政府主導下生態治理的困境及出路

王舜禹

（哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

自改革開放以來，我國經濟迅猛發展尤其以工業發展為主要支柱。在經濟高速發展的背后是資源的消耗和生態環境的破壞。為改變現有生態環境我黨始終堅持走可持續發展之路。從黨的十八大明確提出將生態文明建設納入“五位一體”總布局中再到黨的十九大五中全會公報中“生態”一詞出現11次，并提出生態文明建設在“十四五”期間的主要目標等都充分展現了我國對生態治理的決心和態度。在生態治理中政府占據主導地位的同時又不能缺少公民與社會組織的協同治理。筆者主要從政府主導現存困境及如何突破現存問題出發，切實發揮政府在生態治理中的主導作用。

一、生態治理現狀

（一）政府在生態治理中的定位

在我國的生態治理中主要由政府負責并執行，這一現實情況決定了政府在生態治理中的主導地位。黨的十九大報告中明確提出“構建政府為主導，社會共同參與的環境治理體系”，在此次報告中明確了政府在生態治理過程中的主導地位。而主導地位就意味著政府既是治理主體又是發揮主導作用的統一體，因此政府自身必須對此有著清晰的定位，不可模糊政府權力的邊界線。

（二）政府主導的含義

主導一詞主要是指統領全局推動全局發展，引導事物的某方面發展。政府主導不同于“主體”，強調的是在多個主體共同參與生態治理過程中，政府發揮的作用，在多個主體協同過程中政府是起主導地位的主體力量。[1]政府主導并不意味著政府在生態治理中可以獨斷專行，政府主導的生態治理模式是指政府應當借助自己的權利與職責做好自己的分內之事，并將分內之事做對做好，在整個生態治理過程中應充當領航員帶領社會各組織協同治理我國現有生態環境。

二、生態治理現存問題

（一）政府職能偏差及績效考核阻礙

首先，我國政府在生態治理中的職能機構設置權責不一，按現行的生態與資源要素劃分部門分工的管理體系，使得政府的生態職能被分割為環保、水利、農園、林業、發改、城建等多個部門。這也就要求各地方政府生態職能的履行需要與多部門共同聯手，使得本應該由專項負責的部門與其職責割裂開來。無法對政府職能部門的整體性進行著手，同時環保部門又無權命令和統領其他職能部門。雖然生態治理多數責任上劃歸于環保部門，但環保部門缺乏相應的制度保障其權力運行，“監督管理”的權利被架空，生態職能逐步被邊緣化和形式化，無論是政策的執行手段還是行政空間都顯得十分狹窄，難以發揮綜合治理的成效。其次，在利益當前的現行社會，地方政府多數充當“經濟人”的角色導致其行政行為多數以提升當地經濟利益最大化為主要目標，如何實現快速提升本地區的GDP 和財政收入是政府政策的出發點，而生態環境治理卻不在政府考量的首要位置。官員的績效評價體系同樣圍繞著經濟增長為主要著力點這一評價體系使得很多官員在保“烏紗帽”時舍棄生態治理，在日常管理中忽視企業的違規行為，并與追求經濟至上的企業結成利益聯盟。[2]企業抓住了這一心理從而大肆以生態環境的破壞為代價來換取利潤，而政府及其公職人員看在企業創造的財富上對其破壞睜一只眼閉一只眼，對于生態污染的懲罰也是形同虛設，企業守法成本大，而違法成本小。給了企業與官員的聯手之機，官員日常行政則以環境的破壞來換取經濟的發展換取政績的優勢從而大走“仕途之路”。

（二）財政資金短缺及人力資源匱乏

首先，要想提升和保障政府生態治理的效率與效果關鍵在資金的投入，政府生態治理資金來源主要為國家財政撥款。我國現階段對于生態治理的投入正在逐年上升，表1 是全國2005 年至2017 年環境污染治理投資情況。

表1 全國環境污染治理投資情況

如圖所示在生態環境治理的資金投入上雖每年都在加大力度，但其占據國內生產總值的比例卻在逐步減少，在總體上不難看出國家對生態環境治理的決心和重視程度，然而與國際相比較我們國家對于生態治理的投入卻是遠遠不夠的，早在20 世紀70 年代到80 年代僅十年之間美國在環保方面的投資占GDP 從1.5%直升至2.4%[3]我國現有投入比例還遠遠低于國際水平。同時，現有的資金投入難以滿足不斷膨脹的城市現代化和伴隨而來的每況愈下的環境問題。正所謂“巧婦難為無米之炊”政府生態治理的資金的匱乏是限制生態環境治理的一大重要因素，資金的短缺使得有關部門難以做出大作為及相應的處理方式手段。同時各地政府實行分稅制也進一步限制了資金來源。在本就有限的財政收入中多地政府都在承擔著超額的財政開支，無形之中為政府及官員帶來了難以承擔的財政壓力，使得大家不得不減少生態治理的投資。同時對于治理地區的投資及其相對應產出的公共產品與服務收益卻相差甚遠，目前我國對于各地區的生態治理并沒有獨立設置相關的財政專項預算，而主要依賴于環保部門的行政費用。

其次，我國生態治理在人員安排上僅是以環保部門的行政人員為主要“戰斗力”是很難將生態治理難題快速解決的，很多生態問題涉及領域廣、范圍大、復雜程度高，在生態環境日益惡化的時期，治理工作需要大量的人力潛心投入。在一些重大、難點、專業性強的治理問題上還需要特殊的專業人才來解決，我國現有治理隊伍中不僅缺乏專業人員，在攻克繁雜生態難題時，缺乏先進技術支持。只有組建一支專業性強、生態素質高的治理隊伍，在人力及素質上得到保障，我國當前面對的生態危機才有可能得到轉變。

（三）府際合作缺乏整體性和系統性

生態治理問題的全局性、長期性以及復雜性都決定了各地政府需要在履行治理職能時必須完美配合與協調，然而在現實治理時這恰恰是我國現存的重要問題。由于我國各地生態治理都是以行政區進行劃分，各地區的經濟發展水平、速度皆不相同，在GDP 的驅動下各地政府的生態治理責任也被分割開來。碎片化的執行模式限制了政府間合作及互助的視野。在生態治理中，政府間缺乏相應規范的合作機制，相鄰的地區政府在治理過程中首要考慮的是自身利益，多數情況下將污染大、破壞高的企業建立在與其他地區相鄰之地，從而享受企業帶來的財富與利益繼而將環境污染和治理成本轉移給相鄰地區及政府。事實上，無論是大氣、河流、森林還是海洋為載體的生態環境都是具有不可分割的系統性，各地區想盡辦法將自己的生態環境“外移”轉嫁，卻沒辦法阻止其他行政區對自身生態破壞的“流入”。如2020 年11 月14 日哈爾濱重度煙霾從吉林輸入，從衛星火點監控來看造成哈爾濱重度污染天氣的主要原因就是外源輸入，吉林省在秸稈限燒區內實施燒出計劃，對處在下風向的哈爾濱及周邊地區空氣質量污染較大。該種情況層出不窮長期持續將造成“公地悲劇”，到那時生態問題將更加棘手難以處理。同時生態治理多數涉及跨區域治理，正是這一特點導致多地政府在配合治理是出現了“搭便車”的方式，各地政府爭相期盼其他行政區可以多承擔、多出力、多出錢，在生態治理的合作中會出現合作動力分散的情況，對整體的生態治理效果產生極其不利的影響。[4]

（四）公眾及社會組織參與監督度低

我國生態治理過程中公民參與度較低，其參與度低的原因主要有兩方面。首先，我國公民缺乏一定的“公共精神”，牛津詞典對于公共精神的解釋是：“具有一種公共意識”和“一種參與共同體行動的意愿”。學者李萍指出，公共精神是指“，在社會生活中不自私，能夠積極為他人考慮，并始終關心公共利益，并在公共生活領域對此信念始終踐行”。[5]在生態治理的社會治理中，公民的積極參與意味著其將付出大量的時間甚至金錢物質的投入，這就需要公民具有一定的公共精神來促成，與其追求個人利益相違背，多數公民難以做到因而在生態治理中鮮少能夠看到公民的身影。其次，公民參與不充分還表現在公民的參與能力及意識的不足。受我國歷史條件影響，封建統治壓迫上千年殘害了公民參與國家治理的意識與能力，普遍公民依然存在著等級意識與官本思想導致其公民意識并未覺醒，依然認為自己不應參與到政府的治理與管理過程中，在這樣扭曲認知下公民便對政府的決策執行、實施等漠不關心，同時我國公民素質錯落不等，參與能力也相對較低。公民參與的渠道及方式不夠多樣與便捷導致有能力有意識的公民在治理中“無處伸展”，公民雖有權力參與但卻沒有相應的制度保障，從而堵塞了公民的參與行為。我國生態治理及環境保護的社會組織不夠成熟，在生態治理中并未發揮其本身的作用，我國社會組織相較于發達國家起步較晚，自身沒有形成獨立的組織架構同時政府部門對其又不夠重視，導致其發育不良。正是由于公眾的冷漠和社會組織的不健全導致了對政府的執行力監管不足，只有共建良好的共治體系才能更加有效的釋放政府的權力。

三、現存問題的解決之道

（一）改革績效評價體系健全職責

首先，建立綠色GDP 的政績指標改革政府現有績效考評體系，當前我國生態治理步伐緩慢的主要原因就是生態治理與當地政府想要大力發展GDP的觀念背道而馳，在這一過程容易觸碰某些官員與企業的“奶酪”。要正確處理好經濟高速發展的同生態治理保護的和諧關系，牢牢樹立保護生態環境就是保護生產力、改善現有生態環境就是發展生產力的觀念，使得各級官員更加自覺主動地推進GDP 綠色發展。循環經濟、低碳經濟的發展，堅決不以犧牲生態環境為代價來換取短暫的經濟增長，[6]政府在制定發展規劃時應有長遠眼光，著眼于未來發展，雖然當前生態治理是一項長期且影響當下GDP 發展的項目，但其未來所帶來的收益也是不可估量的。為有效避免經濟至上的情況的發生以及保證生態治理職能全面落實，國家應在政府及官員的績效考核中將生態環境治理行為及治理現狀納入績效考評體系之中并占據重要位置，使得政府的政績與官員的晉升、獎勵離不開生態治理的成效。同時要對執行人員進行思想上的洗禮，樹立敢于執法的勇氣和不受利益引誘的毅力。其次，政府應轉變城市發展方向，不能一味地依靠重工業及污染大的企業，應將地方發展的著力點及政策偏好轉移到生態環境產業及綠色產業上來，同時鼓勵官員多為生態產業獻言獻策將生態發展準變為職務晉升的一大動力，這樣一來GDP 的發展與生態保護齊頭并進。最后，我國當前環境執法采取的是環保部門負責統一監督與管理其他部門分工責任的方式，在生態治理過程中是多部門、多層面的攜手執行。習近平總書記強調“一分部署，九分落實”，加強環保部門的職責與執行，提升治理效能。環保部門的權力弱化必然導致各自為政的現象發生，因而可強化環保部門的職責權威，放寬環保部門及與生態治理相關部門的處理權限和管理界限。將制度優勢轉化為治理效能的關鍵一步在于強化執行力，在制度上予以保障，沒有制度的護航環保部門及相應工作人員努力都將成為空中樓閣。一切由于原來環保部門的弱化導致生態問題的處理處于“踢皮球”狀態，加強給予環保部門相應行政執法權力，當再次面對生態治理的“三不管”問題時將花落環保部門，使得問題有所歸處。

（二）招聘專業人員轉變治理態度

首先，我國生態治理事物繁多，種類復雜需要專業的環保人員進行指導操作，面對現有情況除了原環保部門的人員數量需要擴充以外，還需考慮治理人員的能力及工作水平的提升。一是可以擴大環保部門現有人員編制，擴大環保部門隊伍以滿足處理日常生態治理問題，二是可以通過人才引進政策吸引高精尖人才的加入以提升生態治理隊伍的能力和技術，發展和培養專業的技術性人才有針對性的解決繁、難、雜的生態問題。同時加強治理技術的開發，集中財力物力展開生態治理重、難點領域的技術研發，通過技術的加持改變原有的污染型企業，加快低碳技術，清潔能源產業建立環境保護的強力科技支撐。其次，政府行政人員的生態治理態度在整個生態治理過程中起著至關重要的作用，他們即是生態治理執行人又是監督人。我國行政人員多數生態治理行為都發生在事后處理缺少一定的預防意識，政府及環保部門應加大官員及行政人員的生態意識培養，定期進行培訓大力開展生態價值和綠色GDP 理念。引導行政人員在日常工作中充分運用生態理念與方法，將生態環保理念逐步滲透到政府組織的各個角落。最后，明確各部門及各官員的責任劃分，實行終身負責制加大問責處罰力度，做到誰處理誰負責，誰監督誰承擔，制定嚴格的生態環境保護目標管理考核辦法，并對其進行跟蹤搜查打破官員及政府與企業的“利益聯盟”。

（三）擴展資金渠道減少政府壓力

首先，我國生態治理的資金來源單一僅依靠國家財政撥款，國家壓力大，地方政府壓力大，各地政府應擴寬資金來源渠道鼓勵當地企業及私人資金的匯入。各地區政府對于生態治理不應只承擔執行之責，也應承擔一定的經濟責任，地方政府應建立環境治理專項資金用于生態治理專款專用。中央政府也應加大系統性、持續性投入，將現有投入比例擴大，向國際發達國家看齊對于生態治理的資金投入達到GDP 發展的2%—3%左右。其次，政府可以聯手當地各家企業，共同提供生態公共產品。地方政府也可通過給予企業相應的生態治理技術的扶持政策，在企業的發展成長上投入關懷與幫助以換取企業在生態治理上的投入，二者互幫互助。同時可以加大企業違法破壞生態環境的成本，加大法律懲罰力度，現有制度下多數企業違法成本小而守法成本大，通過法律的頒布將現狀倒置讓企業再次對生態環境產生危害或污染時不僅需要將破壞的環境進行治理還要同時進行一定的罰款作為該地區的未來的生態保護資金，既緩解了政府治理的資金壓力也減少了初次破壞的幾率。最后，可以大力發展民間環保組織吸收其他社會資本，政府攜手公益組織共同承擔生態治理的責任與壓力，將生態治理的部分費用轉移至公益組織，吸引社會公眾參與，創造眾人拾柴火焰高的局面。

（四）加強跨區合作打破“公地悲劇”

隨著越來越多的跨區污染，上游受益下游受害的情況發生，政府間的合作意識在不斷提升，只有各地政府打破行政區劃意識才可真正的對于生態破壞進行及時止損。目前我國跨區政府合作成功案例鳳毛麟角，對于如何形成良好的府際合作還沒有成熟的體系。首先，打造共同利益，將共同利益作為府際合作的基礎，建立合理的利益協調機制，應建立生態公平體系，在跨區域破壞的事件中，對于生態破壞所帶來的利益應當由承受破壞的地區及當地共同享有，同時治理破壞的資金及人力應由兩個相鄰的行政區共同承擔，以此減少政府間“搭便車”的情況，避免某一政府成為其他地區收益的受害者，在享受經濟效益的同時兼顧公平與正義。其次，建立跨區域的信息溝通機制，生態治理的合作機制的建立需要以各行政區相互信任為根基，彼此間生態信息相互流通，加強對相鄰地區的生態環境及經濟發展對生態環境的需求，增強信任度。在各地政府做相應政策調整及實施時能從整體環境改善出發，不以自身利益為唯一衡量標準，打破“囚徒困境”，同時彼此間既要加強合作信心又不能懈怠對另一地區政府的監督。最后，生態環境治理涉及范圍廣，離不開府際合作。通過法律層面的約束在權限與責任的劃分定位上就一定要清晰明了，規避不必要的分工扭曲，打破單一政府治理模式，克服以行政區劃為主的治理區域，構建各區域相互協調，相互合作的行政模式。將府際關系法治化，通過法律的支援將良好的府際合作長久的維持并運用與生態治理之中。

（五）實現多元主體共同治理加強責任感

現今我國政府治理模式的轉變由管理型政府向服務型政府轉變，在這一過程中政府治理需要公眾的參與配合，對于生態治理這一大問題不能只依賴于政府，更需要多元主體的共同參與，在此過程中政府應學會與公民、民間組織以及企業平等合作，打造治理主體平等。首先，對于公民政府應加大宣傳教育，提升公民對于生態環境保護的意識，潛移默化的影響公眾的生活方式，建立綠色生活的價值觀。同時在滿足公民對于生態環境的知情權的同時擴寬原有公民參與治理渠道，建立官民溝通信息網，保障公眾參與環境治理的政治條件，消除公眾參與生態治理的壁壘，解決公眾參與無門的困境。其次，對于公益性環保組織以及民間組織各地政府應加大政策扶持與資金輔助，同時調撥專業生態治理人員進行輔導與幫助以保障社會組織發揮其專業的咨詢、宣傳、教育以及治理的功能，采取與社會組織協商的方式共治共理。對于重大生態治理問題及難題政府多聽多學社會組織的建議，鼓勵其參與到生態治理的實踐活動，對于治理提出建設性意見的社會組織政府應予以獎勵政策，以帶動其他組織與公民自發的獻言獻策。最后，對于企業應進行有效激勵機制，鼓勵企業技術轉型由高污染、高傳播的企業轉向綠色、清潔的新興產業。結合企業現狀進行政策幫扶加快力度開發低碳、清潔、節約的企業技術形態，提高企業現有生產技術，降低污染物排放量。對于主動轉型的企業大力表揚及獎勵，以帶動傳統重工業企業逐步轉型轉產。還可開展設計生態治理大賽，將各企業對于本企業所產生的污染及對生態環境的破壞的污染治理形成各自案例參與生態治理大賽，由專業的生態治理人員組成評委會進行評選，對于優秀的有效的治理案例進行頒獎并形成治理模板，當其他企業發生相關污染破壞時可及時學習套用，提高企業自身治理的效率。同時還可以通過比賽各企業相互借鑒成功經驗以有效控制本企業的生態污染。

四、總結

生態治理是一項長期且艱巨的任務，在這一過程中不僅需要國家及政府發揮主導作用，健全生態治理體制及規模，完善生態治理模式及職權。形成治理目標明確，全程跟蹤終身責任制的治理方式，長期持續的激勵措施的治理體系。在政府發揮主導作用的同時更需要公民、社會組織及企業的監督與參與，在加強各界參與的基礎上吸收引進社會人力、物力及財力，通過多方努力形成以政府為主導，多元主體共同治理來提升生態環境。