歐盟職業技能失配治理舉措及啟示

朱永文

(杭州科技職業技術學院，杭州 311402)

技術變革在不斷地改變著工作環境，技術進步與工藝革新一方面創造出新的崗位，另一方面也導致一部分人下崗或失業，而這往往集中在特定群體之中。因此，為了提高就業率、促進經濟發展，需要對就業體系和技能體系做出預測和相應準備。

一、職業技能失配帶來的危害

勞動力市場的順利運行有賴于勞動者所擁有的技能與崗位所要求的技能實現恰當匹配。當勞動者的技能未達到或超過職業崗位要求時，就會出現技能失配(不匹配)的情況。持續的技能失配會對企業、求職者和整個社會造成不可估量的危害。

(一)增加社會成本與教育資源

近十年來，歐盟高等教育大眾化水平不斷上升，高校向社會輸送了大量受過高等教育且掌握良好技能的技術型人才。但由于市場信息不明確以及個人學習信息不對稱等因素，學習者并不能充分了解哪些專業和技能在未來可以得到良好回報，這就會加劇技能失配。技能失配會給社會帶來巨大的宏觀經濟成本，歐盟技能與工作調查顯示，約45%的歐盟成年人認為他們可以在工作中充分發揮自身技能，剩下超過一半的工人則面臨著技能失配，這就意味著具有高學歷高技能的畢業生可能得不到相匹配的工作機會。大量存在的未充分就業或技能未被有效利用的情況，會造成教育資源浪費或社會成本上升。雖然延長教育年限具有信號效應，但大多數歐盟成員國都采用延長教育年限的方式，在一定程度上幫助勞動者降低失業的風險，從而提高勞動力市場上的相對雇傭效率。但是在教育年限過后，畢業生會呈現幾何級數增長，隨之也會產生畢業生就業恐慌與企業盲目用人的問題。

(二)阻礙企業生產與技術創新

眾所周知，熟練的勞動力有助于企業采用新技術和引入新的工藝流程形式。因此，如果缺乏足夠的熟練技術人才，會削弱企業引進新技術和改善工藝流程的積極性。此外，技能失配還對企業生產率有重要影響，企業會由于招聘不到合適的工人而無法開工生產；也會因為工人技能過時導致無法匹配生產流水線上的工藝技術要求，導致產品質量不合格，進而增加企業成本，更可能會損害企業的形象和信譽；還有可能因為技能過度供給導致工人“大材小用”，被安排在不合適的崗位，未能正確發揮員工的附加價值，從而降低員工的生產積極性，阻礙企業正常生產和技術創新，降低各產業部門的人力資本水平，阻礙整個職業生產力的提高，產生了由愈加頻繁的技術進步所導致的真空期，延緩產業轉型和經濟發展。歐盟職業教育與培訓發展中心的研究表明，技能失配會導致整個歐盟每年損失約2.14%的生產力。

(三)削減個人福利與工作動力

技能失配對個人福利和工作積極性等方面存在潛在的負面影響，與技能匹配相比，資歷過高的員工通常會產生較低的工作滿意度和高曠工率。技能失配的員工還表現出更大程度的工作流動性和更高的離職率，因為他們希望找到更適合自己技能的職位。人力資本理論認為，在完全競爭的就業市場中，工資反映了勞動力的邊際產出，一些受教育程度過高的雇員因其人力資本的剩余部分而獲得工資溢價，但是對于多數員工來說則是個人福利被削減。與技能和工作相匹配的個人相比，過度教育的人面臨著巨大的經濟與社會成本，一是獲得的工作報酬更少，二是從工作中獲得的滿足感也更少，甚至個人專業發展的動力和參加技術技能提升的動機都受到削弱。因此，在社會沒有能力對經濟生產進行投資的情況下，想要通過擴大高等教育入學率增加高技能供給，會造成學歷膨脹，從而降低個人教育收益。

二、職業技能失配的表征與成因

基于相關技能失配的文獻研究，學界基本認同當前技能失配的表現主要有三種類型，即技能短缺、技能過度供給和技能過時。

后來，我帶著這八萬塊錢來到大連，我想讓付玉幫我開個店，正好她去外地了。我只好和網友瀟湘女聯系，她讓我開通網上銀行，我按她說的做了，當天很順利，我掙了兩千塊錢。這樣，我和她做了幾次網上生意，每次我都賺，這天，我決定投資大一些，可我突然發現卡上的錢沒了。再和瀟湘女聯系，從網上，再也找不到她了。我腦子一片空白。第一時間，把這事告訴付玉，她從外地匆匆趕來，見了我，第一句就說我是豬。我說報警吧。她說你報警管屁用？我還是報了警，希望警察能抓住那個該死的騙子。

(一)技能短缺

當勞動力市場中沒有足夠的技能人才來填補職位空缺時，就會出現技能短缺。技能短缺又分為定性技能短缺和定量技能短缺。定量技能短缺指的是勞動力絕對缺乏，由于經濟增長或結構變化對勞動力需求總體增加，而勞動力供應卻沒有相應增加時，就會出現勞動力短缺。在經濟結構調整與轉型升級過程中，部分行業、職業會出現真正的技能供應短缺，但是大部分的技能供應短缺則是缺乏有競爭力的工資、工作條件艱苦或工作地點偏遠等因素造成的暫時現象。

技能短缺大多是培訓投資不足引起的，但培訓周期、技能需求與供給之間的市場失靈、現行工資和工作條件以及企業發展戰略等因素也會影響技能短缺。庇古(Pigou)1912年就提出了“市場提供技能不足”的概念，他認為員工如果不需要經過培訓就可以獲得技能，那么社會就會減少培訓投資。對于個人來說，由于參加培訓的機會成本高，加上回報不確定，個人可能不愿意花時間和金錢進行職業教育與培訓投資。信息不對稱也可能導致學生在專業與技能培訓選擇方面不符合市場需求，外加勞動力市場流動性不足，就直接導致技能供需失衡。制度因素也會妨礙技能供給，例如集中工資談判制度。Hogarth和Wilson認為，技能短缺實際上是商業周期本身的驅動，造成生產力下降，進而導致經濟衰退。[1]

(二)技能過度供給

技能過度供給有兩層含義，從社會角度是指學校教育所培養的畢業生人數超出勞動力市場的需求總和，即供給大于需求，造成部分人員失業；從個人角度是指個人從學校教育所獲得的知識與技能超出社會必備或職業崗位所必需的技術技能。無論何種含義的技能過度供給，都會造成部分群體所獲得的技能在工作中得不到充分利用。

教育類型和教育質量水平會影響就業匹配。一般來說，受教育水平越高，個人能夠獲得的工作就越明確。不顧經濟發展速度而一味地發展教育并不總是好的，會產生嚴重的過度教育，進而導致社會教育資源和個人人力資本的浪費，生產力和工作滿意度下降，甚至會降低經濟增長的速度，更會由于文憑貶值等引發一系列的社會連鎖反應。

產業結構升級和就業吸納能力不足會直接導致工作崗位的供給不足，加劇勞動力市場的競爭程度，迫使大量碩博畢業生不得不在只要求本科學歷的工作崗位上就業，這就意味著過度教育。Dolton和Silles指出，找到一份合適的工作需要時間，因此在這種情況下，過度教育是一種暫時現象。Brunello等人認為，就業保護立法會增加技能不匹配，使個人更難獲得第一份工作，企業因解雇限制而更難裁減員工。他們利用1994—2001年的數據發現，技能失配和就業保護立法之間存在著顯著聯系。[2]

(三)技能過時

員工技能不匹配職業崗位要求，且隨著時間的推移而增加的現象被稱為技能過時。DeGrip和VanLoo利用不同的人力資本折舊形式，[3]總結了四種類型的技能過時，即物理技能過時、經濟能力退化導致的技能過時、組織知識損失導致的技能過時和透視過時。他們認為物理技能過時是由于衰老、疾病或受傷而導致精神和身體能力退化，或者個人學習和適應新情況的能力下降而無法適應專業化程度高的崗位需求導致。而經濟能力退化導致的技能過時一般是由技術進步、工藝革新、企業流程再造以及破產或重組等因素造成的。物理技能過時和失業疊加就可能演變為組織知識損失導致的技能過時。第四種類型是指關于工作性質和工作環境的觀點與信念過時，即透視過時。技能過時不僅發生在特定行業領域和技術性較強的專業領域，而且也出現在普通行業和非技術性專業領域。[4]

技能過時可以通過失業、被排擠到低技能工作崗位、低工資或難以完成工作任務而表現出來。技能過時并不意味著工人的技能下降，只是由于他們不能充分適應工作環境的變化，就會逐漸降低技能所帶來的經濟價值。隨著受教育程度的提高和技術變革進程加快，伴隨著歐盟社會老齡化趨勢越發嚴重和低生育率，技能過時與技能短缺的問題會變得更加嚴重。

三、歐盟面對職業技能失配的主要舉措

歐盟委員會早在2008年就提出歐盟的首要任務是更好地滿足技能的需求。由于各國的國情、技能現狀和就業行業存在顯著差異，要實現個人與企業所需的技能相匹配任重而道遠。在數字化、自動化和智能化時代中，要緩解技能不匹配的情況，需要各國建立完善的技能預測體系，并采用綜合方法進行技能治理。

(一)創設歐盟技能指數(European Skills Index)

有效的技能體系，不僅要開發技能，還要確保畢業生順利從學校過渡到工作，并使其所獲得的技能與工作所需的技能正確匹配。為此，歐盟職業教育與培訓發展中心開發了歐盟技能指數，用于衡量歐盟技能體系表現。歐盟技能指數旨在評估一個國家技能體系的三個核心維度及與勞動力市場的緊密性，衡量的是與“理想目標”之間的距離。

歐盟技能指數由3個一級指標組成，每個指標衡量技能形成和匹配系統的不同方面。指標1：“技能開發”衡量一個國家在教育和培訓方面的投資；指標2：“技能活躍”衡量人們向工作的過渡和參與程度；指標3：“技能匹配”衡量技能與勞動力市場需求的匹配程度。3個一級指標分別對應2個二級指標，每個二級指標又分別有2—3個三級指標。歐盟技能指數采取百分制，各成員國的分數來自15個三級指標，然后再取三個層級指標的平均分數，最后形成索引分數，理想結果為100分。[5]

1.技能開發

代表一國教育與培訓活動以及在開發技能方面的直接產出。二級指標包括基礎教育和職業教育與培訓(終身學習活動)。基礎教育又包括3個指標：學前教育師生比率，15—64歲人口中具有高中及以上教育比例，閱讀、數學和科學分數，以此來反映基礎教育的質量。職業教育與培訓包括3個三級指標：近期參與培訓(成人教育)的人口比例，參加職業教育與培訓的學生比例，具備高級計算機技能的人口比例，用于衡量終身學習活動的參與和成就。

2.技能活躍

包括從教育過渡到工作以及不同群體市場參與2個二級指標。從教育過渡到工作又包括從培訓中提前離開的人口比例和就業的應屆畢業生人數比例2個三級指標，以衡量從教育到就業的過渡質量；不同群體市場參與包括25—54歲人群活動率和20—24歲人群活動率2個指標。

3.技能匹配

指技能成功使用的程度，即勞動力市場技能有效匹配的程度，通過工作和不匹配的形式如失業、短缺、過剩或勞動力市場中技能利用不足來表現。這包括技能使用不足和技能不匹配2個二級指標。技能使用不足又包括2個指標，分別是長期失業和兼職工就業不足，用于衡量技能利用不足的不同方面。技能不匹配包括3個指標，分別是接受高等教育率、低收入者、資格不匹配(即員工的受教育程度與行業中職業的平均教育程度相匹配的差距)，用于衡量勞動力市場中技能過剩或未充分利用的情況。

(二)構建歐盟技能治理框架

從2017年開始，歐盟職業教育與培訓發展中心開始向部分國家提供技術咨詢，用定量預測為主、定性預測為輔的方法，開發出適合各成員國的 “技能預測和技能匹配治理”機制，使各成員國共同繪就未來技能發展藍圖。

歐盟職業教育與培訓發展中心制定了一個全面的技能治理分析框架，確定了歐盟國家技能需求預測機制的關鍵要素和模塊。在這一通用框架的基礎上，歐盟職業教育與培訓發展中心同各國主要部委和利益攸關方組成的國家指導委員會密切協商，對框架進行改進和細化，以解決各國不同的挑戰和瓶頸，并提供技能治理解決方案。該中心利用利益相關者訪談、焦點小組和德爾菲法以收集更加細致深入的信息，分析技能供需信息發展趨勢，并促進國家利益相關者達成政策共識。[6]

(三)啟動歐盟技能議程(European Skills Agenda)

為了提高歐盟技能的相關性，以增強可持續競爭力和抗逆力，確保社會公平，歐盟啟動了歐盟技能議程。歐盟技能議程為期5年，2020—2025年預計投入850億歐元，旨在幫助個人和企業開發更多更好的技能以推動經濟社會發展。歐盟技能議程包括圍繞4個模塊而組織的12項行動。

(1)技能協定；(2)加強技能情報：利用大數據分析職位空缺等技能需求信息；(3)歐盟支持戰略性的國家提升技能行動；(4)面向未來的職業教育和培訓：增強職業教育與培訓的現代化，使其更具吸引力、更加靈活，適應數字時代和綠色轉型；(5)推出歐洲大學計劃，提高科學家的技能；(6)支持綠色和數字化轉型的技能：開發一套核心的綠色技能，對工作場所綠色化進行統計監測；(7)增加STEM畢業生，培養創業技能和橫向技能；(8)增強個人生活技能；(9)個人學習賬戶的倡議：激勵所有人終身學習；(10)歐盟微認證：制定歐洲標準，認可各類學習與培訓成果；(11)新歐洲通平臺：為求職者提供撰寫簡歷指導、工作與學習建議；(12)改善促進框架，以釋放會員國和私人對技能的投資：大幅增加歐盟預算，努力提高技能投資的透明度，并探索新的融資機制。

四、對我國職業教育與培訓的啟示

就業是民生之本，由清華大學和復旦大學聯合發布的《中國勞動力市場技能缺口研究》指出我國企業對技能型人才需求很大，但是現實中技能人才供給不足，企業在轉型升級過程中同時也出現了嚴重的勞動力技能失配問題。對于高職畢業生來講，技能失配主要表現在兩方面：一是崗位失配，基層對高職畢業生吸納不足。由于長期存在的城鄉差異和區域經濟社會發展水平差異，基層崗位吸引高職畢業生的物質條件相對不足，導致大多數高職畢業生留在大城市就業，反而出現部分高職畢業生“有業不就”的現象，從而造成技能的利用不足和浪費。二是專業失配，高職畢業生職業吻合度較低。用人單位、高職院校和畢業生之間缺乏有效的溝通與協作機制，導致學生對所學專業認識不足、對就業前景不明，再加上缺乏基本的就業訓練，畢業生難以完全滿足初級崗位的要求，這就出現了職業技能上的“失配”。實現技能供給與產業技能需求匹配是一個動態的過程，可以立足職業教育與培訓體系來制定相關政策，以提高職業院校畢業生和社會求職者的技能匹配。

(一)扭轉教育過度投資，凸顯職業教育的價值貢獻

教育是個人生存與發展的基礎，其首要目的是為年輕人進入勞動力市場做好準備。在眾多教育類型中，職業教育與培訓和經濟社會發展的聯系最為緊密，最能快速使人掌握職業崗位供給技能，也最能為企業輸送高素質技能人才。社會對職業教育的輕視與偏見，再加上部分用人單位唯“985、211”教育的過度需求，導致了學生和家長對普通高等教育的過度投資。對普通高等教育的過度投資一方面會造成勞動力市場中的技能人才供給不足，另一方面會造成過度教育，從而不利于經濟社會發展。因此，對教育需求側的改革根本在于減少社會各界對文憑的追求，對于學生和家長而言，教師需要加強對學生個性與特長的了解，引導其理性地選擇適合的教育類型。[7]2019年發布的《中華人民共和國職業教育法修訂草案》將“高等職業學校”修改為與“普通高等學校”并列的“職業高等學校”，這有利于逐步改變社會對職業教育的偏見，切實推動職業教育真正成為與其他教育同等重要的教育類型。

(二)推動職業教育縱向發展，培養高層次技術人才

2011年教育部頒布的《教育部關于推進高等職業教育改革創新引領職業教育科學發展的若干意見》明確指出，職業教育以培養生產、建設、服務、管理第一線的高端技能型專門人才為主要任務，一千多所高職院校每年向社會輸送數以千萬計的高質量技術技能人才。但是隨著產業轉型升級和數字化、智能化發展，職業人才的培養層次不能滿足產業升級的要求，雖然各地在不斷探索中接受本科層次職業教育的學生數量達到一定規模，但在現代職業教育體系中本科層次職業教育仍是短板。

面對高技能人才供給不足，有必要打破現有的技術技能人才成長“天花板”。2019年《國家職業教育改革實施方案》提出要開展本科層次職業教育試點，《職業教育提質培優行動計劃(2020—2023年)》把發展本科職業教育作為完善現代職業教育體系的關鍵之一，服務于縱向貫通和橫向融通并行的中國特色現代職業教育體系建設。針對當前現代職業教育體系的短板問題，建議國家選擇建設基礎扎實、類型特色鮮明、行業產業急需的專業作為本科層次職業教育專業試點；在“雙高計劃”院校中，依據人才培養質量、學校辦學水平、行業發展需求等方面選擇若干所高職院校升級為本科層次職業院校，發揮中國特色高水平高職學校在高技能人才供給方面的示范引領作用。

(三)建立校企協同的職業技能培訓供給模式

職業院校和企業作為技術技能人才的供給與需求兩側，在技術技能培訓方面完全可以互相依存、優勢互補。為此，職業院校和企業要緊跟新技術、新職業發展，聯合制訂崗位規范或專項職業能力規范。職業院校要發揮專業優勢，聯合行業企業與出版社，加快職業技能培訓教材開發的速度，提高教材質量，加強職業技能培訓教學資源建設；強化職業技能培訓教師培養，加大對企業培訓師的培養培訓力度，切實推動職業院校踐行實施學歷教育與培訓并舉的法定職責。建立健全職業技能培訓市場化、社會化發展機制，地方政府對參與提供職業培訓的企業在土地供應、規劃建設、金融扶持、設置審批、項目申報和獎勵評定等方面給予支持。按照項目制培訓的方式和程序，積極推動政府購買公共培訓服務。

(四)職業培訓平民化，關注弱勢群體技能發展問題

在智能化、全球化、數字化的市場中，知識經濟的重要性日益凸顯。為了支持創新型經濟發展需要，在成熟經濟體中要確保勞動力人口有必要的技術和能力，且要確保這些技術和能力得到充分利用。而在這一過程中，弱勢群體如下崗工人、進城務工人員以及殘疾人等是最容易面臨技能失配的。[8]建議通過國家財政補貼，扶助農民工尤其是青年農民工的技能提升；在服務“鄉村振興”戰略中，針對農村貧困戶，高職院校和各類培訓機構可利用農閑時間提供手工制作等技能培訓，挖掘本地傳統技藝技能項目資源，開展貧困勞動力技能培訓，助力脫貧攻堅；積極推進面向“三類人員”的高職教育百萬擴招專項行動，高職院校要針對特殊人群，設計出具有個性化、多元化的人才培養方案，全面深化“三教改革”，改革彈性學制和學分制管理；堅持分類施教、因材施教，讓起點各異、目標有別、出路不同的各類學生都能順利完成學業，成為新時期產業發展的生力軍，滿足經濟新常態和構建學習型社會的需要。