農民職業培訓的發展動態與優化路徑
——基于過去四十年農民職業培訓項目的經驗

張冠男

(北京開放大學 城市管理學院，北京 100081)

一、農民職業培訓研究綜述

一直以來，對農民的教育與培訓被視為政府的一項重要職能。農民職業培訓是國家推動農村發展、提升農民基本素質的重要途徑。因其重要，國家一直用政策引導農民職業培訓。改革開放以來，國家持續發布農業職業培訓的重要文件，如1986年《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》、1997年農業部《“綠色證書”制度管理辦法》、2005年農業部《關于實施農村實用人才培養“百萬中專生計劃”意見》、2018年國家發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》等。

在積極引入人力資源培訓理論、借鑒國外農民培訓實踐后，學術界已逐步認識到職業農民培訓具有本土性。中國城鄉戶籍二元制度使“農民”一詞在很大程度上并不是一個純粹的“職業”代名詞，而是代表與“非農業”人口相對的身份，超過70%的農民希望擺脫這一身份。在此大背景下，農民的職業教育不能簡單借用外國農業職業教育的理論，應該根據我國的實際情況，優化農民職業培訓路徑。目前我國關于農民職業培訓相關研究大致分為三類：一是以高等學校為主體的農民職業學歷研究，側重農民職業教育高層次的科技教育；二是以農業推廣部門為主體的農業生產技能培訓，側重農業技術推廣；三是以廣播電視大學、開放教育、農業中專為主體的農民科技教育和培訓，側重以各種手段傳播基本的農業科技知識。[1]國外關于農業教育培訓的資料證明，對農民進行教育培訓，對農產品產量有正向影響，對農業銷售和農業增加值影響更大。“農民”——“職業農民”——“新型職業農民”，稱呼的變化體現了農民相關研究的擴張過程。

對職業農民培育路徑的總結是目前新型職業農民相關研究的主要研究方向，同時也不乏對改革開放40年來政策變遷形成的階段性研究(樊夢瑤，張亮，2019)。[2]總體而言，其總結一般以定性的抽象理論總結的方式進行，較少以動態眼光梳理過去四十年來農民培訓項目的得失與演進方向。從農業經濟角度進行研究的農民職業培訓論文，更偏向用量化的方法做提升效率方面的研究(羅毅民，2017)，往往忽視農民職業教育除效率之外的其他方面。研究者對農民職業發展政策、農民培訓實施路徑、培訓效果不乏宏觀總結，但較欠缺實證上對農民職業培訓具體承載項目的歷史性考察。本文對40年來農民職業培訓項目進行梳理總結，總結其實施特點及相應效果，找出發展規律，以具象視角探究目前農民職業培訓應采用的策略。

二、四十年來重要培訓項目概述

(一)星火計劃項目

1.項目背景

1986年由黨中央、國務院批準實施的《中共中央國務院關于做好農業和農村工作的意見》指出：“廣泛開展多種形式的農民科技培訓，提高農業勞動者素質”。星火計劃是經中國政府批準實施的第一個依靠科學技術促進農村經濟發展的計劃，是20世紀80年代中國國民經濟和科技發展計劃的重要組成部分。1985年5月，國家科委向國務院提出了《關于抓一批“短平快”科技項目促進地方經濟振興的請示》。請示中“星星之火，可以燎原”意指科技的星星之火可以帶動中國整個農村，星火計劃也因此得名。星火計劃曾為我國七大科技計劃之一，星火也成為農業科技的代名詞。(現名《農經》的學術期刊曾用名《華夏星火》，可以看出星火計劃在農村經濟中的地位)星火計劃的宗旨是把科技火種撒向廣大農村,指導農民依靠科技振興農業,引導鄉鎮企業健康發展,推動農業現代化進程。2003年7月，科技部、勞動和社會保障部、共青團中央牽頭啟動了“星火科技專項行動計劃”，其宗旨在于“堅持面向農業、農村和農民；堅持依靠科技創新和體制創新，促進農業和農村經濟結構的戰略性調整和農民增收致富；推動農業產業化、農村城鎮化和農民知識化，加速農村小康建設和農業現代化進程。”

當時農民整體科技文化素質較低，1985年我國農村勞動力的文化構成是文盲與半文盲占27.87%、小學占37.13%、初中占27.69%、高中占6.96%、大專占0.06%;經過25年努力，2000年上述構成變為8.09%、32.22%、48.07%、9.31%、0.48%。[3]星火計劃是在農民整體水平低、農業技術推廣人員少的大背景下開展的，與“攀登計劃”“火炬計劃”并列為我國七大科技計劃，受到極大重視。

2.項目內容

星火計劃的主要任務是開發利用農村資源, 建立一批科技先導型示范企業；開發一批適用于農村的生產技術裝備；培訓一批農村技術人才，管理人才和農民企業家； 推動農村社會化科技服務體系的建設； 發展高產優質高效農業。[4]

星火計劃是引導性的科技計劃，管理方式為國家統籌，具體可分為國家、省、地(市)、縣四級管理，在各層級中科委為其歸口管理部門。星火計劃把鄉鎮企業作為農村經濟的突破口，希望農產品可以在本地進行資源轉化和深度加工, 促進農村工業和商品化程度較高的經濟作物和養殖業的發展。在推動鄉鎮企業的發展過程中，需要一批具有一定操作能力的農民，故而會對農戶進行職業培訓。

在具體操作中，農業技術推廣人員相當缺乏(中國農業技術推廣人員數量上一直低于世界平均水平，截至2002年每萬名農民中農業科技人員數美國為7.2人，日本5人，德國13.5人，中國僅1人，[5]80年代更低)。在當時信息化尚不發達時，星火計劃的知識普及手段也較為原始，農業科技人員走村串戶，用發放紙質資料、組織看錄像等方式將新的農業技術傳遞給農戶。[6]

3.項目效果

星火計劃為農村培養出一批農鎮企業家和能在鄉鎮企業中工作的農民工。各地區因地制宜，采取各有側重的實施方案。有的與農業扶貧結合緊密，有的側重扶植本地的農村城鎮化和工業化，都建立了一套科委領導下的自上而下的培訓中心體系。[7]截至1995年底，全國共組織實施星火計劃項目66 736項，覆蓋了全國85%以上的縣；已經完成的星火項目為35 254項，占立項總數的52.9%；星火計劃總投入為937.6億元。1995年全國星火計劃實現產值2 682.7億元，實現利稅473.9億元，創匯88.9億美元。[8]但在新興培訓類型興起后，學術界將研究熱點轉移到其他類型的培訓上。在實施10年后，星火計劃投入產出逐漸下降，管理、資金、政策等方面逐漸出現設置與現實不合拍的問題。[9]在學界認為星火計劃的時代使命已基本完成時，星火計劃實際仍在進行，也一直有利用新技術如互聯網、手機進行農業技術普及活動的嘗試。

(二)綠色證書培訓

1.項目背景

綠色證書制度于1989年開始試點， 1992年正式實施。它是農業部牽頭，根據國外(如加拿大)對農民培訓給予認證的經驗開展的一種職業認證。“綠色證書”，在中國是指農民技術資格證書，持有證書表明持有人達到從事某項工作崗位規范要求所應具備的基本知識和技能，并且經過了當地政府的認可，是一種認證農村勞動者的崗位合格證書。1997年，農業部頒布了《“綠色證書”制度管理辦法》。1999年，農民綠色證書教育被寫入《農業法》《農業技術推廣法》相關條款，組織實施綠色證書教育成為有國家法律依據的教育認證制度。2004年中國有超過70%的縣實行過綠色證書制度。

2.項目內容

綠色證書培訓著眼于農民從事某一崗位需要的知識和技能，以行業和崗位為核心，將相關的知識和技能進行系統化，幫助農民發展農業生產，協助農民進入某一行業，而非某種短期臨時性培訓。 培訓程序有較嚴格的規定，要求按“統一培訓規劃、統一崗位規范、統一教學計劃、統一教學大綱、統一培訓教材、統一考核和發證”的“六統一”原則進行。

但在很大程度上，綠色證書被視為一種“軟認證”。因為認證并沒有成為從事農業工作的必須條件，獲得證書的農民也沒有得到農業產業政策和貸款等方面的優先支持。僅一些專業性較強的如沼氣工在推行持證上崗，更多證書與其農業生產并沒有很強的聯系，持證人員也未獲得農業金融上的優惠政策。后期該項目逐漸衰落。一些地區農村初中利用地方課程、校本課程和勞動技術課的課時每周開設2課時的“綠色證書”教育課，并利用假期進行課外實踐。學完300課時的“農村實用科技”課程后，經考核合格者由省農業主管部門發給“綠色證書”，未取得“綠色證書”的學生不能取得初中畢業證書。一些視升學為身份改變途徑的農村初中生及家長因此對此項目有負面評價。

3.項目效果

綠色證書原意圖為推廣類似美國、歐洲、日韓式的職業資格認證制度，但由于認證項目與中國農民實際工作相對脫節，且獲得認證者沒有得到經濟上的優惠，因此后繼乏力。其在義務教育階段與初中畢業的捆綁對一部分有流動意愿的農村初中生形成了一定學習壓力，造成其升學的進一步弱勢。至今綠色證書認證仍在推行，但在農民職業教育的研究領域已不是熱點，相關論文逐漸減少。

(三)陽光工程、雨露計劃

“陽光工程”和“雨露計劃”是兩個由政府負責開展、有補充關系的針對農民的培訓計劃。其中“陽光工程”具有一定普惠性，面對所有農民；“雨露計劃”有特定性，主要面向貧困農民。

1.陽光工程

(1)項目背景。2003年9月，國務院頒布了《2003—2010年全國農民工培訓規劃》，2004年陽光工程由國家農業部、財政部、人力資源和社會保障部、教育部、科技部和建設部共同啟動實施。當年12月,國務院做出《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，同時制定了配套的《陽光工程項目管理辦法》和《農村勞動力轉移培訓基地認定原則意見》。最初陽光工程被定義為國家財政支持的農村勞動力轉移培訓項目。主要展開形式是在農民進入第二、第三產業之前，在其居住地展開職業技能的短期培訓，政府為此投入了十多億的資金。(農民的勞動轉移教育在某種程度上是農民工、農村外出務工人員的轉移前置教育)。當時認為農村勞動力轉移可以避免農民結構性失業，有利于農村整體穩定。

(2)項目內容。陽光工程由政府主導進行，一般由省政府領導，由農業廳牽頭，省財政廳、省人力資源與社會保障廳、省科技廳、省教育廳等組織專門的領導小組、領導辦公室，整合和充分利用已有的教育培訓資源，動員和農業職業培訓相關的各類、各級機構積極參與。[10]其具體培訓經費由政府和農民個人分擔，政府補助資金由中央財政扶持資金和地方財政扶持資金組成。

2014年陽光工程進行了轉型，最初勞動力轉移前置培訓的定位發生變化。隨著2014 年《農業部新型職業農民培育和農業職業教育工作思路及要點》的出臺，誰來種地、誰來保護國家的糧食安全問題成為國家思考的重要問題。陽光工程從農村勞動力轉移的前置準備工作，轉化為重點培育新型職業農民和農業后繼者，重心變為農業人口在農村本地的深度培育上。轉型后的項目期望能夠在農民中選擇可造之材，將其培養成為輻射整個地區的精英。

陽光工程后期具體實施的內容圖示

(3)項目效果。根據多地區統計，陽光工程增強了農民的創業意愿，農民創業收入也有所增加，除此以外，參與陽光計劃者的融資能力也有一定提高。陽光工程體現出相當的正向外部性，帶動了其他農戶共同發展。[11]但為更好地發揮效果，陽光計劃也較多側重引導農村男青年、農業大戶來參與，婦女、弱勢者的針對性政策較缺乏。

2.雨露計劃

(1)項目背景。2007年國家農業綜合開發辦頒布《關于印發〈關于在貧困地區實施“雨露計劃”〉的意見》《關于〈貧困青壯年勞動力轉移培訓工作實施指導意見〉的通知》拉開了雨露計劃的帷幕，其具體工作由國務院扶貧開發領導小組辦公室進行協調。

(2)項目內容。雨露計劃是國家對貧困地區，特別是“老、少、邊、山、窮”地區教育扶貧的重要手段之一。其主要培訓對象為貧困家庭青壯年勞動力(如山西省為貧困戶中的初、高中畢業生和30歲以下有一定文化基礎的青年勞動力，各省有細微差別)，基本上是如下幾類人：扶貧工作建檔立卡的青壯年農民(16—45歲)；貧困戶中的復員退伍士兵；扶貧開發工作重點村的村干部和能幫助帶動貧困戶脫貧的致富骨干。對建檔立卡的貧困子女參加中等職業教育(全日制普通中專、成人中專、職業高中、技工院校)和高等職業教育(全日制普通大專、高職院校、技師學院等)直接進行補貼，[12]培訓資金由政府、用人單位和培訓機構共同分擔。

“雨露計劃”希望能夠以教育來提高扶貧對象自我發展能力，進而促進農村貧困人口的就業。通過雨露計劃，引導農村貧困家庭勞動力接受職業教育和各類技能培訓、培養貧困村產業發展帶頭人，扶持和幫助貧困人口增加就業發展機會和提高勞動收入。雨露計劃以貧困人口中的農民、村干部的職業培訓為主，也資助農村子弟的學歷教育。從實施開始，至2020年仍在各省份有計劃地實施。

(3)項目效果。雨露計劃作為一種扶貧式教育取得了相當成效。根據調查，絕大多數學員受訓后返鄉，在農業領域創業、擴大生產規模，取得了良好的經濟效益。不少學員脫貧致富，并在擴大生產過程中帶動周邊貧困農民共同脫貧致富，起到了輻射效果。[13]但在農村“空心化”的大背景下，雨露計劃中職業培訓常采用的職業短期培訓不能完全滿足中年以上農民要求，在農村務農者希望學習的種植、養殖內容供給不足。[14]自2015年起，建檔立卡的貧困生可通過全國雨露計劃信息管理服務系統進行網上申報。目前負責網上審核的工作因審核量較大存在一定壓力，側面說明雨露計劃申請人數持續增多。[15]

(四)“一村一名大學生”

1.項目背景

“一村一名大學生計劃”于2004年4月5日提出，主要由教育部主導。項目提出要積極開展為“三農”服務的學歷教育、大力開展農村實用技術培訓、主動為農村勞動力轉移開展教育培訓、進一步搞好農村中小學教師繼續教育、積極參與農村黨員干部現代遠程教育培訓工作等，其主要展開實施的路徑為廣播電視大學系統。

2.項目內容

“一村一名大學生”的目的在于培養能到農業生產第一線的高等教育者。中國有各層次有關農業教育的院校600 多所，每年農科專業招生人數接近20 萬，但是這些專業院校培養的畢業生有相當部分沒有到農業生產第一線。為農村培養“留得住、用得上”的經營管理和科技實用人才，使之成為“發展農村經濟和農業生產的帶頭人、農村科技致富帶頭人和發展農村先進文化的帶頭人”，范圍從單純的農業技術人才擴到更廣泛的優秀人才。不僅僅是職業教育，還是需要依托廣播電視大學系統的面向農村地區的高等教育。培訓重點從單純的農業技能擴展為全方位的立足農村的高素質人才。

3.項目效果

“一村一名大學生計劃”2004年第一次招生時計劃招生人數為8 000人，僅招生2 634人。通過宣傳廣為大家知曉后，2005年招生人數較第一年大幅度增加，達到15 724人。此后，“一村一名大學生計劃”招生人數不斷攀升，至2009年達到了峰值，年招生人數達71 306人，但2010年招生人數出現較大幅度回落，招生人數為62 854人(后續缺乏全國數據統計支持)。2018年底，全國省級廣播電視大學所屬的1 513個學習中心共開設了25個相關專業，累計招生687 579人，畢業生為459 536人。據測算，2009年、2010年招生人數均在6萬至7萬人。2010年后，“一村一名大學生計劃”年招生出現瓶頸，[16]但該項目也一直在持續并堅持致力于學院服務于農村本地的原則。根據開放大學江蘇分部、浙江分部、河北分部、江西分部、湖南分部對所在省農民大學生數據,畢業生留在當地、服務當地農村經濟社會建設的比例分別達到了95%、89%、95%、92%和86.4%，平均高達90%。[17]

“一村一名大學生”依照“相對優勢原則”進行分配。有相對優勢的農戶(如村“兩委”班子成員、后備干部人數、農村優秀青年等社會網絡豐富的人)更能從“一村一名大學生”項目中獲益，更容易得到政府支持。考慮到對農民職業認同程度可能會對培訓效果產生影響，“一村一名大學生”項目更樂于培訓已有一定優勢的鄉村人群。[18]

三、對農民培訓項目優勢與失誤的反思

(一)農民培訓項目體現的優勢

上述幾項全國性的大規模農民培訓項目體現了中國“集中力量辦大事”的傳統優勢。同時項目有促進農業發展、確保糧食安全、調節城鎮化進程、扶助農村弱勢群體多維度效果，國家可從全國整體利益調整不同時期的工作重點。

1.集中的目標和自上而下的績效考察起到了推動培訓的效果

“中央統籌、地方落實”是幾次重要農民培訓項目的共性，自上而下的績效考察促使地方落實單位、積極推進農民培訓項目實施。上述項目均為國家部委(人力資源和社會保障部、科技部、勞動部、教育部、扶貧辦等)領導，體現出中國集中力量的優勢。培訓工作基本采用國家層面制定政策，各省市根據整體政策制定細則，資金上中央出資地方補充的方式進行，較為高效地自上而下貫徹了中央層面在其歷史階段對農民培訓工作的要求。

2.結合國家時局推動當時的農村、農業、農民的發展

不同時期農民培訓的培訓重點不同。在對農民農業技術職業培訓貫穿的大前提下，80年代百廢待興時期的星火計劃側重農村鄉鎮企業扶植，綠色證書工程側重農業專業技術人員的培養，陽光工程、雨露計劃側重農村勞動力轉移及農村人口扶貧，“一村一名大學生”計劃側重對農村本地領導人才的綜合培養。在不同歷史階段，各項目都側重于當時最重要的涉農培訓問題。縱覽各個項目，從陽光工程的轉型即可窺見整體國家政策變化對農民職業培訓的影響。農村外出務工人員為中國的經濟建設提供了重要的支持，但隨著農村的空心化、城鄉二元格局對立及國際糧食安全等問題，國家的政策導向從培訓農民工轉移到城市進入第二、三產業產生轉向。2014年《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，2015年《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》，2016年《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，都成為農民職業培訓在逆城市化、建設小城鎮和農民工回流的時代背景下新的節點標志。“未來大約有3 570萬農民工，因到退休年齡而出現在城市無法就業的現象。他們中有2 500多萬農民工將帶著他們的收入，帶著城市文化的生活經驗回鄉養老或再創業。”[19]鄉村本土高素質人才培養依托網絡體系發達的廣播電視大學系統展開。“留得住，用得上”成為“一村一名大學生”項目的目標。

(二)農民培訓項目出現的失誤

在“集中力量辦大事”的背后，幾次全國范圍的農民培訓活動也體現出了一些共同的缺陷，具體表現如下。

1.管理方式粗獷造成管理系統條塊分割、缺乏合作

通過幾項大型農民職業教育的項目歷練，中國已經初步形成了一整套包含農業科研機構、廣播電視大學體系、地方農業職業院校的多元培訓體系。但體系產出效果有待考察，各個主體之間也罕有合作，進一步造成資源的浪費。新的遠程教育教育條件，在某種程度上為一些不同層級的教育教學培訓體系提供了一個平臺，農民職業培訓應該利用新的技術條件整合過去歷次培訓的資源。

2.單純制定目標由地方政府執行導致效率低下

幾項農民職業培訓基本都是政策推動下的中央政府主導行為，由地方政府負責具體落實，中央和地方都花費了大量財政經費但是效果不佳，缺乏效率。以陽光計劃、雨露工程為例，雖然2005年到2009年中國勞動力市場對初級工和中級工的需求持續增長，但初級工和中級工的人數統計沒有明顯增長，較其投入的幾十億培訓資金來說效率不高。[20]雨露計劃中，參與貧困農民扶助的學校為獲取更多國家資金發生數起騙取教育補貼的事件，一些參與培訓的教育機構為了獲得更多財政補助編造數據，這都說明政府補貼以培訓數字作為農民培訓的方式有待優化。[21]

3.過于重視效率最大化導致忽視弱勢群體

從農業經濟管理的角度看，研究者運用農民培訓調查數據，通過引入Logistic回歸模型多元統計分析，認為農民培訓對象首先從青年農民且以務農為主的、愿意參加培訓的農民中選擇，這樣最有利于培訓效果的優化。幾次農民職業培訓的政策，也確實將有一定文化水平的年輕人作為優先培養對象，將培訓效果稍差的人群如老人、殘疾人等忽視。

綠色證書本意是促進農民職業技能和農業生產效率的提高，但有報道指出綠色證書或新型職業農民的認證在某種程度上被地方權貴壟斷，加速了農村貧富分化。[22]在部分人希望參與培訓而不得的同時，也存在著強制培訓的情況。在一些地區綠色證書認證與農村初中的義務教育捆綁，不取得綠色證書者不允許初中畢業，增加了農村出身的初中生的學業壓力，培訓成為“黑板上養豬”“PPT里種地”式的形式主義，違背增強農民職業技能的本意。即使在雨露計劃這樣帶有扶貧性質的項目里，也是以青年農民作為最主要的培訓對象，補助款項直接發放到中職院校，年老、文化水平低的弱勢者基于效率原因被排除于培訓體系之外。

四、四十年來項目經驗總結與潛在的可能優化路徑

(一)四十年來農民職業培訓的經驗總結

通過以上項目的優勢與失誤分析，我們可以看出農民職業培訓包含了農業現代化、農村勞動力轉移、弱勢群體扶貧等多維度目的。從協助農民創辦本地農民企業令農民富裕起來，到協助農村剩余勞動力順利進入第二、第三產業實現中國工業振興，又到農村傳統勞動力銳減之后的培養本地用得上的人才進而到培養新型職業農民，幾個不同類型的農民職業培訓可視為不同節點國家整體政策變化轉向。目前理論界與實際教育工作集中解決的問題主要是“新型職業農民”的培養定義、路徑等問題，其主要面對的問題是近年來鄉村“老齡化”“空心化”后從事農業人數減少、農業效率低下、國家糧食安全需要保障的新問題。而新問題并非憑空產生而是歷史遺留下的產物，梳理不同性質的農民職業培訓對未來農民職業培訓將大有裨益。據2016年統計82.6%的新型職業農民不愿孩子將來仍是農民，[23]近60%的農村勞動力不愿成為職業農民。[24]該數字一方面說明星火計劃確實助力了一部分鄉村能人成立鄉鎮企業，證明通過陽光計劃、綠色證書認證確實有一部分農民通過職業培訓獲得了進入第二三產業獲得更好收益的機會，也從另一方面說明目前形勢下解決農村空心化困境的新類型培訓任重道遠。

1.項目變化有明顯的政策驅動性，且項目體系封閉、培訓效率遞減

歷次大規模農民培訓經國家整體政策推動，實現了原預期目標。經過不斷努力，中國目前實際已存在各種層級的農民再教育培訓服務組織和機構，但是這些培訓機構本身并沒有成為一個相對獨立、組織完善的培育體系，而僅是一個個分割成條塊的、分屬不同上級領導的封閉培訓孤島。如科委領導下的星火計劃體系與開放大學部署的“一村一名大學生”項目，彼此封閉、缺少交互。大部分培訓由政策驅動的項目帶動，在項目巔峰期過后，原有的培訓組織和機構的使用效率會降低，相關的研究和學術性成果也隨著減少。

以上農民培訓項目基本均在達到歷史效用高峰后逐漸效用邊際遞減。在培訓硬件網絡已花費大量時間和金錢搭建好后，建設者希望能更多利用這些網絡，可新項目興起后，原培訓網絡往往陷入衰落。如星火計劃在2017年也希望啟動自己的網絡培訓，但當時與“一村一名大學生”項目比較相對沒有競爭力。新的培訓項目上馬后，如果也能有選擇的利用其他培訓網絡，可以節省資金、增強效率。

2.項目受益者的篩選有助于提升效率，但欠缺對弱勢者的人文關懷

受制于資金和師資限制，職業農民培訓的政策在很多省份尚有年齡等限制。以目前的新型職業農民培訓為例，超過一半的省份農民職業培訓項目對參與者有年齡甚至學歷的限制。美國83%的農民在45歲以上，國外職業農民年齡上均整體偏大。[25]部分職業認證變為農村地方勢力設置的準入門檻，弱勢農民群體被篩選出培養的范圍，進一步斷絕依靠農業致富的道路，變成游離于獲得培訓或認證的較富裕農民、農場主或鄉鎮企業員工外的邊緣人。有資格入選培訓者往往是具有農業戶口的官員或企業家，培訓和認證如不能在入選人的年齡、學歷和資質程度上對弱勢群體有所傾斜，有激化鄉村矛盾的可能。

3.培訓目的能夠隨國家需求變化，但項目內部欠缺靈活調整機制

農民職業培訓的目的是為了更好的服務國家、農業并增進農民福祉，其具體定位應可隨國內、國際局勢及農業政策的變化而調整，即使在一個項目內也應有調整項目設計目的的能力。四十年來，農民培訓的重點確實可根據國家需求調整，但這種調整主要是通過開發新的培訓項目來實現，在單個項目內調整的機制匱乏。在陽光工程類型的項目周期內，目標從勞動力轉移型培訓到農業技術人才培訓這種靈活轉化應是可供借鑒的項目內轉型樣本。

(二)對未來農民培訓的優化方式

歷數各次培訓的經驗教訓之后，我們應該為農民組織怎樣的培訓？從歷次培訓項目可以看出其項目側重重點的變化，在新的逆城市化與農民整體素質提高、國際形勢變化導致糧食安全變得更加重要的大環境之下，職業農民的培訓和培育也必然需要根據時代的需求及時調整。研究若只側重于對項目描述、缺乏分析項目背后深層原因的能力，就失去了原因驅動之下發展方向預測的可能。[26]系統梳理40年以來的培訓得失，中國的農民培訓采取以下的改進，可在培訓主體、培訓客體、培訓內容、培訓過程上進行一些優化。

1.更有整體性和充分激勵的培訓主體：學習組織網絡的系統性與效率性

目前新型職業農民培訓需要“專門機構+多方資源+市場主體”的培育體系，完全可以考慮借用已有體系如星火培訓或“一村一名大學生”的現存教學網絡。當下作為研究與實踐中心的“新型職業農民培訓”，主要采用的是以省為中心統籌、多種主體參與的方式，那么新的培訓內容在可行的情況下也可以采用原來鋪建的線上、線下網絡，學習組織網絡的重復建設就可以避免。同時，培訓主體的補貼機制也需要更明確的考核標準，目前以培訓人數為依據進行補貼很難對培訓主體產生提升效率的激勵，培訓效果也應成為發放政府資金的考察標準之一。自上而下的項目在得到中央與地方支持的同時，效率低下是后來的新型農民培訓普遍希望引入企業市場主體參與來提升效率的部分原因，應在政府主導下積極調動各方主體參與，具體方式可以依照不同省份經濟發展的情況來探索。

2.更廣泛組織培訓客體：充分動員基礎上效率與自愿的結合

一方面培訓對象如農村初中生認為耽誤了其考高中的時間不愿參加；另一方面出于效率考慮，年紀較大或文憑較低者被排除出培訓計劃(陽光工程、雨露計劃、星火工程等都有年齡、文憑上的傾斜政策，現在有60%的省份對新型職業農民培育規定其年齡一般不超過60 周歲，有的省份低達55周歲)。年齡本身不應成為職業農民的阻礙，如美國、歐洲大部分農民也年紀較大。目前關于年齡的限制有集中教育資源的考慮，但若造成農民兩極分化也可能造成新的不穩定因素。很多研究和文獻已通過統計數據指出，將年輕且有培訓意愿的青年作為培訓客體最有利于培訓效果的最大化。作為專項扶貧的雨露計劃，側重點也在幫助學生進行職業教育。但效率不應是唯一重要的衡量因素，其他想參與者也有參與培訓的權利。為改善想參加者參與不進去、不想參加者被強制參加的矛盾局面，應對潛在培訓對象進行充分動員，同時給所有想參與者進行培訓的機會(例如某些小的針對特定弱勢者的專項項目)，對農民中難以學習復雜知識的弱勢群體也需要有針對性的扶助培訓政策及培訓資金。

3.更有針對性的培訓內容：國家時局與農民需要的結合

農民職業培訓中重視的內容，首要為現代農業理論知識，其次是市場營銷知識及政府農業政策與法律法規。[27]經考察，歷次培訓提供內容與農民需求高度吻合。同時，我們也能清楚感知農民培訓隨國家重點工作的變化。新型職業農民培訓的內容，也一定是國家、時代需求與農民具體需要的結合。現代農業種類繁多，并且農業生產地域性極強，在星火計劃、綠色證書、“一村一名大學生”等培訓項目中，相當多課程均為本地定制，在有了可以使資源極大豐富與具體化的互聯網平臺后，定制化的、有針對性、不泛化的培訓應是今后的發展趨勢。

4.更網絡化和科學性的培訓過程：學習支持體系的先進性與具體性

以時間為線索可以清晰地看出其學習支持體系從簡單到復雜的過程，在最初的星火計劃中，即使作為國家七大科技計劃之一，大部分的農業技術普及方式仍是農業技術人員下鄉，口耳相傳、放錄音、發材料，到“一村一名大學生”計劃時，國家就有計劃地借用了開放教育在農村的系統性網絡。從歷史演進角度觀察，職業農民普及需要更多采用時代最先進的技術。鑒于農民學員學習時間的不確定性和需求的地區差異性，學習支持體系應有彈性，同時能根據當地具體要求靈活選擇培訓內容。

自2012年“中央一號文件”以來，農民培訓的重點主要是新型職業農民的相關問題。《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》指出，農民的職業培養“三位一體、三類協同、三級貫通”，即教育培訓、認定管理和政策扶持三者要緊密融合。從“三位一體”的政策導向可以看出過去關于農民培訓的痕跡。由數次農民培訓可以看出，農民的職業培訓是有提升農業效率、保障農民權益、促進農村經濟活力多重意義的活動，在不同的項目中，其側重點有所差別，且隨國家形勢變化也在調整。農民職業培訓，是農村經濟發展、國家糧食安全、新農村建設、鄉村人口扶貧、促進農業技術發展等多維度的價值復合體，農民培訓工作是農業穩定的輔助，而農業是國家安穩的基石，須在總結歷史經驗的基礎上慎重對待。