長三角省會城市高層次人才政策比較研究

岑朝陽 陳蕾

摘要：人才是第一資源。高層次人才政策的出臺是基于推動城市科技創新發展的大背景，目的是把高層次人才集聚起來構成城市發展的強大支撐力量。近年來，杭州市和合肥市都推出了一系列高層次人才政策，吸引了許多高層次人才落戶，為當地經濟社會發展提供了強大支撐。本文以杭州、合肥兩市的高層次人才政策為研究對象，比較兩市政策的差別，辯證分析高層次人才政策取得的效果，探討政策內容及實施方面存在的不足，并提出一些對策思考。

關鍵詞：人才；政策；比較研究

中圖分類號：C964.2文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）04-0099-07

基金項目：2019年度教育部人文社科一般項目（19A10338020）；2020年度浙江省軟科學研究計劃重點項目（2019C25G2070387）。

作者簡介：岑朝陽，浙江理工大學馬克思主義學院碩士研究生；陳蕾，浙江省紹興市市容和環境衛生管理服務中心工作人員。

習近平總書記指出，人才是第一資源[1]。長三角區域是目前我國區域一體化發展的重點示范地區，杭州和合肥皆為長三角副中心城市和省會城市，在引領周邊城市發展、打造高質量發展經濟帶和吸引人才集聚方面發揮著重要作用。兩地發展歷程也有一些相似之處：其一，都是以新開發區建設來延展城市發展范圍，杭州從西湖區出發，沿錢塘江向東發展了聚集眾多高等院校的江干區等新區，合肥從廬陽區向南不斷發展，濱湖區成為城市新開發地區；其二，都能輻射影響周邊地區的政治經濟，杭州影響著紹興、湖州等地，合肥影響著六安、淮南等地；其三，都把環湖和濱水地區作為城市未來發展的主要陣地，杭州向西湖周邊發展，逐步開發錢塘江周邊地區，合肥則是從天鵝湖向巢湖方向聚集發展；其四，都是G60科創走廊成員，一直致力于加強互聯互通與創新協作，建成能夠融合發展、擁有鮮明品牌特色與優勢的長三角平臺，邁向“中國創造”主陣地，同時也需要大量高層次人才為發展提供支撐。

然而，兩市發展仍有一定差距。目前，作為新一線城市的重要一員，杭州都市圈發展勢頭較猛，而合肥還是二線城市，雖自身發展較快，與周邊城市發展差距較大，但和新一線城市相比還有一段距離。近些年，杭州的互聯網公司綜合實力雄厚，處于國內領先地位，數字經濟產業與信息技術產業高速發展，有以阿里巴巴為首的世界級領軍企業，經濟基礎和科技創新能力較好，對于高層次人才需求旺盛，同時，杭州還擁有充滿活力的人才發展環境，高層次人才政策的落實效果較好。合肥作為重要的國家綜合性科學中心，工業制造業發達，交通運輸業也很發達，雖然經濟基礎與杭州差距較大，但發展迅猛，產業轉型升級步伐較快，近幾年其經濟增長速度在長三角副中心城市中名列第一，不斷縮小與杭州經濟總量的差距。同時，合肥科教基礎較好，科教資源充足，但也面臨著如何培養高層次人才、更有效地吸引人才落戶、防止人才流失等諸多挑戰。杭州作為東部經濟發達地區的代表，其高層次人才政策相較于其他城市有值得學習借鑒之處。未來十年，合肥是否有機會趕超杭州也是一大看點。所以，本文對杭州與合肥兩地的高層次人才政策進行比較，深入研究其政策異同，并結合兩地實際情況，對高層次人才政策內容與實施過程中的出現的問題，提出一些建議。

一、杭州與合肥高層次人才政策的比較分析

1.高層次人才引進政策

杭州作為國務院國有資源監督管理委員會確定的四大全國未來科技城之一，先后出臺了“人才新政27條”“人才‘若干意見22條”、海外高層次人才創業創新“5213”項目、“人才生態37條”等相關政策，形成了穩定的人才政策結構和以高層次人才引進、創新創業培養、物質激勵與生活服務保障為主要內容的高層次人才政策體制機制，并逐步完善頂層設計與具體實施方案，打造綜合性發展平臺，加快高層次人才集合。

在全面推進新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作特殊時期和經濟迅速恢復發展的要求下，為加快引進高層次人才、提高高層次人才服務質量、促進人才發展與經濟發展同步推進， 2020年，杭州出臺了順應新時期新情況新戰略的“戰疫引才、杭向未來”八條舉措，包括開展涵蓋數字經濟、互聯網信息技術產業、人工智能等新興行業的名為“杭向未來”的高層次人才云招聘會，制作一部展示杭州人才創新創業的靈活自由氛圍、扎實的經濟基礎和領先的科技實力的宣傳大片來吸引國內外高層次人才來杭發展等措施。

近年來，合肥市高度重視高層次人才在推動城市科技創新和經濟發展中的作用，堅持貫徹國家創新驅動發展戰略和城市“人才強市”方針，高舉“人才立市”的戰略旗幟，為高層次人才打造一個“養人之城”的良好外部環境。2017年，合肥被確立為繼北京、上海之后的又一綜合性國家科學中心，成為國家科技創新發展的重要平臺，因此，在科技實力越來越受重視的背景下對于高層次人才的需求也在逐漸攀升。為了將合肥打造成具有全球影響力的人才薈萃之地與創新強市，2011年至2019年，合肥先后頒布實施了三十多項高層次人才政策，例如人才政策二十條、人才新政八條等，還印發了關于如何準確定義及分類高層次人才以及高層次人才及其團隊應當如何取得該頭銜的相關文件，并對認定的高層次人才給予資金獎勵。所招攬的人才包括高校畢業生、專業技術人才、海外高端人才等，突出“精準”引進，逐步完善了高層次人才的吸收引進、鍛煉培養、鼓勵激勵、評價測試等重要發展環節，基本形成了高層次人才政策的主體框架，營造了活力四射、相對自由的人才發展氛圍，助力打造“養人之城”的環境，讓各類高層次人才找到充分發揮自身潛能并迸發創造活力的舞臺，為城市發展賦予了人才保障、注入了強勁動力。

從兩市高層次人才引進政策來看，在對高層次人才的分類認定方面，兩市都將高層次人才分為A、B、C、D、E五個層次，A類為國內外頂尖人才，B類為國家級領軍人才，C類為省級領軍人才，D類為市級領軍人才，E類為高級人才。但是杭州對高層次人才的進一步定位更加明確具體，有相配套的標準與條件，更易于實際操作。同時，杭州的高層次人才政策更符合社會實際發展狀況與新需求新目標，顯示了與時俱進的特點。

2.高層次人才激勵、保障政策

（1）資金支持

作為新一線城市的杭州，經濟實力十分雄厚，為了發揮全國“雙創”城市的示范作用，杭州市政府不斷加大對高層次創新創業人才及團隊的資金扶持、投資支持以及稅收減免等措施。通過天使投資基金資助15億元，全市各級高層次人才創新創業項目基金資助規模達200億元以上。根據其新穎性與創造性的不同，分別給予海外高層次人才創新創業項目20萬-500萬元不等的資金資助，給予領軍型創新創業高層次人才團隊項目60萬-2000萬元不等的資金資助，高度重視高層次人才資源發展規劃，對于被認定具有頂尖科研技術水平的高層次人才和團隊的重大項目，將采取“一事一議”的方針，最高可獲得1億元項目資助。

合肥市在高層次人才激勵方面的資金支持主要體現在資金獎金資助、股權激勵、稅收激勵等方面。對于那些在合肥創辦企業且已經被認定為高層次的人才和團隊，合肥將給予最高不超過100萬元的一次性獎勵。經申請人申報被確定為高層次人才技術項目的，將由政府創新創業有關部門提供10萬元至20萬元不等的項目啟動資金作為支持。2014年，合肥設立不以營利為目的的作為鼓勵人才創新創業的激勵政策工具的天使投資基金，該基金以股權、債權投資形式支持戰略新興產業、新能源、人工智能、大數據、生物醫藥等領域高層次創新團隊來合肥創辦企業。2018年，合肥又推出了高層次團隊分類及扶持細則，將高層次創新創業團隊按照創新優先級分為A、B、C三個等級，給予A類團隊100萬元、B類團隊50萬元、C類團隊20萬元的資金支持，并采取股權融資或者債權投資方式分別給予300萬到1000萬元不等的投資支持。2014至2019年，合肥市共認定并扶持了高層次人才團隊37個，投入數億資金，為合肥高層次人才的發展提供重要資金支持。

（2）項目扶持

杭州市鼓勵高層次人才參加創新創業大賽。自2015年以來，面向全球范圍的高層次人才創新項目選拔評比大賽，杭州已經成功舉辦了五屆，吸引并聚集了來自亞洲、歐洲、北美洲的三十多個國家及地區的近五千個項目。五年間，一百多個大賽項目在杭州落地實施，累計獲得資金支持十億元，通過大賽，還引進了數名國家級頂尖人才扎根杭州發展，為杭州提高創新創造能力提供了人才支持。2020年3月31日，“創客天下·杭向未來”2020杭州海外高層次人才創新創業大賽正式啟動，為海內外高層次人才提供了一個展示才能的平臺和獲得政府資金扶持的機會。

2020年，合肥開展了名為“創響中國”的創新創業大賽，共吸引美國、以色列等國家及國內兩千多個項目（團隊）參賽。參賽的創新項目主要涉及高新技術產品研發、制造、服務等領域。大賽設置一等獎3名，各獎勵20萬元；二等獎4名，各獎勵15萬元；三等獎5名，各獎勵10萬元；優秀獎8名，各獎勵5萬元[2]，且政府將為在合肥開展實施的優秀項目提供科技園等活動場所，配套相關基礎設施，以促進項目成功轉化為實際成果。

（3）生活保障與補貼

第一，住房補貼與戶籍管理。杭州在“人才生態37條”中補充更新了對于高層次人才的住房補貼政策。政府高度重視A類人才的發展問題，采取“一人一事一議”的方式，與A類頂尖人才進行面對面協商討論，最高可給予800萬元購房補貼。而且，A類人才在杭州購買首套住房時可以不用等待漫長的搖號程序，可以直接購買。除了規定對A類人才的補貼外，其他類別的人才也將獲得相應的高額補貼，如B類人才最高可獲得200萬元購房補貼，C類人才最高可獲得150萬元購房補貼，D類人才最高可獲得100萬元購房補貼。B、C、D、E類高層次人才雖然在杭州購買首套房屋時不能和A類人才獲得一樣獲得免搖號的福利，但是可以在20%的比例內優先于其他購房群體，同時，享受政府幫助家屬就業、安排其子女在公立學校就學等政策支持。合肥關于住房補助的優惠政策主要分為三種情形，且主要針對在合肥暫時沒有固定居住地的高層次人才。第一種是購房補貼，高層次人才選擇落戶合肥并直接在合肥購買首套房屋的，政府一次性給予20萬元的購房補貼；第二種是租房補貼，高層次人才選擇在合肥租房生活的，政府最高連續補貼3年房租，每月最高補貼2500元；第三種是高層次人才選擇在專門的人才公寓租房，政府根據實際租房面積，給予最長3年的租房補貼。在高層次人才的戶籍管理方面，政府優先為落戶合肥的高層次人才及其配偶、家屬辦理戶口調動手續，對其配偶的就業等問題提供協助，對處于義務教育階段的子女的入學問題進行妥善安排。

第二，醫療服務。杭州在醫療保障方面對不同類別的人才提供不同等級的服務，A類高層次人才可以享受市一級醫療保健待遇，B、C類人才可以享受市二級醫療保健待遇，D類人才可以享受市三級醫療保健待遇。醫療保健待遇主要包括定點醫院優先就診安排、每年一次健康體檢、重大疾病醫療補助待遇等。合肥為充分保障高層次人才的醫療健康服務需求，提供優質醫療服務，在高新區建立了高層次人才醫療服務保障基地，每年組織高層次人才進行一次健康體檢。

第三，子女教育。子女入學問題也是高層次人才密切關注的重要問題。杭州對于擁有頂尖技術水平的高層次人才，實施“一人一議”的辦法，安排子女進入公立學校。合肥給予高層次人才子女的教育補助為每個學年1萬元且累計最高不超過10萬元。

從已經實施的高層次人才激勵與保障政策措施可以看出，兩市都非常重視對高層次人才和團隊的扶持，都采取了物質激勵和精神激勵這兩種方式，采取資金支持、稅收減免、股權債權激勵、創新項目大賽等形式支持高層次人才和團隊的引進與發展。在生活服務保障方面，兩市從住房補貼、便利落戶、醫療健康、子女教育等方面提供了堅實保障。但是相較而言，杭州的資金扶持力度更大，開展的高層次人才創新創業大賽種類更為豐富、數量更多、資助金額更高。在高層次人才子女入學教育安排方面，合肥的規定比杭州更細，而杭州在住房補助、醫療健康等方面規定得更具體，補貼額度更高。

3.兩地政策有所區別的原因

（1）經濟發展水平

在2019年全國城市地區生產總值排名中，杭州市以15373.05億位列第九[3]，合肥以9409.40億位列第二十一，相當于杭州總量的61.21%[4]。在市財政收入方面，2019年杭州收入3649億元，而合肥2019年度全市財政總收入1432.38億元，僅占杭州總量的百分之四十，而合肥2019年度全市財政總收入1432.38億元，僅占杭州總量的百分之四十。在2019年全國城市人均GDP、人均可支配收入排名中，合肥比杭州差11個位次。由此可見，合肥與杭州相比，經濟總量差距較大，發展較為滯后。因此，在兩地推出的高層次人才政策中可以發現，杭州所提供的激勵措施中資金支持力度更大，項目獎勵更加豐富，生活服務保障措施的福利性更高。

（2）產業結構與經濟發展戰略

杭州是浙江省高等院校、科技研究中心的集中地，也是高層次人才的集聚地。在互聯網行業區域集聚效應影響下，信息經濟產業是杭州未來發展的重頭戲，其中軟件與信息服務、數字內容、移動互聯網、電子商務、云計算與大數據具有明顯的產業優勢[5]。2018年，杭州將人工智能、靈境技術、區塊鏈、量子技術、3D打印技術、商業航天、生物技術及生物科學七大領域作為未來發展的重點產業來推進，從而推動杭州產業結構不斷優化升級，促進了經濟高質量發展。通過杭州出臺的人才扶持政策可以看出，杭州在引進高層次人才方面的舉措非常貼合城市產業發展需求，也非常符合當地經濟社會產業發展規劃。合肥的科研實力排名全國前三，已經成為全國唯一一個集國家綜合性科研中心、中國制造示范基地、國家創新實驗基地、國家自主創新示范城市稱號于一身的城市，是國家科技實驗領域發展的舞臺之一。合肥憑借富足的科技資源，在人工智能制造、新能源汽車、生物科技、集成電路等領域保持全國領先，“中國聲谷”品牌影響力在國內智能語音領域前位列前沿。因此，合肥對于這些領域的高層次人才需求更大。

（3）人口規模和人才資源現狀

在人口規模方面，2019年，杭州人口增長55.4萬，首次突破了千萬人口大關[6]，而合肥市的人口規模在同年僅增長10.6萬，達到八百萬，人口總量相較于杭州仍然較少[7]。杭州市擁有浙江大學、浙江理工大學、浙江工商大學、杭州電子科技大學等四十七所高等院校，在校生接近五十萬人。浙江省的大部分中國科學院、中國工程院院士和教授也主要集中在杭州市。目前，包括安徽大學、合肥工業大學、中國科學技術大學在內，合肥擁有近六十所高等院校和近六十萬在校生[8]。從數據來看，截至2019年年末，合肥集聚的各類人才達到二百萬左右，全市已認定高層次人才六百余人。在人才增量方面，合肥市人才增長相對較慢；但在普通高校和職業學校的數量和在校生方面，合肥市的人才資源相對豐富。由于高校數量、高校在校生人數與長三角其他副中心城市相比不是很突出，所以杭州的高層次人才政策比合肥更有積極主動性[9]。

杭州與合肥在大力推進高層次人才政策落實的過程中，不斷根據當地產業發展的需要進行調整，政策執行細則不斷出臺且政策體系逐漸形成，財政投入力度不斷加大，更好地適應了城市發展，推動了當地經濟社會不斷發展。

二、高層次人才政策存在的問題

1.人才引進機制的約束

完善的人才政策體制機制是吸引高層次人才集聚，為城市的經濟發展、科技創新、社會進步提供高質量人才支撐的中堅力量。近幾年，各地為了爭奪寶貴的人才資源先后出臺了一系列引進高層次人才的相關政策，取得了一定的成效，但仍存在一些問題。現行的高層次人才引進與評價機制依舊是政府導向性的，沒有發揮市場在配置高層次人才資源中的決定性作用[10]。政府應當鼓勵引導企業、事業單位等用人單位發揮主觀能動性，開展人才機制體制改革，創造條件，使高層次人才充分其應有的發揮主動性和創造性。

2.忽視穩定現有人才隊伍

高層次人才的引進對于建設一流城市具有重要支撐作用。近年來，合肥市不斷出臺高層次人才引進政策與激勵辦法，以此構建人才強市基礎，通過一系列舉措引入高層次人才，在“人才強市”“人才立市”方面取得了一定成效。但是，與引進外部人才的力度相比，在如何留住市內高校優秀高層次人才方面，合肥市卻有所忽視[11]。合肥市目前擁有57所高等院校，比杭州市多10所；擁有高等院校在校生近60萬人，比杭州多近10萬人，可見，高校人才資源較為豐富。但是合肥在教育方面的財政支出占比卻小于杭州。同時，對本市高等院校的高層次人才重視程度尚有可提升之處，這對于校內人才來說不太公平，容易導致人才流失[12]。

3.配套措施與環境建設不完善

地區經濟發展水平是影響高層次人才集聚的重要條件[13]。2019年全國省會城市GDP成績顯示，合肥位列第8，還未邁入萬億級別，而杭州則穩居第4，早已成為萬億城市集群中的一員。地區經濟發展水平也影響著收入水平，2019年上半年，杭州的平均月薪為九千多元，超過合肥市兩千多元，在全國新一線城市中排名第一，人才凈流入率也位居全國第一[14]。合肥則還有很大的提升空間。城市基礎設施和公共交通、醫療衛生、生態環境等公共生活服務硬件設施也是影響高層次人才選擇居住地的重要因素。合肥雖然正在大力進行城市基礎設施建設，但與杭州相比，仍有較大差距。另外，知識產權保護也是保護高層次人才創新成果的重要法律保障。杭州擁有知識產權法庭和互聯網法院，對高新技術的知識產權保護更加有力。而合肥現有的激勵政策體系不健全且缺乏后續跟蹤評估制度，導致高層次人才政策執行效果不佳。

三、合肥市健全高層次人才政策的建議

1.建立健全高效的市場化引才機制

在引進高層次人才方面，要理清政府與市場的職能邊界，推動簡政放權，以市場化改革為導向，牢固樹立市場化引進高層次人才的理念，充分發揮市場在配置高層次人才資源方面的決定性作用，重點激發政府與用人單位對于推動高層次人才市場化引入的主觀能動性[15]。根據政府與市場的職能，建立以市場為主導的高層次人才工作領導小組，將政府與相關市場主體聯合起來，共同協商、討論、制定與高層次人才發展相關的政策。充分發揮第三方主體如市場型外包服務公司在高層次人才引進工作中的作用，提高人才工作的效率[16]。同時，還應建立以市場為導向的高層次人才評價標準，推動政府、用人單位、專業人才評價機構等主體制定符合市場要求和崗位要求的專業化、社會化的高層次人才評價機制，營造公平公正的競爭環境。

2.重視發揮現有高層次人才的作用

在全國“人才爭奪戰”如火如荼之際，城市之間的人才競爭不可避免地導致了人才區域間流動的現象。合肥在大力引進外地高層次人才的同時，不能忽視現有的市內各高新技術企業、高等院校、研究院等地的高層次人才隊伍在城市發展中起到的重要作用。要針對各種高層次人才，制定符合其發展的專業規劃，規范完善人才引進相關程序，采取多元化的激勵政策，加大扶持補貼。還應加強政策的宣傳力度，讓現有的高層次人才更愿意留在合肥發展，從而避免優秀的高層次人才流往其他地區，為城市經濟增長、科技進步、綜合實力提升作出貢獻[17]。

3.優化人才環境

面對高層次人才建設方面的不足，合肥要堅持以人為本，為高層次人才的發展創造良好的環境，提供細致的配套措施，努力搭建高層次人才創新發展新平臺，及時抓住經濟發展的重大機遇，大力發展高新技術等新興產業，提供更多就業崗位，吸引高層次人才集聚合肥，激發其創新活力。具體而言，合肥首先要推動城市基礎設施建設，提高城市交通的便捷度，提升醫療服務水平，美化人居環境，其次要在全社會營造尊重知識與人才的濃郁氛圍，保障人才輔助性資源充足，提高市民參與“人才強市”建設的意識，增強高層次人才的歸屬感，讓其盡快融入當地社會[18]。再次，合肥還要完善知識產權等方面的法律法規建設，為高層次人才的科技智力成果和創新創造發明的專有權利提供保護，排除他人非法侵害。最后，還要不斷完善高層次人才激勵與評價機制，補充后續跟蹤調查，加強考核。通過第三方機構協助政府相關職能部門監督、評估政策的落實情況，發揮市場在監督管理中的作用，規范激勵政策的落實程序和效果。

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實習編輯：龐子玥