電影產業稅收優惠政策沿革與發展

盧孟杰 張琦

稅收政策對電影產業發展的影響歷來為國內外學者的研究重點，學界普遍認為，稅收政策對電影產業的發展具有重要的促進作用。國際方面，Sigrid Hemels（2004）分析了歐洲的稅收優惠政策與文化產業投資之間的關系，他認為稅收優惠促進了文化領域的投資。[1]Albani F M等人（2010）指出意大利對電影產業的扶持政策由直接的財政資助轉變為間接的稅收優惠激勵，降低了企業稅收成本，有助于企業進行再投資、再生產，擴大生產規模、轉變投資方向，從而產生更大的經濟效益。[2]

國內學者對于我國電影產業稅收政策的研究主要集中在政策現狀、現存問題及完善措施。漆亮亮梳理了現行稅收政策體系下電影產業必須承擔的稅費，包括增值稅、企業所得稅等多項稅費。[3]劉正山、慕玲從電影的籌備期、制作期、宣發期、放映期等環節以及電影制造業、電影建設項目等9個產業環境對電影稅收政策體系進行了梳理。他們認為，電影產業的稅收與其他產業大體相似，但是各個環節的稅收卻有不同，既要考慮共性也應兼顧個性。[4]

從現有文獻可以看出，當前我國電影產業稅收政策的研究主要基于稅種和產業鏈兩個維度。以產業化進程的時間線為尺度進行政策梳理有助于對各時期稅收政策與產業發展政策的適配度進行分析，從而對每一時期的稅收政策作出評價，為新時期電影產業相關稅收政策的制定提供參考。

一、中國電影產業稅收政策梳理：基于產業發展歷程

（一）2002-2006年：電影開啟產業化改革，稅收政策框架初步形成

2002年，“十六大”之后，政府將文化產業納入國家發展的宏觀戰略中，電影產業成為重點發展對象。在此背景下，中國電影開啟了產業化進程。最初，電影產業政策包含于文化產業發展政策的體系框架之中。2003年，國務院發布《文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》①（國辦發〔2003〕105號），提出了電影行業相關稅收優惠政策。首先是企業所得稅，優惠對象包括政府鼓勵的新辦企業、試點電影文化集團以及高新技術文化企業，優惠措施包括新辦企業免征前三年的企業所得稅、集團合并繳納以及對符合高新技術企業認定的文化企業實行企業所得稅低稅率優惠;其次是增值稅，優惠對象為經國務院批準成立的電影制片廠銷售的電影拷貝收入;最后是營業稅，優惠對象為電影發行企業的電影發行收入。

2005年，財政部等部門聯合下發《關于文化體制改革試點中支持文化產業發展若干稅收政策問題的通知》②（財稅〔2005〕2號），對上文提及的稅收政策相關問題給予落實。這一時期，有關部門針對電影產業與市場化改革相繼出臺了一系列政策規定，代表性的政策法規有2002年頒布的《電影管理條例》、2003年頒布的《電影制片、發行、放映經營資格準入暫行規定》和《電影劇本（梗概）立項、電影片審查暫行規定》。2002年到2006的五年間先后出臺了十多項政策文件，電影產業的政策體系基本建立。在此期間《關于加快電影產業發展的若干意見》（廣發影字〔2004〕41號）發布，這份立足產業頂層設計的文件集中體現了這一階段產業發展的目標，即培育市場主體、提升電影生產與經營能力、豐富電影產品，增強產業整體實力和競爭力。

（二）2006-2009年：產業化改革初現成效，政策范圍擴展

2006年，根據“十一五”規劃中提出要增加對文化事業的投入，建設較為完備的公共文化服務體系，國務院頒布《關于進一步支持文化事業發展的若干經濟政策》，提出繼續對宣傳文化單位實行增值稅優惠政策，對電影發行單位實行營業稅優惠政策。2008年，國辦發〔2008〕114號文件①發布，實為對國辦發〔2003〕105號文件的延續與修訂，首先將政策適用范圍擴大為所有文化企業;其次對電影企業享受的優惠政策作出了更加明確的規定;最后，明確提出經營性文化事業單位轉制為企業免征企業所得稅。2009年，國務院頒布《文化產業振興規劃》，明確提出應通過發展新技術，提升影視產業生產能力，提出圍繞重點行業建設產業園區并給予財稅等政策傾斜。為落實這一規劃，文化部于同年頒布《關于加快文化產業發展的指導意見》，針對產業結構、市場秩序以及產業競爭力提出了更為具體的產業發展目標。同年，財政部等三部門聯合下發財稅〔2009〕31號文件②作為財稅〔2005〕2號文件失效后的延續政策，貫徹落實國辦發〔2008〕114號文件相關精神，繼續實施電影產業相關增值稅、營業稅與企業所得稅的稅收優惠政策。

（三）2010-2016年：電影產業高速發展，各類政策穩定延續

2010年，中國電影年票房首次突破百億大關，產業化改革效果明顯。這一時期電影產業政策開始逐漸獨立于文化產業政策，擁有屬于電影產業自身的綱領性文件。2010年，國務院辦公廳發布《關于促進電影產業繁榮發展的指導意見》（國辦發〔2010〕9號），提出這一時期的政策目標，即實現產業跨越式發展、實現從大國到強國的歷史性轉變，對創作經營能力、科技支撐、產品供給以及競爭能力等方面提出了相應的要求。2011年，《關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》經十七屆六中全會通過。隨后，財政部發布《關于貫徹落實十七屆六中全會精神做好財政支持文化改革發展工作的通知》（財教〔2012〕33號），提出各項政策的完善與落地措施。首先，繼續在稅收優惠方面支持文化事業單位轉企改制，將政策執行期再延長五年;其次，繼續鼓勵文化產業與高新技術的融合發展，給予相應稅收優惠以促進新文化業態的形成與發展;最后對于稅收政策的扶持力度、穩定性與操作性提出了具體的要求。

2012年，中美雙方就解決WTO電影相關問題的諒解備忘錄達成一致，進口片配額度大大提升，《關于對國產高新技術格式影片創作生產進行補貼的通知》（電專字〔2012〕1號）等政策文件相繼出臺，以鼓勵國產影片提升技術含量與內容質量，以應對好萊塢高格式視效大片的沖擊。

2014年，國辦發〔2014〕15號文件③發布，作為對國辦發〔2008〕114號文件的延續。同時，隨著影視行業納入“營改增”試點范圍，《進一步支持文化企業發展的規定》中明確“一般納稅人提供的城市電影放映服務，可以按現行政策規定，選擇按照簡易計稅辦法計算繳納增值稅。”此外，《規定》首次提出落實文化企業中小微企業發展的優惠措施。2014年，七部委聯合下發《關于支持電影發展若干經濟政策的通知》（財教〔2014〕56號），繼續對電影產業實行稅收優惠政策，優惠期限延長至2018年12月31日。這一階段，電影產業進入高速發展時期，但是存在影片質量不高、影片質量與收益不成正比等不良市場現象，因此相關主管部門制定了《關于對優秀國產影片進行獎勵的通知》（電專字〔2016〕1號）等獎勵措施，以期通過經濟刺激手段，提升國產影片整體制作水平。這一時期，以《失戀33天》（滕華濤，2011）和《心花路放》（寧浩，2014）為代表的國產中小成本電影異軍突起，取得了口碑與票房的雙豐收。

（四）2017-2019年：行業整頓回歸理性，政策企穩略有“緊縮”態勢

2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，規定由中央宣傳部統一管理電影工作，這標志著中國電影產業發展進入新時期。

在影視行業“陰陽合同”事件“爆雷”后，《關于治理影視行業天價片酬“陰陽合同”偷逃稅等問題的通知》的發布開啟了影視行業稅收秩序整頓的工作。隨后，國家稅務總局下發《關于進一步規范影視行業稅收秩序有關工作的通知》（稅總發〔2018〕153號），要求各稅務機關按照“自查自糾、督促糾正、重點檢查、總結完善”的步驟，推進規范影視行業稅收秩序工作。盡管影視行業稅收問題成為當年度的熱點話題，但是國家對于電影產業的稅收優惠扶持政策仍舊得到了有效的延續，12月，國務院發布《關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和進一步支持文化企業發展兩個規定的通知》①（國辦發〔2018〕124號），作為對國辦發〔2014〕15號文件的延續，主要內容沒有重大變化。

2019年，中央全面深化改革委員會印發《關于深化影視業綜合改革促進我國影視業健康發展的意見》，強調了影視產品的意識形態屬性，要求影視業必須與國家站在統一戰線，具有國家層面的戰略思維意識;指出推進影視業改革要從完善創作生產引導機制、規范影視企業經營行為、健全影視評價體系、發揮各類市場主體作用、加強行業管理執法、加強人才隊伍建設等方面統籌推進改革。這一階段的“稅務風波”對全行業的長期發展造成了深刻的影響，中國電影產業開始進入“冷靜期”和新一階段的“調整期”。

二、電影稅收優惠政策的發展特點、問題與建議

（一）電影稅收優惠政策的發展特點

1.穩定性與延續性。自產業化改革以來，以國務院、財政部、國家稅務總局為主導的相關政府主管部門，發布了若干份或涉及或針對電影產業發展的稅收政策。這些文件在執行期到期后均有相應文件進行接替與補充。例如，國務院于2003年發布的針對文化產業發展與事業單位轉制的105號文件，在2008年、2014年、2018年均有延續、修訂與擴充，關于電影企業涉及的營業稅/增值稅、企業所得稅等稅收優惠政策均得到的穩定的延續。

2.針對性與適配性。通過對以上四個時期我國文化產業與電影產業階段性發展目標的梳理，可以看出，稅收政策與宏觀產業發展政策具有較高的適配性。無論是及時跟進產業改革范圍擴展、政策適用范圍，還是針對大力發展“高概念國產片”鼓勵企業提升科技水平，都可以看出政府有關部門對于電影產業發展的關注與支持。

（二）電影稅收優惠政策的發展問題與建議

1.政策框架固化。針對這一問題，有關部門應當在繼續保持當前稅收優惠政策穩定與延續的前提下，在現有框架體系內，針對諸如電影事業發展專項資金等備受業內議論的稅費進行改革與調整，切實站在產業發展的立場，為中國電影產業打造一個完備的稅收優惠政策框架體系。

2.立法層級不高。政策級次不高會導致存在大量的臨時性、過渡性文件，一方面會造成電影稅收優惠政策體系冗雜，另一方面也不利于從業人員合理合法利用有關優惠政策。針對這一問題，有關部門應當對具有長期性和穩定性特點的政策文件進行整理，一方面可以進行政策匯編，另一方面可以考慮將此類政策的法律層級提升，形成真正穩定的法律條文，維護電影產業稅收優惠政策體系長遠向穩發展。

參考文獻：

[1][荷]Sigrid Hemels. Tax Incentives for Cultural Investments： Some Policy Considerations[ J ].European Taxation， 2004.

[2][意]Albani F M， Bettelli B， Boccardelli P， et al. Italian Tax Incentives for Film Industry： The Impact on the Domestic Sector and on the State[ J ].SSRN Electronic Journal， 2010.

[3]漆亮亮.完善我國電影產業稅收政策之探討——不足、借鑒與改革[ J ].中國電影市場，2015（03）：26-30.

[4]劉正山，慕玲.中國電影行業稅收的框架、問題與對策[ J ].中國電影市場，2019（04）：54-59.

【作者簡介】盧孟杰，女，山東泰安人，北京電影學院中國電影產業發展研究院影視管理學專業碩

士生;

張 琦，男，湖北荊州人，北京電影學院管理學院副教授，碩士生導師，主要從事電影投

融資、電影產業研究。

【基金項目】本文系北京市教育委員會社科計劃資助項目“中外電影制片管理教育比較研究”（編號：SM202010050003）階段性成果。