檢察機關在刑事訴訟中主導作用研究
——以存疑不起訴為切入點

汪青玲

（天津市濱海新區人民檢察院綜合業務部，天津 300450）

最高人民檢察院檢察長張軍強調：“檢察機關應當在刑事訴訟中切實發揮好主導責任、主導作用”。檢察機關在刑事訴訟中處于居中環節，同時貫穿于整個訴訟活動，既是偵查活動的評價者又是審判活動的把關者，在整個訴訟活動中，檢察機關具有主導性。存疑不起訴案件緣于公、檢機關對“證據不足”的在學識、能力、認識等方面的差異，即證據在理論和實踐中的認識偏差，對于如何收集證據、什么樣的證據不能證明案件事實作出不起訴決定存在較大的差異。①向少良．珠海市檢察機關存疑不起訴案件分析[J]．國家檢察官學院學報，2008，16（6）：32-38。檢察機關應充分發揮主導作用，引導偵查機關偵查、補充證據內容，最大可能地查清案件事實，減少案件中的不確定因素，做出明確的決定，避免由于主觀原因導致案件作出存疑不起訴的決定。

一、存疑不起訴案件基本情況

通過對2019年6月至2020年6月期間T市B區處理的案件進行統計分析，存疑不起訴案件總體情況如下所示：

（一）存疑不起訴案件數據情況

T市B區共受理移送審查起訴案件2030件2965人，審結2042件3029人，不起訴案件占全部審結案件的12．1%②本文計算數據占比是以案件數為依據。，存疑不起訴案件占全部審結案件的4．26%，占不起訴案件的35．1%。

表1 案件審結情況（單位：件/人）

數據表明，T市B區案件以起訴為主，只有少數案件作出不起訴決定，存疑不起訴案件占總案件量比率更少，說明大多數案件都能做到事實清楚，證據充分，達到起訴的標準。在這些存疑不起訴案件中，28件案件進入復議階段，24件案件進入復核階段，最終都是維持原決定，案件辦理符合法律法規的規定。

（二）存疑不起訴案件辦理情況

《人民檢察院刑事訴訟規則》規定，案件至少經過一次退查才能作出不起訴決定。T市B區的87件存疑不起訴案件有11件只經過一次退查，76件經過二次退查，表明二次退查是常態；75件案件經過延長審查起訴期限處理，其中25件案件經過二次退查三次延長，具體情況如下表所示：

表2 存疑不起訴案件辦理情況（單位：件/人）

（三）案件經過訴訟階段情況

T市B區存疑不起訴案件經過訴訟階段情況具體如下表所示：

表3 存疑不訴案件審查逮捕情況（單位：件/人）

從案件經過的訴訟階段情況來看，存疑不訴案件主要是未經過審查逮捕階段直接移送審查起訴和存疑不捕的案件，兩者合計占92%。依法作出逮捕或者無社會危險性不捕決定的案件，一般證據相對比較充分，不會出現后續偵查不力、不能作出確定結論的情形。

（四）存疑不起訴案件的案由

表4 存疑不起訴案件案由分布情況（單位：件/人）

存疑不起訴案件的罪名主要有11個，分別是侵犯財產、侵犯人身權利、擾亂經濟秩序、妨害社會管理秩序等，其中詐騙、合同詐騙、故意傷害、買賣國家機關證件、尋釁滋事類案件總數43件，占存疑不起訴案件的49．4%。

（五）存疑不起訴的證據瑕疵情況

存疑不起訴案件主要是由于證據問題導致，T市B區的87件存疑不起訴案件證據瑕疵分布情況如下圖1所示①存疑不起訴案件可能由于多個證據原因導致，本文以案件主要原因作為總結依據。：

圖1 存疑不起訴的證據瑕疵分布

從上圖1可以看出，存疑不起訴的案件有66．7%，是言辭證據收集方面的原因，主要是言辭證據具有很強的主觀性、易變性；11．5%是電子數據方面的原因，由于網絡信息化的發展，電子數據越來越成為認定案件事實的重要證據內容，特別是利用網絡實施的犯罪，電子數據的收集直接決定案件的定性，未收集關鍵電子數據，不能排除合理懷疑。

二、存疑不起訴案件存在的問題及產生的原因

（一）存疑不起訴案件存在的問題

1．辦案期限長，錯失取證時機

如表2中數據顯示，87．4%的案件經過二次退查，86．2%的案件延長審查期限審理，其中28．7%的案件經過了兩次退查三次延長審查起訴期限。從審查逮捕階段開始計算，經過將近7個月的審查期限才作出存疑不訴的決定。由于案件的久拖不決，使得偵查階段、審查起訴階段的證人證言存在矛盾，而退回補充偵查又無法彌補證據缺失，進而增加了存疑不起訴案件概率。

2．取證不規范，偵查質量不高

偵查機關調取證據存在兩個方面問題：一是收集證據的程序上違法，導致證據不被采用，證據鏈條斷裂，如鄧某某、張某某詐騙、尋釁滋事等案，偵查機關在被害人不在場的情況下制作詢問筆錄、辨認筆錄，影響檢察官對整個案件證據認定，最終作出存疑不起訴的決定；二是證據收集不及時、不全面，導致案件證據不能達到確實充分的標準，如張某某、陳某某污染環境案中，由于公安沒有及時收集排出口水質進行監測，后期不能重新取樣，導致檢察官不能確定水質成分，因而作出存疑不起訴決定。

如圖4C所示，在處理過程中，增溫處理下美國薄荷葉片超氧自由基產生速率較對照呈先下降后上升的趨勢。處理7 d時，增溫處理下美國薄荷葉片的超氧自由基產生速率較對照下降了2.1%。而在處理 14 d時則較對照顯著上升了 15.5%（P=0.038<0.05）。且第14天測定的薄荷葉片的O2-·產生速率均顯著高于第7天，這說明后期的增溫處理引起的活性氧毒害作用加強。

3．補充偵查效果不佳，存在“抽抽屜現象”

存疑不起訴案件雖然辦案期限長，絕大多數都經過二次退回補充偵查，但是補充偵查的質量不高。42．5%的案件中，由于偵查機關沒有補充到關鍵證據，二次退回補充偵查包含一次退回補充偵查內容，甚至兩次退查內容直接相同。退回補充偵查階段補充的證據未使證據體系發生實質的變化，存在“抽抽屜現象”，最終檢察官只能作出存疑不起訴的結論。

4．后期偵查引導不足，存在“案結事未了”情形

對于因時間因素暫時不能查清案件事實的案件，存疑不起訴只是暫時的消極處理方式，如由于疫情原因，在審查起訴期限范圍內偵查機關未能及時收集到關鍵證據，案件事實還有查清的可能，但是檢察機關未進行有效引導。在本文收集的案件范圍內，只有3件案件的檢察官要求偵查機關繼續補充偵查，進一步查清案件事實。

（二）存疑不起訴案件產生的原因

存疑不起訴案件最關鍵的問題是“證據不足”，除了案件本身難度大，現有的偵查技術手段不能查清案件事實等客觀原因，還存在以下主觀方面的原因：

1．偵查機關缺乏主觀能動性

偵查活動是主動性強的活動，偵查質量的好壞不僅取決于偵查人員自身的職業素養，還取決于偵查人員的積極主動性和強烈的責任感，但偵查機關存在積極主動性不強的情況，如退回補充偵查的案件，偵查機關補充的證據不全面，多為言辭證據，主要是言辭證據相對于其他證據來說更容易提取，消耗的精力最少。

2．檢察機關積極主動性發揮不足

檢察機關存在三個方面不足：一是補充偵查過程說理性不強，仍然存在“補充主觀證據”等方面的內容，未能進行有效引導偵查；二是未充分發揮監督職能，對偵查機關存在的問題未進行有效監督，87件案件中只有3件案件向偵查機關發送《檢察建議》或發送《糾正違法通知書》；三是對于案件存在的問題未充分發揮自行補充偵查權限，只有1件案件檢察官到犯罪現場勘察，要求偵查機關調取電子數據。

3．檢察機關與偵查機關缺乏全面溝通

“以審判為中心”，偵查與公訴不再是“各管一段”，在訴訟環節上依次階段性連接，而是在各自職能行使時更頻繁地互動往復，進行著相同頻率的共振。①黃翀．以審判為中心的刑事偵訴關系的反思與重構[J]．東方法學，2017（4）：142-152。但是現實中，偵查和檢察沒能形成良好的互動，還是固守以前的辦案模式，沒有形成共同為審判服務的意識。

三、檢察機關主導作用的發揮

“中外刑事訴訟的歷史已經反復證明，錯誤的審判之惡果從來都是結在錯誤的偵查之病枝上”。②李心鑒．刑事訴訟構造論[M]．北京：中國政法大學出版社，1992：179。偵查直接關系到審判的最終指向，檢察機關作為偵查結果第一個評價者，要切實履行法律賦予檢察官的職責，發揮主導責任，嚴格落實司法責任制的各項工作要求，當好訴訟活動的監督者、案件質量的把關者。

（一）增強“以審判為中心”的意識，加強與偵查部門有效溝通

“以審判為中心”要求偵訴部門有效溝通，形成共識，共同為審判活動服務。檢察機關審前作用的發揮，需要偵查部門的支持和配合。檢察機關對于重大疑難復雜的案件，偵訴部門可以形成溝通協調機制，就案件信息及時溝通，案件中存在的困難共同克服，從而做到案件無縫對接。通過召開公檢聯席會議的方式，促使雙方對工作中出現的案件偵查方向、取證規范化等問題進行探討，達成解決問題的共識，最終以會議紀要的方式固化討論成果并長期執行，必將為加強公檢機關的良好溝通協作、提升公檢人員證據提取能力、減少可以避免的存疑不起訴數量、節約司法資源起到積極作用③董祖全，李夢薇．存疑不起訴運行實證研究與再審視[J]．中國檢察官，2018（11）：51。。

（二）提高檢察人員素質，完善疑難案件研究機制

檢察機關充分發揮主導責任是對檢察人員提出了更高、更全面的要求，需要不斷提高檢察人員的專業素質。加強法律知識學習，培養法律素養，不斷增強法律思維，用理論指導實踐。強化業務培訓，增強檢察人員實際辦案能力，及時發現案件中的證據問題，督促偵查機關及時補證，必要時能夠自行補充偵查。對于疑難、復雜案件，及時召開員額檢察官聯席會議，加強對案件的研討，促進全面、準確掌握案件的全貌，為下一步偵查工作作出更加明確具體要求。如果案件在事實認定和法律適用上存在比較大的爭議，可以提交檢察官委員會進行進一步研討，盡最大可能查清案件事實，作出明確的決定。

（三）積極推進檢察機關引導監督，提高案件質量

1．增強引導偵查的主動性和自覺性。作為刑事指控的基礎，高質量的偵查活動應以為檢察官出庭指控犯罪提供準確、全面的證據為目標④華為民．檢察引導偵查的基本內涵和理論基礎[J]．人民檢察，2001（8）：33。。在審查逮捕階段，對偵查機關后續的調查取證工作進行有效引導，提高后續的偵查質量。在退回補充偵查階段，按照《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》的要求，增強補充偵查的說理性，及時就取證方向、落實補證要求等達成一致意見。通過對偵查機關的積極引導，提高辦案的質量，降低公訴的風險，改善庭審的公訴效果。

2．強化對案件后續工作的引導。存疑不起訴系斬斷錯案惡果之利刃，具有暫時結束訴訟程序的法律功能⑤李斌．存疑不起訴之賠償問題思考[J]．法制與社會，2014（5）：80。。對于存疑不起訴的案件，應當分為客觀不能的案件和可能調查清楚的案件。對于可能查清事實，只是由于時間原因一時不能查清的案件，應當做好不起訴說理工作，說明存疑的原因以及后續應當繼續補充偵查的內容，明確補充偵查的要求，同時做好存疑不起訴案件臺賬，以備后續跟蹤追查。

3．注重對偵查內容進行有效監督。偵查機關退而不查、查而不細、查而不清甚至以說明代替偵查的現象時有發生，這嚴重影響了辦案效果，也浪費了訴訟資源。檢察機關必須強化對偵查活動的監督，建立對偵查機關辦案人員補充偵查工作不力的及時糾正機制。對于偵查機關在偵查活動中出現退而不查等消極補充偵查現象，可以綜合運用糾正違法通知、檢察建議等法律監督手段，建議停止該偵查人員的偵查工作，要求偵查機關另行指派偵查人員，以保證偵查活動的順利開展，維護檢察機關偵查監督活動的權威。

“以審判為中心”的訴訟改革背景下，檢察機關應該抓住這次改革的契機，掌握訴訟改革的內核，積極適應訴訟改革的要求，充分發揮主導作用，引導監督偵查，不斷提高偵查機關辦案質量，減少案件中的不確定因素，最大可能保障訴訟參與人的權利，維護司法的公平正義。