黨建引領社區協商治理的路徑研究

摘要：協商治理是協商民主理論在治理領域的實踐和應用，而社區治理是基層治理的薄弱環節，黨建引領社區協商治理是基層之需、時代要義，對于化解基層矛盾、創新社會治理方式、發揮基層黨組織引領作用具有重大意義。廣州市番禺區通過“五社聯動”項目創新社區協商治理模式，取得了積極成效，探索出一條有效路徑。提升黨建引領社區協商治理效能，要做好以下幾個方面：縱向施力，以黨建引領促進“頂層設計”與“多層推進”結合；橫向統籌，以政府職能理念轉變助推“黨-政-社”關系重構；孵化培育，以多元主體參與形成社區協商治理合力；制度保障，以體制機制健全提升社區協商治理效能。

關鍵詞：基層黨建；協商民主；社區治理

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）04-0088-06

基金項目：2021年度廣州市黨建研究基地（中心）課題“基層黨組織在協商治理中的引領作用研究——以番禺區“五社聯動”社區協商治理為例”（DJ202111D）。

作者簡介：劉芳，中共廣州市委黨校番禺分校教師。

黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。“十四五”規劃綱要提到，“完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[1]社區是社會的基本單元，社區治理是當前基層治理的重難點環節，以黨建引領社區協商治理是創新基層治理模式、改善黨的領導方式、構建“共建共治共享”社會治理格局的重要保障。新時代國家治理要以基層黨建引領基層治理為方向，將協商民主運用于國家基層治理實務，互融互動、互促共進，改進社區治理方式，以此推進國家治理體系和治理能力現代化。

近年來，廣州市番禺區堅持以黨建為引領，在“三社聯動”機制基礎上，創新推出社區、社會組織、專業社工人才、社區企業、社區基金“五社聯動”項目，廣泛吸納多元化社會資源，積極探索實踐，打造出具有番禺特色的社區協商治理模式。大力推進基層黨組織建設，建立社區大黨委制，由大黨委統籌推進“五社聯動”各項工作落實落地；同時搭建黨建引領下的基層黨組織參與社區協商治理體系，健全“黨建+服務”工作制度，開展“在職黨員進社區”活動，將“五社聯動”項目轉化為基層黨組織活動載體，引領社會力量參與社區協商建設。目前，“五社聯動”社區協商治理模式在番禺區全面鋪開，該項目還入圍2020年“全國市域社會治理創新優秀案例”，有力推動了社區發動多方主體力量協商解決諸多難點熱點問題，積累和豐富了社區治理的經驗成果，探索出一條黨建引領社區協商治理的特色路徑，為其他地區開展社區協商治理實踐提供了很好的借鑒和示范。

一、黨建引領社區協商治理的邏輯理路

1.協商民主：黨建引領社區協商治理的理論基礎

協商治理的深厚理論和豐富實踐來源于協商民主。協商作為一個政治過程，是參與者在合法合理的規則程序下為取得一致意見，進行理性化的商量對話，最終促進形成決策的過程。協商民主通過協商，以公共利益為訴求，旨在化解多元化矛盾沖突，通過理性對話達成共識，從而實現公共利益最大化，最終發展成社會治理的一種形式。通過在治理的全過程中嵌入協商民主原則，協商民主成為“協商治理成長的理論基礎”[2]。黨的十八大以來，協商民主理論在實踐中日益豐富完善，對領導權、主體、內容、過程、目的等方面作出新的闡釋，進而形成了具有中國特色的社會主義協商民主理論。

協商民主的實踐勾勒出協商治理的本質特征。從我國特色的政治制度和傳統文化來看，協商民主的運用領域非常廣泛，如網絡討論、立法聽證、政治協商等形式均是協商民主的具體實踐。作為一種民主治理形式的協商治理，它更強調公民在這個過程中理性參與和對話，通過協商達成共識性意見，是一種新型的民主參與式治理方式。近年來，協商治理在基層社會治理實踐中結合國情、黨情、社情，發揮了獨特的優勢和作用。當前，基層社會治理面臨的境況極為復雜，矛盾凸顯，事關人民群眾的切身利益，用協商民主的方法來解決基層特別是社區治理的難題，是有效化解社會矛盾的一種新思路，能夠彌補現有基層治理體制機制的不足。我國協商治理根植于本土政治文化，符合政治實踐的需求和政治體制的制度特征，是我國在改革發展攻堅期的重要治理動力，成為國家基層治理的特色新路子。

2.基層黨建：黨建引領社區協商治理的強大動力

基層黨建是推進社區協商治理的強大動力。協商治理下沉到基層，在基層治理中創新運用，實現了人民群眾在社會治理中當家作主的愿望，推動了協商民主理論與實踐的豐富發展。當前，協商治理中的社會力量比較薄弱，主體若缺乏向心力和凝聚力將無法實現多元利益的調和，容易造成新的社會矛盾和沖突。黨建能夠在不同層面發揮出積極效應，包括宏觀層面的政治協商、中觀層面的社會協商和微觀層面的民主協商。但基層工作是重難點環節，基層黨建與協商民主互促共建“任重道遠”。因此，發揮基層黨組織的引領作用對我國基層協商治理的發展至關重要。

黨的領導是推進社區協商治理的有效方式和根本保障。中國共產黨是我國的執政黨，擁有最高的政治領導力量。“基層黨建為協商治理提供了穩定的組織形式，整合了參與治理的利益相關方，密切了協商治理主體之間的關系，提升了協商治理的水平。”[3]二者之間互促共融，基層黨建在解決基層協商民主結構性缺失方面發揮著領導核心作用。將協商民主下沉到基層、延伸到基層，保障宏觀、中觀、微觀三個層面的協商民主全覆蓋，整合各類社會資源，是推進社區協商治理的強大動力。

3.國家治理：黨建引領社區協商治理的時代訴求

國家治理體系和治理能力現代化對基層治理提出了新要求。基層治理是國家治理的重要組成部分，是推進和實現我國國家治理體系和治理能力現代化總體目標的基礎性工作。為此，治理的重心必須下移到基層，以筑牢國家治理根基。當前，我國正處于全面深化改革的新階段，面臨著嚴峻復雜的國際形勢和國內經濟社會發展的艱巨挑戰，基層治理出現了許多新情況、新問題。比如城市化的發展造成人口往城市社區涌入，使基層治理呈現多元化開放趨勢，多元利益的分配不均導致社會矛盾和社會沖突加劇等。這些充分說明新形勢下基層治理在國家治理中的重要性、緊迫性。

社區協商治理是提升基層治理水平的有效途徑。社區作為基層社會單元，是國家力量和社會力量互動的重要場域，在城市社區場域中，社區自治能力的發展程度與政府社會管理的方式方法直接關系城市的穩定、發展與繁榮[4]。社區協商治理面臨多元化的利益主體、復雜多樣的矛盾需求等問題，如何協調參與治理的主體，實現社區群眾平等、順暢地表達自我觀點，提升社區治理的效能，是社區治理需要解決的重難點問題。協商民主主張多元化利益主體通過理性對話達成共識，這種價值理念和實踐形式是符合社區治理需求的。因而，以黨建為引領帶動社區群眾參與社區協商治理、提高議事協商能力，是推進基層社會治理現代化的有效途徑。

二、黨建引領社區協商治理的番禺實踐

番禺區位于廣州中南部，地處珠三角和粵港澳大灣區的地理中心位置，轄5鎮11街，有超300萬人在番禺生活、工作。作為外來人口數量位居廣州市前列的大區，基層社區治理問題成為番禺面臨的現實困境。為此，番禺區創新推出“五社聯動”共治生態圈建設，以黨建為引領，打造具有番禺特色的社區協商治理模式，實現了社區治理跨向“主動活躍式”發展，破解了社區治理存在的難題，取得了積極成效，為全省乃至全國提供了經驗示范。

1.強化黨建引領，發揮黨組織戰斗堡壘作用

通過加大社會組織黨組織和黨建工作覆蓋推進力度，進一步激發社會組織黨建活力。一是堅持黨委領導。建立社區大黨委制度，發揮“黨建帶群建”作用，由大黨委指導“五社聯動”各項工作的開展落實。加強黨建引領，指導社區社會組織實現黨建工作兩個“全覆蓋”。截至2020年，全區共有八百多家社會組織，黨員總數七百多人，建立黨組織97個，其中單獨建立黨組織77個、聯合組建黨組織20個。二是加強黨性教育。開展“不忘初心，牢記使命”等主題基層黨員培訓班，邀請專家學者進行授課宣講，在社區中開展專題黨課活動，全面提高黨員隊伍綜合素質。通過“五社聯動”項目平臺開展黨員活動，帶動社會組織的婦聯、工會等小組共同參與社區公益事業，不斷強化基層黨群工作。三是深化黨員服務。通過“黨建+服務”工作機制，成立黨員志愿服務隊，定期開展“五社聯動”公益創投活動，組織基層黨員參與垃圾分類、社區困難群體走訪等各類社區服務，進一步弘揚黨員服務社區精神，發揮先鋒模范作用。

2.推動政府搭臺，構建“五社聯動”共治生態圈

一是推動各級政府部門搭臺聯動。由省、市民政部門和區有關領導共同啟動番禺區“五社聯動”全覆蓋儀式。在番禺區委區政府的積極倡導下，成立區“三五五”共融工作領導小組，由區委政法委書記任組長，分管領導調研和督辦，統籌推進全區“五社聯動”工作。區民政局制定工作方案，牽頭開展全區“五社聯動”工作。二是成立大黨委統籌協調推進“五社聯動”工作。推進社區（村）成立“五社聯動工作委員會”，負責各項工作落實落地。逐漸搭建起全區以社區（村）為平臺，社會組織為載體，社會工作者為骨干，社區企業為支撐，社區（村）基金為保障的“五社聯動”城鄉社區共治生態圈，以項目化的方式進行運作，實現多方資源整合對接，促進政社聯動、社企協作、社群溝通。2020年，番禺區16個鎮街已成立鎮街社區社會組織聯合會，全區98個社區，177個行政村已實現“五社聯動”全覆蓋，其中組建社區（村）“五社聯動”工作委員會275個，鏈接社會組織2415個，解決城鄉協商問題5290個，開展活動9000多場次，社工、志愿者參與社區共建，累計服務超150萬人次。

3.培育社區基金，為多元共治提供資金保障

“社區企業”“社區基金”是“五社聯動”兩大特色共治要素。借助社會組織的力量鏈接企業資源培育資助社區基金，將其用于社區治理，從而促使多元共治良性循環。一是發動社區企業提供有力資金支持。番禺區積極發動熱心社區企業共同參與社區建設治理，截至2020年，已有近2000家社區企業通過捐款等方式為社區活動開展提供有力的資金支持。如，南村鎮總商會和南村鎮慈善會面向鎮內企業開展定向募捐，推動成立雅居樂、錦繡香江、坑頭村三個社區（村）的社區基金，其中錦繡香江社區和坑頭村的社區基金規模均達到百萬元級別。二是規范社區基金使用。成立“五社聯動”項目指導專家團隊，出臺《廣州市番禺區大力推動社區基金培育發展的指導意見（試行）》對社區基金管理進行指導。社區基金由區慈善會管理、社區居民代表共同監督，確保資金使用規范。三是社區基金反哺社區治理。社區基金立足社區公共設施、文化服務、環境衛生、敬老養老等多方面需求，通過開展公益微創投項目等方式，不斷提升社區管理和社區自治水平。如，南村鎮錦繡香江社區投入56萬元社區基金開設長者飯堂，為轄區內60歲以上的廣州市戶籍長者提供免費配餐，并投入10萬元社區基金設立社區微創投活動，開展青少年心理輔導、長者文化生活、社區黨建、家風建設服務。

4.協調各方參與，提升共建共治社區治理水平

通過“五社聯動”，依法有序組織各方利益主體參與社區治理，推動實現人人參與、人人盡力、人人共享的社區治理格局。一是促進共商共議。把議事廳建設作為社區協商的主要載體和重要環節，全區建設“五社聯動”議事廳示范點50余個，形成示范輻射效應，激發議事廳建設熱情。如，東環街甘棠村建成全區首個議事廳，成功表決通過東環天地建設項目、村容村貌環境衛生整治等76個事項。二是立足群眾所需。在活動開展前，通過實地走訪調研試點社區，共同策劃，形成特色亮點。走訪調研社會組織，召開專題座談會，撬動利用本土資源，提供多元服務。如，沙灣社區利用“五社聯動”平臺，解決了困擾多年的小區車輛亂停亂放、寵物管理、社區衛生環境等與群眾生活息息相關的問題。三是堅持民主決策。在活動開展過程中，充分利用社區議事廳，發揮居民議事會作用，調動群眾參與社區協商治理的積極性。如，麗江社區利用議事協商，落實了重陽社區敬老等具體事項。四是鼓勵多方參與。以“公益集市”的形式調動一切社會力量資源為社區所用，實現社區自助互助，解決社區群眾的實際困難和迫切需求。如，沙園社區組織社區企業、個體戶、駐區單位進行義演，社區教育機構、社工機構進行義賣，為社區基金籌款，社區內的美發店派員義剪，營造了多方共同參與社區建設的良好氛圍。

三、黨建引領社區協商治理的可行路徑

黨建引領社區協商治理是契合基層之需和時代訴求的創新路子，能使協商民主成為動員整合社會力量、創新基層社會治理形式內容的重要手段，番禺區推出的“五社聯動”項目是黨建引領社區協商治理的實踐成果，作出了良好示范帶動作用。但社區協商治理情況繁雜、面臨諸多挑戰，各地應根據地區實際，因地制宜，探索適合本地情況的社區協商治理的特色路徑。

1.縱向施力：以黨建引領促進“頂層設計”與“多層推進”結合

（1）堅持黨委領導逐級聯動

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[5]黨委對社區協商治理事務直接領導，統籌負責，能促進整個社區民主協商過程規范化、制度化，推動社區協商治理議程開展。社區治理的難度大，復雜性強，各級黨委要結合本地實際因地制宜進行協商治理的實踐操作。另外，社區協商治理的范圍主要集中在群眾生活的場域，解決的是與社區群眾切身利益相關的問題，而社區這一級別屬于群眾自治范圍，無法依靠自身力量協商解決，要借助街道（鄉鎮）、甚至需要上升到縣（區）一級的行政力量來推進。為此，要構建鏈條完整、上下暢通的社區-街道（鄉鎮）-縣（區）三級聯動協商治理結構，需在各級黨委領導的支持下統籌協調，明確職責分工，步步推進。

（2）提升基層黨組織領導力創造力

基層黨組織是基層社會治理的領導核心，社區黨組織是基層組織的重要組成部分，是推進社區協商治理的重要力量。《關于加強城鄉社區協商的意見》中特別指出，要充分發揮社區黨組織在基層協商治理中的作用。社區黨組織要具備主動協商意識，加強統籌能力、領導能力的建設，將社區協商治理的相關事項落到實處。一是加強“學習型”黨組織建設，完善創新黨組織作用發揮機制，選優配強社區黨組織帶頭人，引領社區群眾自覺學習黨的理論、政策、法規等，提高思想認識，使社區協商治理發展走向正確方向；二是加強“服務型”黨組織建設，密切聯系社區群眾，引導社區干部、黨員、社會組織解決群眾實際困難，切實提高組織能力與治理水平。

2.橫向統籌：以政府職能理念轉變助推“黨-政-社”關系重構

（1）厘清政府與社區的權責邊界

當前，在具體的協商治理實踐中容易出現政府職能邊界不清晰的情況，行政干預過多，導致社區協商治理受到過多管控。從法定意義上來講，對社區進行管理的居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織[6]，過多的控制會妨礙社區群眾利益需求的自主表達，影響協商民主發展。為此，要將黨的領導與群眾自治有機統一，厘清政府與社區的職能邊界，理順政府和社區的關系，將協商治理的主動權歸還于社區手中，主動向社區賦權；要搭建政府與社區協商的平臺，使社區群眾和政府能夠順暢溝通對話；政府要積極作為，主動引導社區協調處理群眾矛盾糾紛，營造社區和諧、穩定的治理氛圍。

（2）加快轉變政府治理理念

我國政府經歷了從“管理”向“治理”模式的轉變，受傳統理念的影響，政府對社區往往存在事事“管控”的情況，造成社區在自主協商治理中難以發揮有效作用。因此，要打破傳統思維束縛，推進社區協商治理，加快轉變理念。一是樹立“以人民為中心”的理念。社區協商治理的本質是為了維護社區群眾利益，實現社區善治。“以人民為中心”的理念回答了“為誰治理，誰來治理”的問題，只有充分發揮社區群眾在社區協商治理中的主體地位和作用，才能實現社區群眾在社區協商治理中的“共建共治共享”。二是樹立有限政府理念。政府必須摒棄“全能政府”“管理控制”等傳統觀念，做到“不越位”“不錯位”，才能為社區協商治理創造更多條件和空間。

3.孵化培育：以多元主體參與形成社區協商治理合力

（1）充分發揮各類社會力量的作用

社區治理是一項復雜的系統工程，面臨諸多問題，不能單純依靠某一個組織或部門的力量，為此要在黨的全面領導下，激發和調動社區內的一切資源和力量參與到社區協商治理中來。一是培育和發揮社會組織的作用。要培育和發展公益性、志愿性的社區社會組織，通過健全社區社會組織運行的體制機制來引導其參與社區協商治理，開展社區服務；二是重視和發揮專業社工人才的作用。社區協商治理的復雜性要求社區服務更加專業化，以滿足不同群體的各種需求。要通過積極引進和培養更多專業化的社工人才參與社區協商治理，讓專業人干專業的事。三是發揮社區志愿者的作用。社區志愿者是社區協商治理中不可或缺的力量，要發揮社區志愿者的優勢作用，在群眾中普及協商治理的理念、做法，引導社區群眾主動參與社區事務。

（2）提高社區群眾參與的主動性積極性

社區群眾的參與是實現協商治理的基礎。單純地、行政性地在社區掀起協商浪潮并不能激起更多的社區參與[7]。為此，提高社區群眾參與社區協商治理的主動性與積極性十分必要。一是要尊重社區群眾在協商治理中的主體地位，在具體的民主協商過程中要以維護群眾利益為根本目的，保障群眾知情權參與權，激發社區群眾參與協商治理的熱情。二是要加強對社區群眾協商技巧能力的培養。要以群眾喜聞樂見的方式和手段，普及協商治理的理念，創造條件對社區群眾進行協商規則、程序培訓，增強社區群眾參與協商治理的能力。三是要開辟推廣網絡協商平臺通道。充分利用發達的信息技術手段，賦予網絡平臺收集社情民意和輿論監督的功能，讓社區居民更便利、順暢、快捷地參與到協商治理中。

4.制度保障：以體制機制健全提升社區協商治理效能

（1）完善有效溝通程序機制

順暢理性的溝通是社區協商治理有效的前提，要以建立機制為保障。當前社區協商治理存在諸多不足，如議題確立形成的機制不完善、參與決策機制“異化”等，要實現暢通的協商，一方面，要完善參與機制。通過拓寬協商議題內容和社區協商平臺、創新協商形式等來促進社區的協商共治，以制度構建的方式對協商的主體、主題、內容、程序等作出明確的規范[8]，保障社區群眾參與協商治理的通道順暢。另一方面，要完善協商決策機制。通過信息公開化，保證各主體充分準備討論事項，平等有序地發言，表達利益訴求。建立良好的溝通協調機制，作為協商的主持方，要統籌全局，以有效的技巧方式引導各主體理性討論問題，在對話中達成共識。

（2）建立健全監督反饋制度

完善監督反饋制度有利于保障協商治理良性運轉。社區協商治理應加強內外部監督和定期反饋的相互結合。在內部監督上，實行社區民主評議、監督考核等社區事務的公開上墻，逐步實現自我管理、自我監督，成立獨立運行的社區監督委員會進行內部監督，使其監督職責的發揮不受外部因素的干擾；在外部監督上，可通過成立社區、街道（鄉鎮）兩個層級的監督體系來進行系統考核，同時接受群眾監督，以群眾的滿意度作為最終的考核標準；在反饋制度建設上，要落實反饋情況的定期匯報，制定詳細可操作的考核、評議、問責措施，使社區協商治理制度化、規范化發展。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_ 5592681.htm，2021-03-13.

[2]鐘金意，錢再見.公共權力運行公開化語境下協商治理研究[J].嶺南學刊，2015（6）.

[3]劉？君.黨建引領基層協商治理的實現路徑[J].中國井岡山干部學院學報，2019，12（6）.

[4]朱申寶.城市社區協商治理機制與運行邏輯研究[D].廣州：華南理工大學，2019.

[5]王銘.基層黨建引領城市社區治理創新的著力點[J].山東干部函授大學學報（理論學習），2019（8）.

[6]李曉峰.社區協商治理的實踐價值、問題甄別與實現路徑[J].黨政研究，2021（2）.

[7]閔學勤.社區協商：讓基層治理運轉起來[J].南京社會科學，2015（6）.

[8]李瓊.論社區治理共同體建設中協商治理的優化路徑[J].延邊黨校學報，2020，36（5）.

實習編輯：肖麗芬