“全面二孩”政策下0～3歲嬰幼兒社區早教服務的困境與突圍

吳凡

當前，我國0～3歲嬰幼兒養育主要以家庭為主，社區公共服務體系尚不完善，質量也堪憂，且供需嚴重失衡[1]，0～3歲嬰幼兒在我國各類托幼機構的入托率僅為4%，遠低于一些發達國家50%的比例[2]。我國于2016年1月1日開始實施“全面二孩”政策，但在實施過程中卻遇到了挑戰。2016年，全國婦聯兒童工作部通過對北京、遼寧等10個省（自治區、直轄市）0～15歲兒童的父母的調查發現，有生育二孩意愿的僅為20.5%，不想生育二孩的比例高達53.3%。研究指出，公共服務體系的不完善成為人們放棄生育二孩的主要原因。其中，0～3歲嬰幼兒托育服務的可及性成為影響人們是否生育二孩的關鍵問題[3]。2019年出臺的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）指出，對于3歲以下嬰幼兒要“充分調動社會力量的積極性，多種形式開展嬰幼兒照護服務，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，加大對社區嬰幼兒照護服務的支持力度，規范發展多種形式的嬰幼兒照護服務機構”[4]。社區作為除了家庭外重要的嬰幼兒照護場所，有必要對其服務模式進行探索。

一、“全面二孩”政策下0～3歲嬰幼兒社區早教服務的困境

社區是由生活在一定地域范圍內的人們，以家庭為基礎所形成的一種社會生活共同體。《指導意見》雖然對0～3歲嬰幼兒的照護服務工作進行了全面的規劃，希望有效解決之前0～3歲照護工作中出現的各種問題，但目前面向0～3嬰幼兒的社區早教服務體系尚未成熟，還存在諸多突出問題。

在研究過程中，我們隨機選取了N市（N市為東部沿海發達城市）下屬的6個區中的24個社區，進行了有關早教服務的問卷調查與訪談（見下表），發現存在以下問題。

（一）管理部門權責不清，社區早教服務工作難以保質落實

在面向0～3嬰幼兒的社區服務上，我國多為街道辦或衛生部門牽頭的自上而下的組織模式，同時牽涉到多個部門，如街道辦負責日常事務，衛生部門負責嬰幼兒保健指導，婦聯負責嬰幼兒權益維護，計生部門負責計劃生育等[5]。本調查中涉及的24個社區由婦聯負責管理早教服務的占33.3%，衛健委和教育部門聯合管理的占41.7%，還有近25%實則沒有具體的分管部門。

此外，作為社區公共服務主要責任方的政府，未能真正深入至居民家中了解居民的實際需求，導致面向0～3歲嬰幼兒的社區早教公共服務供給與居民的真實需求出現偏差，而且還存在越位現象，即在社區早教公共服務的供給過程中，政府對于市場、社會和私人等領域的過度干預[6]。例如，對于部分社會組織進入到社區公共服務領域開展0～3嬰幼兒早教服務，設置較高的準入門檻，打擊了其積極性。

（二）管理人才匱乏，社區早教管理工作難以科學實施

有調查發現，社區中針對0～3歲嬰幼兒的公共早教服務管理者多為負責計劃生育的干部，而他們多半沒有接受過嬰幼兒早教的專業訓練，缺少專業知識[7]。上表也顯示，社區沒有專門的嬰幼兒社區公共服務管理人才。走訪中還發現，社區缺乏受過早期教育培訓的專職社工和社區志愿工作者，導致面向0～3歲嬰幼兒的社區早教公共服務建設工作難以科學實施，提供的早期教育社區公共服務的質量難以保障。

（三）早教機構質量良莠不齊，社區監管難以統籌兼顧

我國當前最主要的早教機構還是以商業性機構為主，政府對這些早教機構缺乏監管，它們大多數是在工商部門登記注冊的以“教育咨詢”為主營的教育咨詢公司。作為發達城市的N市，公辦性質的早教機構比例僅為8.3%，且這種公辦早教機構也不是真正意義上的社區所屬，而是教育系統的共享資源，能夠進入也極其困難，而民辦性質的占比高達66.7%，還有25%的機構為無辦學許可證的教育咨詢公司。調查發現，不少機構的教育質量堪憂，其課程內容、授課模式等都缺乏科學的早期教育理論的指導。有些機構沒有通過消防、食品、衛生部門相關驗收，卻讓孩子在早教場所就餐、午睡，存在極大的安全隱患。當然，也有社區公辦幼兒園為社區內0～3歲嬰幼兒及其家長提供養育指導而開展的免費早期教育活動，但這種活動基本一個月才一次，收效甚微，且缺乏針對性。

（四）配套資金缺乏，社區早教服務機制難以持續運行

我國對于學前教育的財政投入遠低于發達國家，2015年的研究顯示，2014年學前教育入學人數占比14.6%，公共投入僅為4%，而人數和學前教育相近的普通高中公共投入為10%[8]。相對于其他類型的教育，學前教育公共投入不足，而面向0～3歲的社區早教投入則更少。調查顯示，社區早期教育服務缺乏配套管理資金。

二、“全面二孩”政策下0～3歲嬰幼兒社區早教服務突圍的舉措

嬰幼兒社區早教公共服務體系的建立具有十分重要的意義。美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者詹姆斯·赫克曼（James Joseph Heckman）教授指出：為處于弱勢的0～5歲兒童提供高質量的托育，每年投資回報率為13%，聯合國教科文組織也將“兒童早期教育與托育服務”作為實現全民教育的第一項目標，并列入《達喀爾行動綱領》向全球推廣[9]。學前教育作為基礎教育的重要組成部分和奠基階段，其優劣關系到整體教育質量的高低。而嬰幼兒社區公共服務體系的建立，能有效解決當前托幼服務存在的諸多質量問題，整體提升學前教育質量。隨著“全面二孩”政策的實施，以及女性社會地位的提升，越來越多的母親在生育后繼續回到職場工作，更加迫切需要社會提供0～3歲的嬰幼兒公共服務。應該說，這是落實“全面二孩”政策的重要舉措。然而，2019年的統計數據顯示，全國共有11500所早教中心，其中北京、上海、廣州、深圳四個一線城市的早教機構數量有約1720所，占比高達15.1%，而其人口數量只占全國總人口5%左右[10]。這說明一線城市對于早教的需求量巨大，也意味著二三線城市早教市場潛力巨大，現行托育服務明顯不足。同時，民眾對于社會早教機構尤其是私營早教機構的服務質量并不滿意，難以滿足家長需求，如質量、價格、安全等問題都有待考量。這就需要政府提供一定數量的公共早教服務機構起示范引領作用。此外，本研究也顯示，84.6%的0～3歲嬰幼兒的主要帶養者為祖父輩，其中54.6%的祖父輩處于“無可奈何”的帶養窘境，父母與祖父輩因為教養問題產生的矛盾也日漸突出。因此，尋找0～3歲嬰幼兒社區早教服務的突圍舉措，顯得尤為重要。

（一）頂層設計，創建0～3嬰幼兒社區早教服務平臺

社區需要借助互聯網大數據來精準獲得社區內0～3歲嬰幼兒的基本情況，而這些大數據需要多方配合提供，如社區衛生院、婦聯等。同時家庭能否積極配合參與也需要通過正規渠道向其宣講社區公共服務的途徑、方式和方法，讓家長能夠主動參與。這些均需要社區和多方協調聯動來保障整個社區服務機制的運營。此外，在整個運營過程中需要建立完善的管理制度，如社區公共親子活動場所安全制度、準入制度、參與制度等，幼兒園周末半日親子活動申請制度，家庭入戶指導制度等均需要進一步細化完善。

1.創建社區0～3歲嬰幼兒大數據平臺。隨著信息技術的飛速發展，生活學習愈發便捷。尤其是2020年春節“新冠”疫情的突發，更加體現了互聯網的重要性。作為未來的新型社區，有必要提前利用互聯網做好大數據的收集，及時把握社區內居民的基本動態并提供相應的服務。比如，為摸清社區居民家中孩子的狀況，可以與社區醫院進行溝通、收集，便于在掌握數據的基礎上提供及時的跟蹤性服務。可創建“××社區0～3歲嬰幼兒公共服務平臺”微信公眾號，通過業主微信群或QQ群等線上形式推廣平臺，也可以通過居民到社區繳納物業費、停車費、取快遞等線下機會進行平臺推廣，讓更多的家庭了解社區針對0～3歲嬰幼兒所提供的服務工作。在平臺初步創建后，可以再實時推送相關資訊，如備孕知識、嬰幼兒護理常識、親子活動資訊、公益活動等信息，讓更多的家庭（尤其是祖父輩）帶著嬰幼兒走出家門，進行更加科學的嬰幼兒照護。

2.為平臺建設投入配套資金。0～3嬰幼兒社區早教服務需要一定的資金，用于平臺的維護和支付專家的服務費等，這就需要政府給予一定的資金扶持。在配套資金有限的情況下，社區也可發動本社區內的社會團體、各類企業和基金會等社會公益力量給予支持，同時也可以鼓勵居家養育嬰幼兒的母親參與到志愿者服務中，對其進行免費培訓后開展服務。

3.為平臺建設配備相關人員。0～3嬰幼兒社區早教服務需要組建“社區工作者+兼職+志愿者”為主的專家指導團隊，這三類人員均需要努力配齊。尤其是社區工作者需要有專職負責學前教育的人員來進行統籌管理，兼職者可以高校早教專業學生為主，并由社區對其進行相關培訓。最后一類志愿者則需要社區搜集各類優質早教信息、資源，并邀請相關專家來進行早期教育指導。

（二）多方聯動，共促0～3嬰幼兒社區早教服務發展

在“互聯網+教育”背景下，信息技術的運用已強勢滲透到學前教育領域，學前教育領域的信息化也迎來了大變化大發展[11]。除了借助信息技術手段，我們還需要多方人力參與，共同促進0～3嬰幼兒社區早教服務發展。

1.組建以社區工作者為主的專業指導團隊。當前，我國社區工作者數量較為匱乏，基本以居委會干部或網格員為主，他們更多承擔的是社區的日常管理工作。而0～3歲嬰幼兒的照護是專業性較強的服務工作，目前鮮有為社區配備專業專職人員進行運行管理，因此專業的指導團隊需要引進“外援”。我們可以借鑒國外的做法。如以色列的家庭活動計劃（Home Activity for Toddlers and Their Families，簡稱HATTF），該計劃由專職家訪員和專業協調員共同實施。這類工作人員由社區初步篩選再進行推薦，經專業培訓之后才能上崗[12]。在我國專職社區工作者不足的情況下，如前所述，我們也可以組建“社區工作者+兼職+志愿者”為主的專家指導團隊。其中社區工作者主要負責與其他部門溝通協調0～3歲嬰幼兒公共服務事項；兼職人員主要以社工為主，這些社工前期可以為早教專業的學生、熱心的社區居民等，后期可以吸收優質力量培養成為專職社工，他們可以提供入戶指導，也可以策劃組織一些親子活動；而志愿者主要為早教專家，可以請他們在宏觀層面提供相應的政策指引與方向把握，并開展一些科普性的嬰幼兒照護的公益講座。

2.鼓勵家庭積極參與配合。《指導意見》在要求加大社區的服務支持力度的同時，也要求加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導，如“增強家庭的科學育兒能力”“全面落實產假政策”等。因此，社區除了通過互聯網等線上平臺吸引家長的參與，還需要開展更多的線下指導服務。如定期入戶指導，傳遞給養育者，尤其是祖父輩養育者0～3歲嬰幼兒的科學照護常識，提高其育兒能力；同時社區應該留有專門的公共場地包括室內和室外，讓更多的家庭能夠帶著孩子走出家門，相互交流育兒心得；還可以為年輕的媽媽提供就業培訓。在實施過程中，為了提升家庭的積極性，必要時可以推行“積分制”管理，如接受入戶指導一次積1分，參加公益講座積1分，參加親子活動積2分等，并將積分與幼兒入園結合起來，像適齡兒童必須要完成相關疫苗的注射一樣，家庭必須拿到最低積分才能入園，引導家庭配合社區的公共服務，強化家長的照護責任，提高他們的育兒信心，逐步讓每個家庭都愿意參與到社區提供的服務中。

3.培育早期教育專業人才。當前我國3～6歲的幼兒園質量有了顯著提高，各類高職高專都在大量培養相關師資，但開設早期教育的院校并不多。而社會上已有的早教機構師資大多數以育嬰師居多，其學歷水平普通偏低，年紀偏大，專業技能較強，但缺乏專業知識與專業理念。因此，還需要經過專門的教育，培育相關的專業人才，以整體提升早教質量。

（三）分層分段，提升0～3嬰幼兒社區早教服務質量

“幼有所育”被十九大報告列為保障和改善民生的重要內容，0～3歲嬰幼兒托育服務體系的建構是“幼有所育”能否實現的關鍵。盡管北京、上海等經濟發達城市在探索建立0～3歲嬰幼兒托育服務體系方面積累了一些經驗，但從全國來看，0～3歲托育服務體系的建立仍處于起步探索階段，區域差異也很大[13]。如北京市于2011年啟動了“0～3歲兒童早期綜合發展工程”[14 ]，在全市16個縣區建成了兒童早期綜合發展中心；上海市構建“政府引導、家庭為主、多方參與”的3歲以下嬰幼兒托育服務體系；青島則根據嬰幼兒的發展特點將0～3歲嬰幼兒管理服務工作分2個年齡段進行，0～1歲由衛生部門主管，1～3歲由教育部門負責。根據嬰幼兒身心發展規律，月齡越小的嬰幼兒發展差異越大，因此在構建社區公共服務模式時，有必要分層分段提供更加精準的服務。

0～12月齡的嬰幼兒關鍵在于科學飲食營養護理，但由于嬰幼兒月齡較小，家庭外出參加社區活動的機會相對較少。因此，社區應提供定期的上門服務，如請專家指導團隊中的志愿者上門告知家庭相關的養育常識和注意事項，同時推送相關的網絡資源分享給家庭。該時期，社區還要關注母親的產后恢復與復工準備。

12～24月齡的嬰幼兒逐步掌握了大量的生活技能，如走路、牙牙學語等，他們渴望與更多人交流，但母親的角色依舊關鍵，因為良好依戀關系的形成基本在18個月左右形成。此年齡段需要家長更多的養育技巧，如把握嬰幼兒各項能力發展的關鍵期進行教育等。為此，社區可邀請或者要求家庭積極參與社區組織的相關活動。另外，此階段的嬰幼兒白天主要以祖父輩或者他人帶養，社區可以提供公共場所，引導年齡相仿孩子的家庭帶孩子到社區公共服務區中進行活動和交流，并定期組織一些公益親子活動，也可以通過設置打卡次數等要求，作為孩子入園的要求，鼓勵家庭參與。

24～36+月齡的嬰幼兒掌握了基本的生活能力，也開始有了自己的想法，此刻有些家長發現孩子出現了“叛逆”。另外，部分9月份出生的孩子大多要到近48月齡才能入園接受幼兒園教育。面對這些情況，部分家長會產生焦慮情緒。為此，社區需要搭建科學的早教平臺，如可以和對口的幼兒園聯系，邀請幼兒園的教師利用周末開展半日親子活動，或者邀請志愿者每周工作日時間到社區提供1～2次的親子活動，保障每周有2～3次的半日親子活動，讓家長學會如何與孩子游戲、享受親子閱讀、一起親子運動等。

本文系2019年度浙江省哲學社會科學規劃青年課題“全面二孩政策下0～3歲早期教育的社會支持機制研究”（課題批準號：19NDQN326YB）的系列研究成果之一；教育部學校規劃建設發展中心立項課題“未來鄉鎮中心幼兒園建設標準研究”（課題批準號：CSDP20FS0B316）的系列研究成果之一；2018年度寧波市教育科學規劃重點課題“全面二孩政策下寧波學前教育師資供給的困境與對策研究”的系列研究成果（課題批準號：2018YZD017）之一；浙江省教育科學規劃2019年度重點課題“基于扎根理論的學前師范生專業素養培養路徑研究”（課題批準號：2019SB058）的系列研究成果之一。

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