區域共同體中黨的領導制度運用與優化

摘要：風險治理與常規治理不同的是，它打破了傳統增長主義形成的利益固化的府際關系，其主體是以安全為導向的區域共同體。但風險襲來并不直接導致多元主體共治的區域治理成為現實，關鍵是需要黨的領導制度賦予共同體以和諧秩序。黨的領導制度是打造風險治理區域共同體的根本制度保障：中央與地方關系上，具備政治勢能以保障“安全共同體”實現；共同體內部多元主體關系上，凝聚其他有利于風險治理的制度合力以實現網絡協作治理；個體間關系上，統攝風險治理中的價值歸旨以穩定情感建構。為了優化黨的領導制度與區域特殊性的對接，必須基于上述三對關系，調適黨的領導制度的制度空間以平衡制度與地方實際之間的恰適性、完善組織體系以強化共同體整體性和加強制度吸納力以形成廣泛的情感認同。

關鍵詞：區域共同體；黨的領導制度；風險治理；區域治理

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）04-0145-05

作者簡介：范嘉祥，哈爾濱工業大學馬克思主義學院碩士研究生。

隨著現代化對經濟社會領域的改造，要素流動愈發頻繁，多領域多樣化風險挑戰交織纏繞，跨區域特性日益凸顯，區域治理逐漸成為學術界研究的熱點。在圍繞該議題展開的過程中，治理活動是具體的而不是抽象的，需要遵循既定的政治制度，這是任何形式的區域治理都不可擺脫的“共性”制度基礎和社會文化。在中國語境下，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，各方面公共事務的開展都是以黨的集中統一領導為前提?？梢哉f，黨的領導制度是區域治理實現“整體、協調與聯動”的治理目標、達成制度性集體行動[1]的根本制度依據。因此，如何將這一根本共性制度與區域特殊性相對接，使對接結果符合制度設計時的應然效果，是有效開展區域治理的重要問題。在“風險治理”作為議題的情況下，區域治理表現出超常規的“共同體”特性。本文探討在形成風險治理區域共同體的過程中，處于我國國家制度中統領地位的“黨的領導制度”與區域特殊性對接的作用機理和優化路徑，以此打造良好的風險治理整體，拓寬區域治理的實現形式。

一、區域共同體是區域治理應對風險挑戰的演變形態

區域治理是指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益，通過談判、協商、伙伴關系等方式對區域公共事務進行集體行動的過程[2]，其基本特點是多元主體的參與、平等協商的方式、網絡化互動治理的形態。但是，由于多元主體參與的效力有限，區域治理有待以風險襲來時創造的特殊社會條件為突破口，形成有效的制度化安排。

1.常規狀態下實現區域治理的社會條件還不完全成熟

區域治理作為學術概念的演變超前于社會治理現實的反映，從“區域公共管理”到“區域治理”的實踐演變依然處在克服結構性矛盾的瓶頸期。首先，從中央和地方關系上看，改革開放后為了激發各地方積極性，在保持中央集權體制不變的前提下，中央開始經濟分權，而經濟的放權勢必賦予地方政府相應的管轄權即治權。尤其從分稅制地方化之后，地方政府不再只是中央政府的單一代理人角色，而逐漸成為以行政劃區為界的具有相對獨立利益結構的地方公共事務管理主體。在分權背景下，包括公共服務在內的一些政府行為開始以財政收益最大化為主導邏輯[3]，出現了地方利益遮蔽國家利益的現象，導致國家統一制定的政策或制度在一定程度上落虛落空。但是，針對這種不利局面，“一刀切”的剛性權威體制也并不是解決問題的好辦法。因為地方政府是在不同屬地或領域解決具體問題的真正主體，具有信息優勢，發端于全社會利益分配和成本承擔的空間分區改革必然決定該地區未來創新發展的路徑依賴。因此，一方面，讓地方充分發揮治理能力可促使治理的有效實現；另一方面，地方的自利行為又可能成為社會進步的阻礙，在某種程度上甚至是風險爆發的一個因素。其次，從多元治理主體的角度來看，治理主體的初步形態是利益主體，如果越獨立、越不兼容，整個利益分化就越難以融通，利益主體間競爭的張力就會越大，社會矛盾就越難以消弭，社會共識就越難以強化，結構性斷裂的社會漏洞就愈發突出。如今，社會元素參與治理的呼聲愈發高漲，吸納他們的意見并且尊重其行動主體地位，是人民民主的題中應有之義。因此，利益分化和參與治理需求的兩方面客觀存在阻礙著深度區域治理的實現，迫切需要找到突破口加以解決。

2.風險應對為深化區域治理實踐形成區域共同體創造社會條件

“下好先手棋、打好主動仗，有效防范化解各類風險挑戰”[4]，是習近平總書記在科學把握我國所面臨的前所未有的機遇和挑戰形勢的基礎上對推進社會主義現代化事業作出的重大戰略要求。貝克在其著作《風險社會》中首次提到了“風險社會”的概念，其所代表的“制度主義”風險觀更是成為學界分析現代社會的有效工具。抽象來講，社會學領域的“社會風險”具備以下四個特征：一是“平等性”，即任何個體無法游離于影響之外并且范圍是全球性的；二是“關聯性”，即個體行動選擇影響他人風險承載程度；三是“現代性”，即越是發達地區越有受到沖擊的可能；四是“不可見性”，即捉摸不清甚至超出現有科學技術可掌控的范圍。如果說，前文所述的常規狀態下的社會特征可以由馬克斯·韋伯所指的“科層制和理性化”概括，即微觀層面上的人與人的關系也會因為社會整體的區域性而難以形成責任、情感、命運的共同體，那么社會風險的到來，則可以在短期內迅速形成過去沒有產生聯系但現在因風險治理議題必須產生聯系的治理場域，抑或強化了過去原有的跨區域聯系，鞏固了這一治理場域，使“區域安全共同體”的形成條件成熟。常規條件下，信息資源共享較難實現的區域治理，在圍繞某個特定政策問題時，找到了府際之間執行活動的交叉點，以區域共同體的形式開始協作。以新冠肺炎疫情為例，各地被劃分成高、中、低風險地區，中央提出了分類的基本治理方案；區域內部也根據防疫需要，形成了“社區治理共同體”“公益慈善共同體”等城市行政區內部的共同體成分，完成了大規模開展的共同體建設實踐。

但是，從西方部分國家的實際表現來看，這種共同體集體行動也絕不是自發產生的，往往每個區域自成“中心”很容易，即“多中心”容易實現，但“共同體”即有秩序的合作體很難形成，這主要是因為多中心的治理主體成分復雜、數目龐大，依然存在著權威分散化的問題。必須存在一種切實可行的制度性安排，在“去中心化”走向“多中心化”的過程中重構秩序。黨的領導制度就具有這樣的制度功能，它在區域共同體風險治理中起到了保障的作用。

二、黨的領導制度是打造風險治理區域共同體的制度保障

風險創造了區域共同體形成的條件，卻需要制度性安排將共同體有序運轉起來。這種制度性安排必須凌駕于資本邏輯之上，不受社會特殊利益群體的俘獲，又要有嵌入社會治理的充分條件和策略[5]。在我國，黨的領導制度是黨的政治權力進行社會治理時的保障，在中微觀的區域（治理）共同體中有著獨特的運用。

1.中央與地方：黨的領導制度構建以安全責任為導向的府際協作治理格局

在堅持黨中央集中統一領導組織結構中理解地方黨委對黨中央的服從關系，是正確把握央地間“制約-遵從”關系的角度[6]。既然地方往往“以利益關系為先”作出決策，而建立切實可行的合作機制又是應對轉型期不斷產生問題的必由之路，那么，由黨的領導制度構建的以責任為導向的跨部門和跨區域協作機制就呼之欲出了，其作用也在實踐中得到了彰顯。第一，從堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度來說，各種強調集中和貫徹落實的制度強化了黨組織內部的政治屬性和高度服從性。黨的組織體系有與政府科層制平行的上下級關系，政府系統之內又有大量黨員擔任重要職責，這些都決定了中央政府與地方政府的關系同時也是黨的組織各層級的關系。因此，保證各級黨組織和黨員堅定維護黨中央權威和集中統一領導的同時，也就保證了黨對各個國家機關的有效領導。第二，從全面從嚴治黨制度看，全黨同志必須在黨內制度規范下行動。這里突出兩點：一是任何業務問題都要從講政治的高度分析、判斷和執行。領導干部要站穩政治立場，在大是大非問題面前不能有絲毫猶豫。二是必須嚴守黨的紀律，堅持黨的優良作風。通過開展常態化的黨內政治生活和思想教育，加強和規范黨內政治生活，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的生機活力?？傊?，黨中央通過合法性的制度工具對地方黨組織和政府進行人事領導，把跨區域政府間和政府內部主體協調合作成效作為區域治理的基本職責和官員基本績效標準，把政府公務員的自身權力、獎懲評價、晉升與降職、福利待遇等“自利性”動機與保障廣大人民群眾和社會環境安全的“利他性”動機結合起來，既約束地方以公共安全議題為導向建立區域治理共同體，又在共同體的具體構建和運轉過程中注重與地方的互動與配合。

2.共同體內多元主體：黨的領導制度凝聚其他有利于風險治理的制度合力實現網絡協作治理

黨的領導制度具有強大的制度引力，能夠在風險應對中凝聚國家治理體系其他各個組成部分形成制度合力，其突出表現在處理區域共同體內部橫向的多元主體間關系上。人大、政府、政協、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等都是風險治理運行體制不可或缺的多元主體。如果區域共同體沒能有效吸納多元主體進入治理活動，就只是形式上的共同體，不能產生治理效能。疫情防控期間，我國的各級黨組織和政府以社區、街道為單位實行封閉式管理，私有企業、社會組織、公務人員和志愿者全面參與防控任務，形成了區域內的“合作共同體”。中國共產黨為這個集合注入了靈魂，規定了秩序，是風險治理的第一責任人，也有調動其他制度體系合力防范化解的自覺和能力，實現了對突發事件具體地、全面地領導，為區域共同體的運轉保駕護航，最終產生治理效能。

3.共同體內個體情感建構：黨的領導制度統攝風險治理中的價值歸旨

在風險環境中，不確定性產生的集體性擔心、恐慌情緒也借助互聯網信息快速跨域流通，使個體的負面情緒加重，并使集體質疑的失序狀態成為可能。黨的十九屆四中全會提出的“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”體現了我們黨將人民性貫徹到社會治理領域的決心，包含著社會主客體相互交融共享的追求，給了廣大人民群眾應對風險挑戰的厚重歸屬感和堅實底氣。黨的領導制度中的“為人民執政、靠人民執政各項制度”也強調保持黨同人民群眾的血肉聯系，突出風險治理的人民主體地位：一方面，將共同體成員常態化的觀念習俗、生活訴求、生活習慣轉化為風險到來時有序的和睦互助、情感支持和關懷分享，連接共同體成員間的精神紐帶和互信認同；另一方面，通過黨管媒體和政府發布會，恰當增強人們的風險意識，主動、及時、公正、合理回應新出臺的社會政策，定期回答社會關切問題。總之，黨的領導制度將“以人民為中心”的執政理念滲透到風險來臨時區域共同體的運轉中，打造既溫馨融洽、又警覺有序的局面，使“安全共同體”最終表現為“價值共同體”。

三、優化黨的領導制度在風險治理區域共同體中的運用

在上述分析中，區域共同體是區域治理在風險應對時的演變形態。從制度主義角度來看，黨的領導制度是在中國國情下最具政治勢能、最具制度整合力、最能用全社會認同的價值歸旨穩定個體情感的制度成分，是形成區域共同體的核心制度規范。在風險給整個制度環境帶來極大不確定性的條件下，如何讓具有極強穩定性的黨的領導制度與愈來愈強調動態、多元、多樣的區域治理相對接，不僅事關制度的優化運用，也事關黨和人民事業興衰得失。

1.縱向府際關系要調適黨的領導制度空間以平衡制度與地方實際的恰適性

區域共同體固然要求跨區域的政府協同合作，但是，地方相對獨立的治理空間也是必要的。因此，區域共同體的形成內在地要求正確處理頂層設計和基層探索的關系。第一，中央可以采取“柔性政策-剛性政策”相互靈活運用的“韌性”治理方法。一種情況是跨區域合作成為必要，而地方政府又缺乏自主合作的利益誘導，甚至為謀求地方局部利益而損害全局風險治理工作。這時中央應以有效治理為目標，采取剛性政策，細化政府之間和政府部門之間的協作規范和操作流程，并對已經產生惡劣影響的行為主體依法懲戒，收緊黨的領導制度賦予地方自主選擇的制度空間。另一種情況是，在對某一新興風險的探索階段，無論是對這一風險的內在屬性還是對治理風險的制度和政策的恰適性都沒有明確的認識，那么應該采取柔性政策。黨的領導制度對地方的規范可以“刻意留白”，引導地方政府承擔一部分認識風險的學習成本，鼓勵地方政府進行制度合作、制度學習、制度創新和制度競爭。第二，地方黨委要切實擔負起形成區域共同體的領導職責。一方面，黨委帶頭全面評估政法部門、信訪部門、建設部門、財政部門、社會保障部門在社會治理中的職責，建立地方黨委與地方各級政府和上級黨委溝通聯動體系，對上級黨委提出的重大治理決策或項目，要結合實際評估方案，制定施行預案。一旦發現風險要上下聯動，及時反饋。另一方面，遵守制度的同時又要大膽創新。要緊緊圍繞“讓百姓更滿意”的標準，嘗試發掘更貼合當地實際的共同體治理模式。把黨組織定期面對面聯系群眾、開展文娛活動和志愿服務活動等基礎性工作以更有效率的形式組合起來，并把切實可行的經驗和創新模式及時上報，便于推廣。

2.橫向多元主體間要完善黨的領導制度組織體系以強化整體性

促進區域共同體內部的良好運轉，首先，要搭建“一核多主體”的社會治理網絡平臺。黨的領導制度規范著網絡內各個組成部分，同時也就賦予了整個網絡框架的靈魂和規范。具體操作上，把黨組織作為“中心處理器”放在中心上，把黨員干部作為“零部件”放在網格上，政府的服務與監管就變成一條條網線通向基層各個社會組織。這樣，基層社會治理的精細工作就成了黨領導下的政府與各類社會組織、公民共同搭建起的網絡平臺，以此成為“人人有責、人人盡責、人人享有”社會治理共同體的“保障網”。其次，要建立社會組織與黨的領導互生互洽的制度，以此劃分社會治理責任邊界。網絡平臺不能機械地拼湊或是形式上的存在，而要根據現實情況對體系內各個社會治理主體定權定責，構建切合實際的激勵約束機制，用制度培養責任共擔意識。最后，要充分發揮黨聯系群團組織作用，建立起社會治理的統一戰線。機關黨委要協助部門黨組（黨委）加強對共青團、婦女組織、慈善機構等群團組織的領導，群策群力完成風險治理重大事項，爭取區域范圍內各個社會組織的支持。

3.共同體內個體間要強化黨的領導制度吸納力以形成廣泛情感認同

共同體的構建基礎，就是組織成員之間的情感互通和相互信任，這也賦予了整個共同體的凝聚力和戰斗力。要通過基層組織網絡將黨的影響力貫徹到每一個社會成員。黨的領導制度的吸納力越強，社會行動的有序性就越容易實現。一方面，要完善群眾訴求表達機制，積極探索建立群眾訴求收集和反饋機制，拓寬社情民意表達渠道，做到下言上達雙向通暢，吸納廣大基層群眾和基層干部的意見，傾聽他們的實際訴求，使人民內部不同群體訴求都有充分協商的空間。共同體的職能首要的就是解決人民群眾關心的難題，否則一切情感基礎都難以建立。另一方面，要舉辦風險應對專題座談會，邀請專家智庫集中探討社會瓶頸問題，推動科學效力轉化為社會效力。區域共同體通過一系列社會吸納的過程，既收集了社會上的科學意見，又有讓社會元素接納并施行的過程，強化了社會成員對共同體組織形態的認同和參與意愿，能為更加成熟的區域治理實踐開辟道路。

參考文獻：

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[6]景躍進，陳明明，肖濱.當代中國政府與政治[M].北京：中國人民大學出版社，2016：186.

責任編輯：鐘雪