發(fā)展低空經(jīng)濟，讓通航先飛起來

劉一煊

要發(fā)展低空經(jīng)濟，就要讓通航先飛起來。

2021年2月份，中共中央、國務院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》。綱要提出“發(fā)展交通運輸平臺經(jīng)濟、樞紐經(jīng)濟、通道經(jīng)濟、低空經(jīng)濟”。這是“低空經(jīng)濟”概念首次寫入國家規(guī)劃，具有標志性意義。低空經(jīng)濟是以低空空域為依托，以通行產(chǎn)業(yè)為主導，涉及低空飛行、航空旅游、支線客運、通航服務、科研教育、跳傘、空中體育運動等眾多行業(yè)的經(jīng)濟概念。

所謂通航指的是民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)作業(yè)以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、文化旅游等，以飛機制造為核心，涵蓋通航運營、綜合保障等，直接涉及新材料、電子、機械、能源等制造業(yè)以及培訓、售后、租賃、運營、商務、保險、信息等服務業(yè)。

近年來，我國通用航空發(fā)展局面令人鼓舞，但是從對標制定的通用航空的發(fā)展任務，對標歐美通航發(fā)展國家，對標民航強國的基本要求來看，我國通用航空發(fā)展面臨的形勢依然嚴峻，制約通用航空發(fā)展的關鍵問題亟待解決。

通航發(fā)展歷史新機遇

“十二五”通航產(chǎn)業(yè)取得重要進展。自2010年國務院、中央軍委出臺《低空空域管理改革指導意見》以來，行業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，通航產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，地方政府成為推動區(qū)域通航發(fā)展的主導力量。從投資總量來看，通航產(chǎn)業(yè)聚集投資估算超過1700億元，通用飛機交付總價值約600億元，各類通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)、基地增長到140余個，遍及內(nèi)陸28個省區(qū)市。

“十三五”通航產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。民航局通用航空工作領導小組以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，樹立“分類管理”理念，深化“放管服”改革，多措并舉、協(xié)同共治，開創(chuàng)了通航工作的全新局面。2019年11月全國通用機場數(shù)量首次超過運輸機場。截至2020年底，全國在冊管理的通用機場數(shù)量達到339個，比2016年的66個增加273個，增長率為413%;全國獲得通用航空經(jīng)營許可證的通用航空企業(yè)523家;通用航空在冊航空器總數(shù)達到2892架。

“十四五”通航發(fā)展歷史新機遇。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中強調(diào)加快建設交通強國，建設現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，推進各種運輸方式一體化融合發(fā)展，提高網(wǎng)絡效應和運營效率。要穩(wěn)步建設支線機場、通用機場和貨運機場，積極發(fā)展通用航空。在2021年初民航局召開的通用航空工作領導小組第六次全體會議上，中國民用航空局局長馮正霖強調(diào)，要提高站位，審時度勢，抓住“十四五”通航發(fā)展歷史新機遇。對于工作重點提出要求：一要科學務實編制發(fā)展規(guī)劃;二要全面構建通航高質(zhì)量發(fā)展指標體系;三要持續(xù)提升通航監(jiān)管效能;四要持續(xù)深化通航領域供給側(cè)結(jié)構性改革，發(fā)揮通航運輸網(wǎng)絡功能，厘清法律屬性和業(yè)務邊界，推進法律規(guī)章制修訂;五要加強組織領導，狠抓督辦落實。

國際通航發(fā)展經(jīng)驗表明，當人均GDP達到4000美元時，通用航空產(chǎn)業(yè)將進入快速發(fā)展通道;達到8000美元時，私人飛機將進入爆發(fā)式增長期。中國人均GDP在2017年已達到8836美元，2020年則超過10000美元，我國已經(jīng)具備通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場條件和消費支撐條件。但是，盡管我國通航發(fā)展“熱度上升”，但仍然“飛得不高”;雖然“大勢向好”，但依舊“路徑曲折”。

“落地難”5個障礙

一是低空空域管制嚴格，通航難起飛。可供實施通航飛行活動的空域少，我國民航使用空域尚不到30%，且大部分為管制空域，對通航開放的低空空域更是鳳毛麟角;特別是適合私用和娛樂飛行的空域數(shù)量更是十分有限，且范圍小、分布散、可用性差。盡管早在2014年，國家空管委就宣布部署全面推開低空空域管理改革，但改革的緩慢，加上通用航空飛行計劃審批程序的繁瑣及滯后，直接導致了通用航空產(chǎn)業(yè)普遍存在“起飛難”的問題。

中國民用航空局原副局長李健曾表示，幾乎所有通航飛行活動都必須預先提出飛行計劃申請，審批環(huán)節(jié)、程序相對繁瑣復雜，審批至少需要經(jīng)過軍民航2—3個審批層級，通常涉及5—6個部門環(huán)節(jié)，效率不高。

二是通航機場建設緩慢，通航難落地。通航機場的審批繁瑣，涉及空域資源分配、城市規(guī)劃、土地指標、環(huán)保等問題，投資回報率較低，導致地方政府、民間資本對通航機場投資建設不積極。雖然規(guī)劃至2020年建設612個通用機場，實際建成僅341個，相比美國2萬個通航機場，我國通航機場建設緩慢。有些地方政府和企業(yè)發(fā)展通航的熱情很高，但缺少相關專業(yè)領域的專家，找不準發(fā)力點，有的盲目實施高投入，追求“高大上”，不以實際需求為出發(fā)點。在通用機場的使用上，各地執(zhí)行標準不統(tǒng)一。這些都導致了通航“難落地”。

三是通航業(yè)務類型不多元。目前我國的通用航空大部分在進行噴灑農(nóng)藥、森林滅火以及旅游觀光等一些簡單的工作;有些通航機場之間雖然開設了小型飛機定期航班，但是由于客源不足，難以為繼;而私人飛行市場需求大，卻未能激發(fā)出來。

四是制造技術相對落后。目前全球通用飛機制造商主要集中在歐美，我國的國產(chǎn)通航飛機市場占有率低，產(chǎn)品相對低端，附加值低。無論是整機還是航空發(fā)動機、航電系統(tǒng)，乃至材料、標準都相對落后，種類和用途無法滿足客戶需求。國產(chǎn)通航飛機多是輕型運動類，而符合CCAR-23（正常類、實用類、特技類和通勤類飛機試航標準）要求的大部分產(chǎn)品是引進國外品牌進行國內(nèi)生產(chǎn)或組裝。

五是通航飛行保障體系不健全，“出門難”。很多通航飛機只是在本場飛行，而轉(zhuǎn)場飛行或作為交通工具出行還是有很大難度的。我國通航缺乏必要的低空飛行保障條件，在“十四五”開局之年，民航局剛剛成立了通用航空飛行服務中心，在此之前民航局沒有專門負責通用航空飛行的部門。盡管如此，我國目前還沒有一個專門為通用航空飛機提供航行保障的FSS（飛行服務站，F(xiàn)light?service?station），仍采用運輸航空的航行服務保障模式。

通航發(fā)展5條建議

一是加強頂層設計。建立跨部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌相關產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈綜合高效有序發(fā)展，提供科學技術依據(jù)，加強產(chǎn)業(yè)宏觀引導和管理。加強低空通航事業(yè)發(fā)展法制法規(guī)建設，加快制定通航發(fā)展系列法規(guī)及規(guī)章制度。由相關部門負責目視飛行圖的繪制與目視飛行規(guī)則制定。

二是完善空域管理機制。依據(jù)民用航空發(fā)展經(jīng)驗，借鑒通航發(fā)達國家的先進管理技術，低空空域申請、航線審批等由單一部門來負責，減少通航審批環(huán)節(jié)。

三是加快通航基礎建設。建議由財政安排專項資金，并引導國企及優(yōu)質(zhì)上市公司進行項目投資，完成全國通航管控服務體系建設，加快通航保障系統(tǒng)建設，加快通航機場的建設。既要鼓勵有條件的政府、企業(yè)建設高標準的通航機場，如江蘇新沂棋盤機場這樣的投資近10億元的機場+航空產(chǎn)業(yè)園模式，同時也要發(fā)展“多快好省”（多建、快速、好用、省錢）的理念，建立小型通航起降點、飛行營地，如山東日照的濤雒起降點，由幾百米公路改造而來的跑道，用可移動材料搭建的塔臺，可以迅速開展通航飛行訓練。

四是優(yōu)化通航營商環(huán)境。政府著力推進好政策的落地，出臺支持性措施，鼓勵引導行業(yè)的發(fā)展，激發(fā)市場需求。簡化飛行計劃審批程序、放寬部分運營種類的審定條件、支持航空器制造發(fā)展，調(diào)動地方政府通用航空企業(yè)各類資本的積極性。

五是加快通航飛行保障體系建設。中國工程院院士吳光輝表示，低空空域開放的目的是讓通用飛機飛起來，而發(fā)展通用航空不僅要讓通用飛機飛得起來，而且還能落得下去，這就需要建立一套完整的通用航空運輸服務體系。研究相關政策、提高運輸機場、保障通用航空飛行的積極性，提升通用航空器的維修能力，完善通航航油供應體系。在空中保障方面，有航線、空管服務、通信、導航、監(jiān)視、氣象、航圖、系統(tǒng)等，完善通用航空各項法規(guī)及規(guī)范、系統(tǒng)保障機構和團隊等。特別是通用航空信息服務站系統(tǒng)，它是飛行環(huán)境保障整體的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，協(xié)同并帶動整個保障體系運轉(zhuǎn)，確保該系統(tǒng)成為有機的統(tǒng)一整體。在地面服務方面，要形成一個FBO（為飛機提供多種服務的基地或服務商）保障網(wǎng)，提供停場、檢修、加油、清潔、休息等綜合服務。

低空領域目前還是沒有完全開放的領域。我國經(jīng)濟總量已穩(wěn)居世界第二，在新時代、新發(fā)展格局下，低空經(jīng)濟是否成為推動中國經(jīng)濟增長的又一重要引擎？國外經(jīng)驗表明：通航產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1∶10，技術轉(zhuǎn)移比為1∶16，就業(yè)帶動比為1∶12。根據(jù)普華永道會計師事務所（PwC）發(fā)布的《2018年通用航空對美國經(jīng)濟的貢獻》年度研究報告，2018年，美國通用航空（包括直接、間接、引致、激活影響）共提供全職和兼職工作崗位120萬個，勞動收入770億美元（包括工資薪水、福利以及業(yè)主收入）。通用航空經(jīng)濟產(chǎn)出2470億美元，為美國GDP貢獻1280億美元，人均GDP貢獻393美元。通用航空每一個直接工作崗位支持了美國其他經(jīng)濟領域的3.3個就業(yè)崗位。目前世界通用航空發(fā)達的國家，如美國、加拿大、巴西等，通航已經(jīng)成為國民經(jīng)濟重要的組成部分。

我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，具有多方面優(yōu)勢和條件，發(fā)展前景向好，但也面臨結(jié)構性、體制性、周期性問題相互交織所帶來的困難和挑戰(zhàn)。當前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于戰(zhàn)略機遇期，機遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。面對全球市場萎縮的外部環(huán)境，我們必須充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢，通過繁榮國內(nèi)經(jīng)濟、暢通國內(nèi)大循環(huán)為我國經(jīng)濟發(fā)展增添動力。通航是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對拉動經(jīng)濟增長、提升經(jīng)濟發(fā)展水平、更好地滿足人民的美好生活有著極為重要的作用。從另一個層面看，通航既具有公共基礎設施、公共服務屬性，也具有軍事用途潛力，發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)能為民航和軍航儲備大量的技術和人才。通航有助于建立全航空的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，為我國大飛機的發(fā)展打下好的基礎。