崇明世界級生態島建設指標體系及評估研究

萬春利，滑 琦

（中共上海市崇明區委黨校，上海202150）

崇明地處長江在上海的入海口，是世界最大的河口沖積島、中國第三大島，素有“長江門戶、東海瀛洲”之稱。崇明由崇明本島、長興島、橫沙島等三島組成，是長江的“綠色屏障”和“北大門”，現轄16個鎮、2 個鄉，陸域面積約1 413 平方公里，占上海市總面積約1/5。就全球而言，崇明是蘆清水秀、飛鳥凌空的“候鳥天堂”；就全國而言，崇明是獨具特色的“長壽之鄉”；就上海而言，崇明是重要的“菜籃子、米袋子”，是上海未來發展的戰略空間和生態屏障，在實施長江“共抓大保護、不搞大開發”，推動長三角一體化發展及助力上海卓越全球城市的建設進程中發揮著獨特的生態功能。在2001 年國務院批準的《上海市城市總體規劃（1999～2020）》中，明確將崇明定位為生態島，自此崇明開啟了生態發展的探索之路。2007 年時任上海市委書記的習近平同志來崇明調研時指出，要堅持高起點、高標準，扎扎實實推進崇明生態島建設，把崇明建成生態示范區，建成水清、氣潔、林茂、土凈、環境宜人的生態島嶼。2010 年上海市發布《崇明生態島建設綱要（2010～2020）》白皮書，明確提出崇明建設世界級生態島的總體目標，以科學的指標評價體系為指導，大力推進生態建設與經濟社會協調發展，到2020 年建設形成崇明現代化生態島的初步框架。[1]

一、崇明世界級生態島建設成效評估指標體系是動態變化的指標體系

長期以來，黨中央及國務院的多個部門先后制定出臺生態文明建設指標體系，以促進各省市生態文明建設及評估工作開展；2008 年生態環境部出臺了《生態市建設規劃》，提出了生態城市建設相關指標體系，主要包括經濟發展、生態環境保護和社會進步3 個二級指標及19 個三級指標。[2]

2008 年4 月受上海市科委的委托，華東師范大學城市與區域規劃研究院院長曾剛教授主持開展了“崇明生態島建設指標體系研究”項目的科技攻關。在借鑒了國內外學界三十余個主流可持續發展指標體系的基礎之上，提出了涉及生態健康、環境友好、經濟高效、社會和諧、管理科學等五個方面的崇明生態島建設指標體系。[3]2010 年1 月上海市政府發布《崇明生態島建設綱要（2010-2020）》，提出到2020 年建設形成崇明現代化生態島的初步框架，同時對崇明生態島建設的評價指標體系進行了明確。2011 年聯合國環境署（UNEP）與上海市政府聯合實施了“崇明生態島建設發展模式及成效評估”項目。在此項目基礎上，2014 年3 月聯合國環境署發布了《崇明生態島國際評估報告》，對崇明的環境、經濟、社會等三大可持續發展重要領域的發展建設成效進行了全面評估，其內容涵蓋了生活與文化、生物多樣性與生態環境保護區、水資源管理與修復、固體廢棄物治理、低碳循環經濟與發展效能提高、農業與有機產品發展、可持續發展的交通等7個主題。該報告全面評估了崇明在環境、經濟、社會等三大可持續發展領域取得的成效，認為實施的陳家鎮瀛東村村民住房的生態化改造、東灘濕地的外來物種治理及修復等多個示范工程，及在居民飲用水質量提升、島內水體污染控制和修復等方面成果顯著，以家庭為單位的零散農業經營逐漸向規模化和綠色有機生產方式轉變，基本具備了“崇明島溫室氣體排放與經濟發展實現脫鉤”的能力。

2016 年12 月，國家發改委、生態環境部及國家統計局聯合頒布了《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》。[4]2020 年3 月，國家發改委發布《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》，提出目前分別至2025 年、2030 年、2035 年美麗中國建設分階段目標，明確了美麗中國建設評估指標體系包括空氣清新、水體潔凈、土壤安全、生態適宜、人居整潔等五個方面，并按照“突出重點、群眾關切、數據可得”的原則，分類細化提出了22 項具體指標。[5]

崇明世界級生態島建設是一個動態的過程，也是一個經濟社會綜合發展的過程，與之對應，崇明世界級生態島建設成效指標體系也需要隨之調整變化，與崇明世界級生態島發展建設實踐保持同步。需要將2008 年華東師范大學曾剛教授主持的“崇明生態島建設指標體系研究”、2010 年上海市政府發布的《崇明生態島建設綱要（2010-2020）》中的評價體系、2011 年聯合國環境署（UNEP）與上海市政府聯合開展的“崇明生態島建設發展模式及成效評估”中的評價體系以及2020 年3 月國家發改委印發的《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》中的指標體系，與崇明世界級生態島建設實踐進行充分結合和創新，為科學評價崇明世界級生態島建設現狀夯實基礎。

二、崇明世界級生態島建設成效評估指標體系構建的理論依據及指標選取

本研究采用PSR 模型構建評估指標體系，對崇明世界級生態島建設成效進行客觀評價，從生態環境指標和社會發展指標兩個主客觀方面進行考察。生態環境指標主要包括占全球種群數量1%以上的水鳥物種數、森林覆蓋率、地表水環境功能區達標率、環境空氣質量優良率（以AQI 表征）、自然濕地保有率等五個具體指標；社會發展指標主要包括綠色交通出行比重、能源消耗總量年平均增速、生活垃圾資源回收利用率、綠色食品認證率、城鎮污水處理率、農村生活污水處理率、居民人均可支配收入增長、常住人口規模、單位生產總值能源消耗降低率、千兆網絡覆蓋率（城鎮化地區）、建設用地總量等11 個指標。結合崇明生態建設實際，提出以上16 項具體指標。

三、崇明世界級生態島建設成效的基本情況及分析

在對崇明區發改委、生態環境局、農業農村委、民政局等相關部門走訪調研的基礎上，結合崇明區統計年鑒，計算和確認各指標2020 年底值，如下表所示。

序號 指標名稱 指標單位指標性質2020 年數值 備注1 地表水環境功能區達標率 % 約束性 100 該指標在2018 年實現達標率100%2 自然濕地保有率 % 約束性 45.7 實現《上海市崇明區總體規劃暨土地利用總體規劃（2016-2040）》提出的預期目標3 森林覆蓋率 % 約束性 30.05 崇明區森林面積超過上海全市森林面積的1/4 4 環境空氣質量優良率（以AQI 表征） % 預期性 90 2019 年崇明空氣質量優良總天數為313 天5 占全球種群數量1%以上的水鳥物種數 種 預期性 10 崇明全球種群數量1%的水鳥物種由2011 年的5 種增加為2020 年的 10 種6 城鎮污水處理率 % 約束性 100 已實現崇明三島“出去的水比進來的水好”7 生活垃圾資源回收利用率 % 預期性 38.2 崇明生活垃圾分類減量工作實現市民知曉率、參與率達到100%8 農村生活污水處理率 % 預期性 100 崇明區在上海市率先實現“全覆蓋”9 單位生產總值能源消耗降低率 % 約束性 11.39 天然氣、風電、光伏等清潔能源在該指標的形成上發揮了重要作用10 綠色交通出行比重 % 預期性 82 崇明全區公交車全部實現清潔能源，出租車全部為電動汽車11 綠色食品認證率 % 預期性 89 農業綠色發展指數居全國第一12 能源消耗總量年平均增速 % 約束性 -13.88 工業領域、建筑領域、社會各組織機構廣泛應用節能降耗技術和措施13 居民人均可支配收入增長 % 預期性 9.0 實現居民人均可支配收入增長比2010 年翻一番以上14 千兆網絡覆蓋率（城鎮化地區） % 預期性 100 2019 年底成為全球首個5G 基礎全覆蓋的人居生態島15 常住人口規模 萬人 約束性 68 實現崇明嚴格控制常住人口總量，到2020 年常住人口規模控制在70 萬人左右目標16 建設用地總量 平方公里 約束性 263.8 2020 年全區規劃建設用地總量實現負增長

崇明世界級生態島建設是一項沒有先例可循的全新事業，在過去的20 年，特別是“十三五”時期取得了重大成就。第一，生態制度建設全面深化。以上海市人民代表大會頒布的《關于促進和保障崇明世界級生態島建設的決定》為指引，落實落細世界級生態島發展規劃和崇明區2035 年總規劃，生態發展和綠色發展在全區上下形成廣泛共識，生態補償等制度體系不斷健全。第二，持續滾動實施生態島建設三年行動計劃。在生態基礎設施等9 大專項和33 個重點項目上投資共計約660 億元，劣V 類水體全面消除，森林覆蓋率達到30%，清潔能源使用占比達到56%，空氣質量優良率達到90%，以生活垃圾分類為標志的綠色生產生活方式在全島推行，生態基底日益鞏固。第三，生態經濟發展全面提速，優質農產品生產供給方式顯著優化。全力打造不使用化學肥料和化學農藥的大米、柑橘和蔬菜等“兩無化”農產品體系；滬東中華拿下超過200 億元的我國造船業歷史最大出口訂單，長興海洋裝備產業實現集聚發展；全區增加值、固定資產投資總額年均增長率分別超過5.7%和10%，區級一般公共預算收入實現五年翻番。第四，生態惠民水平全面提升，鄉村振興戰略加快推進。6037 戶農民通過進城鎮集中居住（國有建設用地）、貨幣化置換、平移集中居住（農村集體建設用地）等三種方式實現相對集中居住，人居環境顯著改善；率先在全國建立以人民群眾健康為中心的“緊密型”醫聯體，實現“大病不出島、小病不出鎮、慢性病不出村”；加強生態惠民力度，開發生態就業崗位約1.5 萬個，創新實施生態養老補貼措施；農村居民人均可支配收入年均增長率達到9%。第五，加強“兩網”建設，城鄉治理響應速度全面提升。利用“一網通辦”推出證照分離全覆蓋試點，將9 個生態監測特色應用場景接入“一網統管”平臺；深入推進“智慧城市”“雪亮工程”“智慧公安”建設，刑事案件立案數同比下降25%，萬人發案率保持上海市全市最低，榮獲全國首批鄉村治理體系建設試點示范單位。

四、準確把握崇明世界級生態島未來發展的幾個關鍵點

崇明作為上海最為珍貴、不可替代、面向未來的戰略發展空間，是長三角城市群和長江經濟帶生態環境大保護的標桿，需要依據崇明生態島建設已有成就及未來發展目標，有針對性地開展頂層設計和具體實施，建成具有生態環境和諧美麗、資源節約集約利用、經濟社會協調發展等特點的世界級生態島，發揮其在國內外的引領示范作用。

第一，對崇明三島未來發展統籌進行頂層設計，進一步優化崇明的生態功能和空間布局。明確長興島的高端綠色制造中心和具有全球影響力科創中心的基本定位，打造世界先進的海洋裝備島、生態水源島和特色景觀旅游島，持續提升長興島的綠色發展能級。加大橫沙島原生態自然環境的保育和修復力度，實施橫沙全域環境、資源和風貌管控。崇明本島作為世界級生態島建設發展的核心載體，要進一步突出市級生態保護紅線范圍的一類和二類生態空間保護。作為一類生態空間范圍的東灘鳥類國家級自然保護區核心范圍，作為二類生態空間范圍的東灘鳥類國家級自然保護區非核心范圍、東風西沙水庫飲水水源一級保護區、青草沙水庫飲水水源一級保護區、長江口中華鱘自然保護區、東平國家森林公園和國家級地質公園核心范圍等地區，實行最嚴格的管控措施，依法禁止進行開發活動。

第二，著力打造世界級生態島核心鎮，示范引領帶動生態島經濟社會發展。作為全區政治、經濟、文化和交通中心樞紐，城橋鎮應堅持其“相對獨立的門戶型節點城市”的基本定位，按照不低于中等城市標準進行規劃設計和建設配套，打造具有海島風貌和生態特色、公共服務設施齊全、生活空間宜人的全區核心鄉鎮。對于陳家鎮和東灘地區，應堅持以高端化、國際化標準進行設計和打造，充分利用長江大橋和未來軌道交通資源，突出“一站一城”功能定位，建設以生態居住、文旅休閑、智慧創新為特色的海島花園城鎮。

第三，不斷提升生態島環境品質，進一步放大“世界級”的示范引領效應。按照“中國元素、江南韻味、海島特色”要求進行風貌管控，以第十屆花博會舉辦為契機加快環島生態景觀大堤建設和長興島及本島郊野公園建設，嚴格執行全域建筑“不高于18 米”，新建的民用建筑全部按照綠色建筑一星級或以上標準建設。對符合條件的新建建筑100%采用預制裝配式技術，大力推廣全裝修住宅，從而減少裝修垃圾和裝修污染的產生。

第四，抓住中國第十屆花卉博覽會在崇明舉辦的歷史性機遇，增添具有鮮明特點的歷史文化元素和旅游景觀元素，逐步打造花卉育種、花卉種植、花卉觀賞、花卉交易、旅游休閑、人文體驗等相結合的“全域旅游”和大旅游格局。策劃建設全球性花卉交易中心，結合產業結構調整促進生態島花卉產業迭代發展，實現花村、花宅、花徑、花溪、花藝等諸多花卉元素的立體化呈現。同時，大力發展足球、自行車、房車露營、長跑、水上運動等體育健身休閑項目，推動“賽事經濟”與世界級生態島建設融合發展。