中國跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的動因、挑戰(zhàn)與對策

吳信值，黃華芝

（1.貴州商學(xué)院旅游管理學(xué)院，貴陽 550014；2.興義民族師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州興義562400）

若以1985 年遼寧省丹東市開展中朝邊境旅游作為起點(diǎn)，中國邊境旅游經(jīng)歷了35 年發(fā)展歷程。三十多年來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化持續(xù)推進(jìn)，中國在加強(qiáng)同周邊國家交流與合作的過程中，不斷提升邊境旅游的國際化水平。2015 年12 月，國務(wù)院在《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》中明確提出，支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等11 個(gè)有條件的地區(qū)研究設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。從此，跨境旅游合作區(qū)建設(shè)成為中國邊境旅游發(fā)展的新方向，并引起國內(nèi)旅游學(xué)界與業(yè)界的廣泛關(guān)注。與此同時(shí)，作為中國旅游領(lǐng)域的新事物，跨境旅游合作區(qū)建設(shè)能否順利推進(jìn)是一個(gè)亟待回答的現(xiàn)實(shí)問題。為此，現(xiàn)基于全球化視角，對中國跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的驅(qū)動因素與所面臨的主要挑戰(zhàn)展開討論，進(jìn)而提出應(yīng)對之策。

一、中國跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的動因

（一）國家層面的旅游外交戰(zhàn)略

旅游外交是促進(jìn)國家關(guān)系發(fā)展的重要手段，也是具有中國特色的大國外交新方式，在當(dāng)前中國為應(yīng)對“逆全球化”思潮而倡導(dǎo)推進(jìn)新型全球化的背景下具有重要的戰(zhàn)略意義。在改革開放以前，旅游就已經(jīng)在中國的對外交往中發(fā)揮了外事接待功能。但由于那時(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)模過小，還只是作為國家外交事業(yè)的延伸和補(bǔ)充，影響力十分有限。改革開放后，尤其是近二十年來，隨著入境旅游和出境旅游市場不斷擴(kuò)大，在原國家旅游局等部門的大力推動下，中國旅游對外活動日益頻繁。從2012 年開始，中俄、中韓、中印（度）、中墨、中美等一系列中外“旅游年”相繼舉辦，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。與此相對應(yīng)的是，中國旅游外交加速融入國家整體外交，并在其中扮演了越來越重要的角色。2016 年12 月，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，中國提出通過開展“一帶一路”國際旅游合作、拓展與重點(diǎn)國家旅游交流、創(chuàng)新完善旅游合作機(jī)制等舉措來大力實(shí)施旅游外交戰(zhàn)略。自此，中國旅游外交由部門推動上升到國家戰(zhàn)略。

旅游外交與中國一直堅(jiān)持的“開放發(fā)展”理念和“一帶一路”倡議在思想上是一脈相承的，以“旅游”為橋梁，致力于推動各國友好往來、和睦相處、開放包容，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建廣泛的利益共同體，在不斷增強(qiáng)旅游交流與合作中實(shí)現(xiàn)互利共贏。在旅游外交戰(zhàn)略驅(qū)動下，國務(wù)院于2015 年12 月出臺文件，提出支持有條件的地區(qū)研究設(shè)立跨境旅游合作區(qū)。

（二）地方層面的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展訴求

作為國家領(lǐng)土的特殊組成部分，邊境地區(qū)向來是國家安全的重要屏障，這對擁有超過兩萬公里陸地邊境線的中國而言更是如此。與此同時(shí)，隨著中國不斷擴(kuò)大對外開放，作為陸路開放前沿的邊境地區(qū)又通過發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢，成為“一帶一路”建設(shè)的重要支撐，在全國發(fā)展大局中占據(jù)重要地位。新中國成立七十多年來，中國邊境地區(qū)在進(jìn)出口貿(mào)易、外商投資、對外經(jīng)濟(jì)合作方面取得了很大成效。但是，與國內(nèi)其他地區(qū)尤其是東部沿海地區(qū)相比，沿邊各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活條件、教育水平等諸多方面還有很大差距。為此，基于“共享發(fā)展”和“高質(zhì)量發(fā)展”理念，這些地區(qū)有進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的強(qiáng)烈訴求。

在自身發(fā)展訴求的驅(qū)動下，我國一些有條件的邊境地區(qū)充分利用國家出臺的各種優(yōu)惠政策，依托獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、旅游資源優(yōu)勢以及積累多年的邊境旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，通過積極開展跨境交流與合作把雙邊或多邊資源整合起來，努力建設(shè)具有一定國際影響力的跨境旅游目的地，以此不斷提升整個(gè)邊境地區(qū)的旅游市場競爭力和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力。例如，據(jù)中新網(wǎng)報(bào)道，2019 年9 月，中俄邊境滿洲里—俄羅斯紅石—額爾古納旅游環(huán)線自駕游的發(fā)車儀式在中國北方重要口岸城市滿洲里隆重舉行。這次為期兩天的自駕游活動吸引了25 臺車共計(jì)一百多人參加，他們從滿洲里公路口岸出發(fā)，用兩天時(shí)間行駛四百多公里后返回起點(diǎn)。這可以說是近幾年來內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧、新疆等邊境省區(qū)不斷深化跨境旅游合作的一個(gè)縮影。無獨(dú)有偶，地處中國南方的廣西、云南同樣也在深入推進(jìn)與越南、老撾、緬甸等國家的跨境旅游合作。

二、面臨的挑戰(zhàn)

（一）“三股勢力”

長期以來，中國境內(nèi)外“三股勢力”（即暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力）打著“民主”“民族”“宗教”等旗號與西方反華勢力勾結(jié)到一塊，他們圖謀將新疆、西藏從中國版圖上分裂出去，不斷制造事端，由此給中國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展造成了極大破壞。以新疆為例，據(jù)國務(wù)院新聞辦在2019 年12 月舉行的新聞發(fā)布會報(bào)道，從1990年到2016 年底，“三股勢力”已經(jīng)在新疆地區(qū)策劃實(shí)施了數(shù)千起暴力恐怖案（事）件，嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。目前，“三股勢力”在國內(nèi)的發(fā)展勢頭已被遏制住，但仍需要全社會時(shí)刻保持高度警惕。

（二）跨國犯罪

跨國犯罪涉及國際走私、賣淫、販賣人口等多方面的內(nèi)容。其中，在國內(nèi)外不法分子相互勾結(jié)下，國際走私日趨猖獗。這種跨國犯罪活動目前已形成產(chǎn)業(yè)鏈，購、運(yùn)、儲、銷等各個(gè)環(huán)節(jié)分工明確，并表現(xiàn)出專業(yè)化、集團(tuán)化、隱蔽化的明顯特征。以廣西崇左為例，從 2017 年 9 月至 2018 年 6 月，有總計(jì)多達(dá)一千兩百余噸的凍肉經(jīng)中越邊境被走私到內(nèi)地，給社會造成惡劣影響。2019 年，崇左市執(zhí)法部門又查獲了多起入境走私案。

（三）傳染病傳播

在全球化背景下，隨著人員和物資跨境流動日益頻繁，各種傳染病也極易形成跨國跨境傳播，正所謂“病毒無國界”。從中國周邊國家和地區(qū)近幾年來的公共衛(wèi)生形勢來看，來自境外的各種傳染病傳播風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。例如，在越南、老撾和緬甸，目前有多種傳染病被報(bào)告。僅2017 年，越南發(fā)現(xiàn)登革熱十八萬余例，寨卡病毒26 例，老撾發(fā)現(xiàn)登革熱一萬余例，緬甸發(fā)現(xiàn)登革熱2.7 萬例，H1N1 流感687 例，乙腦306 例。云南與上述三國接壤，在輸入性傳染病防控方面顯然面臨著巨大壓力。2017 年，全省共報(bào)告登革熱2 576 例，其中輸入性病例占26%。瘧疾326 例，全部為輸入性病例。

當(dāng)前，一波新的傳染病疫情（即新冠肺炎疫情）正在各國持續(xù)蔓延。自2020 年3 月以來，中國國內(nèi)新冠肺炎疫情已明顯好轉(zhuǎn)，但仍面臨著巨大的境外輸入壓力，這要求我們進(jìn)一步提升應(yīng)對各種傳染病跨境傳播的防控能力。

表1 云南接壤國家流行的主要傳染病

三、發(fā)展對策

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，以推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)

跨境旅游合作區(qū)是中國跨境旅游合作的重要載體，推進(jìn)其建設(shè)不能急于求成，更要避免無序蔓延和無序競爭。為此，必須做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)，并制定出操作性更強(qiáng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。2016 年原國家旅游局聯(lián)合其他部門出臺的《關(guān)于加快推動跨境旅游合作區(qū)工作的通知》和《跨境旅游合作區(qū)建設(shè)指南》，已經(jīng)成為各地推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。但還應(yīng)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實(shí)際情況，與相鄰國家共同制定旅游相關(guān)規(guī)范性文件，以此實(shí)現(xiàn)跨境旅游合作區(qū)的有序化與標(biāo)準(zhǔn)化。

（二）建立聯(lián)防聯(lián)控長效機(jī)制

跨境旅游合作區(qū)建設(shè)可以說是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為確保其順利進(jìn)行并有效防范各種非傳統(tǒng)安全威脅因素給國家安全帶來的威脅，需要建立一整套聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制。一方面，由地方政府牽頭，促進(jìn)旅游、邊防、海關(guān)、公安、衛(wèi)生、反恐辦、網(wǎng)信辦等各個(gè)部門之間的無障礙溝通與協(xié)調(diào)，同時(shí)發(fā)動廣大民眾積極參與，從而構(gòu)建一個(gè)多元化、網(wǎng)絡(luò)化安全治理體系。另一方面，通過會議、培訓(xùn)等多種形式，在不同層面上與相關(guān)國家建立起有效的雙邊或多邊交流與合作機(jī)制，從而為跨境旅游合作區(qū)建設(shè)提供有力保障。

（三）共同實(shí)施示范工程，打造跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的樣板

中國與周邊國家的陸地邊境線長達(dá)兩萬余公里，各個(gè)邊境地區(qū)發(fā)展跨境旅游的區(qū)位和資源條件必然存在差異性，加上跨境旅游合作區(qū)還是一個(gè)新事物，在發(fā)展過程中將面臨許多不可預(yù)知和不確定的因素，因而各地建設(shè)步伐會有快有慢，不可能同步進(jìn)行。為此，與相鄰國家共同研究實(shí)施示范工程，優(yōu)先選擇發(fā)展條件較成熟的邊境地區(qū)開展試點(diǎn)示范工作，打造若干個(gè)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)的樣板，以此形成對其他邊境地區(qū)的示范帶動作用。

（四）積極開展聯(lián)合調(diào)查研究

非傳統(tǒng)安全威脅因素種類繁多，涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，而在不同地區(qū)又往往表現(xiàn)出不同程度的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，要進(jìn)行有效防控，關(guān)鍵是能夠精準(zhǔn)識別各種非傳統(tǒng)安全威脅因素。這需要加強(qiáng)政府部門、旅游企業(yè)、科研單位、民間團(tuán)體、專業(yè)個(gè)人等之間的通力合作，在組建一支專業(yè)化隊(duì)伍基礎(chǔ)上，對跨境旅游合作中非傳統(tǒng)安全威脅因素的主要來源、傳播途徑、發(fā)展規(guī)律等問題深入開展聯(lián)合調(diào)查研究，從而為精準(zhǔn)識別與分類防控提供科學(xué)的決策依據(jù)。

四、結(jié)語

跨境旅游合作區(qū)可以說是中國邊境旅游發(fā)展的“試驗(yàn)田”，也是中國旅游外交戰(zhàn)略實(shí)施的“試驗(yàn)田”。在全球化背景下，探索和推進(jìn)中國跨境旅游合作區(qū)建設(shè)，既要看到目前所取得的成效，也要正視各種不確定性因素。當(dāng)前，新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)的持續(xù)蔓延再次提醒我們，推進(jìn)跨境旅游合作區(qū)建設(shè)需要中國沿邊各地提高應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的能力。