產法制研究略顯簡單、籠統，沒有形成體系和制度的全面架構。基于此，筆者希望可以針對黑龍江省安全生產的法規體系的運行狀態進行調研分析，查找其存在的問題，完善體系構建，提出對策建議，使黑龍江省安全生產法規體系更加健全，更好地為全省安全工作做出貢獻。

一、 黑龍江省的法規體系現狀

1.金字塔模型簡介。長期探索努力之后，我國基本形成了體系清晰、內容豐富、價值統一的安全生產法規體系。本文按照我國法規體系的構架搭建，提出金字塔模型，作為黑龍江省安全生產法律法規體系研究模型。

金字塔模型以金字塔形狀為框架，塔頂為憲法，從上往下第一層為法律，第二層為行政法規和地方性法規，第三層即底層為部門規章和地方政府規章。在法規體系的不同層級上，可以分為上位法和下位法，下位法應為上位法的細化補充。

但是單純數量的下層級多于上層級，還不能保證下位法對上位法做到了完全支撐。為此本文引入層級穩定度的概念，即上位法主題詞在下位法中得到支撐的數量占上位法主題詞總數量的比例。這一概念要表示金字塔模型的成立除了數量要從上至下逐級擴充外，各層級內容也要能夠支撐上一層級，以保證金字塔模型的穩固，不會“塌陷”。

為確定金字塔模型的結構參數，本文選取相對具有代表性和法規體系較為完善的行業，如農業、國家鐵路、市場監督等，將得到的各行業法律法規體系數據按照行業和層級整理匯總，運用線性擬合和主題文本挖掘技術，計算得到各層級間理想數量比例為1：2.5：6.6，法規對法律的理想支撐率為93.3%，規章對法規的理想支撐率為90.7%。其中憲法作為我國母法，不參與擬合。

2.建立金字塔模型。采集黑龍江省現行法規體系數據，建立黑龍江省法規體系金字塔模型。塔頂為憲法，數量為1;第一層法律數量為8，如《安全生產法》（2014）、《消防法》（2019）等，第二層法規數量為21，如《安全生產許可證條例》（2014）、《黑龍江省安全生產條例》（2015）等，底層規章數量為31，如《安全生產違法行為行政處罰辦法》（2015）、《火災事故調查規定》（2009）等。

3.模型分析。由黑龍江省法規體系金字塔模型可知，省內現行法規體系由上至下逐漸擴充落地夯實，架構相對完備。結合金字塔模型的理想比例和支撐率進行分析，法規層實際數量（21）與推薦數量（20）基本一致，法規層對上位法的實際支撐率（90%）比理想支撐率（93.3%）略低一點，因此法規層對上位法的支撐效果較好。而規章層實際數量（31）僅占推薦數量（53）的58.5%，且規章層對上位法的實際支撐率（62.7%）與理想支撐率（90.7%）相差較多，因此規章層對上位法的支撐效果較差。

從采集的法規體系數據中可以發現，規章層中大多數為國家規章及標準，全省制定的安全生產規章及標準較少。一方面，內省安全生產地方標準編制工作起步較晚，待編制標準數量較多，同時缺乏基礎性研究。另一方面，省內安全生產地方標準編制技術力量相對薄弱，專業性強且從事標準編制的人員較少，導致安全生產地方標準編制進度較慢。地方規章及標準更貼合省內實際情況，更容易理解和執行，因此建議相關部門進一步加強安全生產相關地方標準編制工作。

二、 存在的主要問題

1.覆蓋面、嚴謹性和操作性不足。對照黑龍江省現行的法規體系，從法規的覆蓋面和嚴謹性嚴密性角度查看目前在安全監管、執法過程中還缺少一些省級層面的地方性法規，如黑龍江省是冰雪大省，在冰雪運動、冰雪旅游安全方面還缺少地方立法;黑龍江省是煤炭資源大省，安全事故時有發生，但在煤礦安全方面缺少專門的地方立法進行規范。此外，應急管理、安全生產、自然災害防治、消防、應急救援等領域地方立法相對薄弱，監管依據也不夠詳細。在時效性上、操作性上也要酌情考慮，隨時代相應更新換代，而操作性上盡量細化調整，做到“傻瓜式”操作教程。

2.監管部門執法效能不高。從安

全監管執法工作開展情況來看，一方面相關部門檢查多，處罰少，重檢查輕執法甚至只檢查不執法、執法不嚴格不規范的問題仍比較突出。企業安全生產違法成本低，行政執法震懾作用發揮不明顯;另一方面監管執法隨意性較大，組織安排不科學，專業人員少，影響了監管執法效果。

3.企業執行力差。法律和法規規定的必須執行，地方標準為推薦性質，不可作為強制性要求。很多規定只在規模大的企業有成效，規模小的企業做的不好，執行力差甚至不做;有的大型企業也存在追求經濟效益，安全管理不到位，同時也有很多規定由于時間的問題，可能不適用于現階段的情況，更新不及時。

三、 體系完善的措施與建議

1.建立完善的安全生產法律法規制度理論體系。首先，增加相關底層規章，增加相應細則，提升嚴謹性和可操作性，使體系更為完善。其次，適時修改《黑龍江省安全生產條例》。習總書記指出要“及時進行立、改、廢、釋，既保證制度活力，又注意制度穩定性”。《黑龍江省安全生產條例》作為主干性安全生產法規應緊跟時代發展，不斷更新完善，以保證其活力和引領力，并且應做到：一要細化相關規定。應根據近年來安全生產法規實踐情況，細化相應要求，補充監管依據。建議相關部門以實踐需求為指引，充分發揮安全生產領域法律法規體系的指導和規制作用。二要修改不合時宜的規定。隨時間的推移和社會的發展，很多法規不再符合現階段條件和發展，要保證其時效性，為省內的安全生產保駕護航。三要健全省內安全生產法規的評估、審查、清理制度。將三項制度一同運行，從立法到法規的施行，到滯后法規的清理，形成有機整體，三種制度協同配合，保障對安全生產法律法規體系的實時監測，及時發現并修正，以保證全省安全生產領域的立法質量。再其次，厘清適用邊界。《黑龍江省安全生產條例》與其他特別法律法規在實踐中存在交叉管理、適用混雜，亟需出臺法律法規對此予以明確界定。建議出臺專門的《黑龍江省安全生產法規適用說明》，避免法律法規適用交叉。

2.建立高效的安全生產法律法規制度實施體系。一是加大執法力度，提高法規威懾力。從優化角度考慮，減少檢查頻次，加大執法力度，提高法規威懾力，正所謂失之于寬，保姆式的監管會給企業帶來惰性，只靠專項行動的工作方式并不利于常態化監管。同時，建議政府建立多部門聯合執法制度，做好整合工作，將聯合檢查作為一種執法模式，減輕企業待檢壓力，提升部門執法效率。二是科學使用安全自由裁量權，做好內部制約。法律法規作為社會長治久安的保障，需要其具有權威性和公信力。然而，法律法規的制定難以保證其始終符合當時的社會環境，可能在未來存在與新情況、新技術等不相適應的地方。同時文字所能包含的內容也有限，因而很難保證執法過程中的每個行為都在法律法規中有細致規定。因此，通過設置自由裁量權的方式可以有效改善這個問題，以此保證法律法規的穩定性。三是加大宣傳普法力度，健全安全生產法規宣傳教育機制。建議各級政府和單位固定時間和頻次聘請專家講解安全生產相關知識和普及安全生產法律法規，同時發揮領導的引導作用，帶領團隊落實安全生產法規的宣傳教育工作。同時，要創新安全生產法規宣傳教育路徑，建議宣傳部門及時使用官方賬號等媒介推送安全生產法律法規相關話題文章，實時分析熱點話題，做好安全生產法規的信息公開和資源共享。

3.建立全員的安全生產法律法規制度參與體系。《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》中指出，要努力構建“政府統一領導、部門依法監管、企業全面負責、群眾參與監督、全社會廣泛支持”的全社會齊抓共管的安全生產工作格局。政府部門應加強黑龍江省法律監管體系，從立法到守法再到執法，各個環節有機結合，形成體系。各企業單位要將安全生產法律法規的學習作為常態化管理，提升從業人員的安全意識，在保證生產效益的的同時也要注重企業的安全健康發展。同時，要充分發揮新聞媒體的作用，做好安全文化宣傳與輿論監督，增強公眾對安全生產工作的關注度，形成全社會齊抓共管安全的良好局面。[基金項目：黑龍江省自然科學基金資助項目。項目編號：G2017007