讓農業險真“保險”

許亞嵐

據有關消息稱，近期銀保監會財險部向財險公司發布了《農業保險承保理賠管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”），對種植業、養殖業和林業的承保理賠進一步規范細化，以期從根源上解決農險中的銷售誤導、虛假理賠等行業頑疾。

農業保險供需面臨障礙

我國農業保險保費收入增長迅速。從2007年的53.3億元快速增加至2020年的814.93億元。折合成美元，2020年我國農險保費收入約為118億美元，已經超越美國農業保險預計104億美元的保費收入，成為全球最大的農業保險市場。

近年來，政府對農業保險的支持力度也在不斷加大。2019年，財政部、農業農村部、銀保監會、林草局聯合印發了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》;2020年是促進農業保險高質量發展的第一年，農業保險政策環境不斷優化，農業保險發展質量得到有效提升，對脫貧攻堅和鄉村振興的保障和服務功能得到了進一步發揮;2021年《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》提出一系列促進農業保險發展的政策，致力于擴大農業保險覆蓋面，提高保障水平，完善風險分散機制，提升糧食和重要農產品供給保障能力。

保險作為金融三駕馬車之一，對于經濟發展起著重要的保障和經濟補償的作用，北京聯合大學管理學院金融系教師楊澤云對《經濟》雜志、經濟網記者稱，農業保險對于農村、農業和農民同樣如此?！叭欢煌氖?，農業保險中的農業風險，特別是農業種植及養殖的風險較大，既有暴雨、干旱等自然災害的原因，也有欺詐、騙保等道德風險人禍的原因。”同時，農民作為低收入人群，其保險意識和保費支付能力也較弱，農業保險的供需都面臨較大障礙。

楊澤云表示，現實中，各國為了讓保險業對農業經濟發展發揮作用，均給予農業保險減免稅收甚至補貼保險費的方式支持農業保險的發展。我國也是如此，農業保險業務減免稅收，且多數政府給予保費補貼高達50%以上。然而，也正是因為政府補貼較高，促成了部分地區出現農業保險中的一些亂象：投保人造假索賠，而保險公司為了獲得政府補貼，對于造假索賠疏于核實，結果就是投保人投保農業保險肯定不會虧損，最終肯定能獲得超過保險費的賠償。但這也導致有時真正發生保險事故的損失時，也不一定獲得足額的賠償。

中國社科院保險與經濟發展研究中心副主任王向楠也表示，農業保險標的多是單個價值不高的生物，農村地區服務網絡建設薄弱、運行成本較高，以及農戶對保險合同的理解偏弱，這些因素綜合之下，種植業和養殖業農險中存在著高估損失、多次理賠等道德風險。有些連續幾年賠付率較低的基層地區，通過虛構理賠、給予回扣等方式額外返還一定保費給農戶。有些基層機構則為了方便承保和理賠，不讓農戶參與進來，使得農戶對保險的感知較弱。

近日發布的《辦法》中特別強調，保險機構及其工作人員不得向投保人、被保險人給予或承諾給予保險合同約定以外的保險費回扣或者其他利益。從理賠原則、報案管理、查勘管理等多個方面對農險理賠提出了具體要求。

此外，6月29日，財政部、農業農村部、銀保監會三部門聯合印發通知，決定擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍，進一步提升農業保險保障水平，從而提高農民種糧積極性。

楊澤云表示，對于農業保險的發展，為了減少道德風險，還可以考慮整個鄉鎮或者村組集體投保。而針對近年來新型組織——農民專業合作社，也可以考慮統一投保，并以歷史賠付情況調整下一年的保費，從而激勵投保農戶防范和控制風險?！爱斎?，如果能結合遙感技術、智能芯片等新型技術，實現投保前風險評估、投保中的風險監測和干預以及出險后的理賠反欺詐，農業保險的發展應該會有較大提升。”

農業保險市場規范已滯后

我國一直高度重視鄉村振興金融服務，引導銀行保險機構不斷加大鄉村振興金融支持力度，然而，隨著經濟社會發展，保險市場一些規定已經相對滯后。

對外經濟貿易大學保險學院教授王國軍則對《經濟》雜志、經濟網記者表示，目前我國農業保險市場存在的問題主要有三點。第一，一些地方的政策性農業保險招標不規范，評價指標和權重不合理，存在不公平的現象;第二，一些地方的農業保險市場過于擁擠，承保時壓低費率惡性競爭，理賠時惜賠拒賠;第三，有地方政府長期拖欠配套的財政補貼。

首先，我國農業保險的法制化水平有待提高。王國軍表示，農業保險市場的治理必須要有相應的法律手段。農業保險商業險種比較少，主要是政策性險種，也就是有政府補貼的險種，因此提高法制化水平就格外重要。2013年實施的《農業保險條例》是第一部針對農業保險提出的法規，用它來規范目前的農業保險市場已經有點過時，有很多當時沒有說明的問題如今已經變得比較棘手。比如農業保險的招投標規則，究竟什么樣的公司可以進來，招標的權重如何設定，這些都應該有一個規范。否則，各地在招標中可以隨機的東西太多了?！耙虼耍覀冃枰粋€全國統一的招投標規則。”

其次，財政補貼政策有待優化。清華大學五道口金融學院中國保險與養老金研究中心研究總監朱俊生對《經濟》雜志、經濟網記者表示，農業保險保費補貼已成為財政支農的重要手段和農業保險快速發展的重要推動器，當前農業保險發展的新形勢對財政補貼提出新要求。一方面，現代農業和地方特色農業發展、基本公共服務均等化等要求進一步優化目前的保費補貼政策。另一方面，要適應將部分“黃箱”補貼改“綠箱”補貼的要求，拓展補貼結構，提高補貼的總量水平，從而進一步提升農業保險的支農地位?！暗谝?，地方特色農業的發展要求拓寬補貼品種。第二，基本公共服務均等化要求完善差異化補貼政策。第三，提升農業保險支農地位要求進一步拓展補貼項目結構。”

王國軍也表示，農業保險的補貼仍然存在方式單一、規模較小、覆蓋面積少等缺點，需要進一步加大農業保險補貼的力度。我國財政支農的力度很大，農業保險可能是支農效果中最好的一條，但在財政補貼中，農業保險所占比例并不大。另外，財政補貼也不平衡。由于財政補貼力度的不同，一些農業產業發展是失衡的，比如種植業保險發展很快，養殖業、林業保險發展比較緩慢。

財政補貼的劃撥流程需要透明化，據王國軍透露，有些地方的財政補貼兩三年都到不了位。“一些農業保險領域的監督檢查和違規行為的處罰力度不夠，因此目前當務之急是農業保險立法，法制化水平比較低會抑制農業保險高質量發展?！?/p>

除農業保險財政補貼制度外，農業大災風險分散機制也不夠健全，王國軍表示，政府、商業保險公司、農場農戶等所應該擔負的職責還不夠清晰，需要做完全成本保險，三大主糧作物要拓展出來，能夠把成本完全覆蓋掉，這樣就不至于在受災之后，還要讓農民自己承擔一部分。

最后，農業保險的服務能力有待增強。在王國軍看來，雖然我國農業保險按照保費收入來衡量，已經是世界第一大市場，但是農作物的總播種面積比較大，農業保險的保障還不夠。

農業保險政策體系面臨挑戰

“相對于鄉村振興戰略對于農業保險的新要求而言，目前促進農業保險高質量的政策體系尚存在一些挑戰。”朱俊生表示，為了更好地促進農業保險高質量發展，助力鄉村振興戰略，我們要進一步完善農業保險的政策體系，除優化財政補貼政策、完善大災風險分散制度以及防范與化解制度風險外，還要提高對于新型農業經營主體的保障水平，促進經營模式創新。

近年來，我國農業生產體系出現結構性變革，傳統農戶面臨分化與轉型，新型農業經營主體快速發展。

朱俊生稱，與傳統小農戶相比，新型農業經營主體有3個特點。第一，新型農業經營主體的種植面積遠遠大于傳統小農戶，其農業收入水平也較高;第二，規?；c專業化生產經營使得新型農業經營主體的種植品種較為單一，風險集中度高于傳統小農戶;第三，新型農業經營主體普遍意識到農業保險是災后風險融資的重要方式，愿意主動購買農業保險，而傳統小農戶則主要出于基層行政組織的強制性要求購買農業保險，新型農業經營主體對農業保險的購買意愿和愿意支付的保費水平也顯著高于傳統小農戶。

而目前農業保險以面向傳統小農戶的低保障、廣覆蓋的成本保險為主，不能滿足新型農業經營主體的差異化需求。朱俊生認為，這突出體現為農業保險對新型農業經營主體的保障水平亟待提升。

為了提高重要糧食作物保障水平，我國先后在13個糧食主產省份選擇開展和擴大大災保險試點，在部分省份開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，并將進一步擴大試點范圍。這些都在相當程度上提高了新型農業經營主體三大主糧作物的保障水平?！暗珡娜珖秶?，玉米、水稻、小麥三大糧食作物畝均保險金額仍然較低，不能完全適應現代農業高成本、高投入的生產特點，難以滿足規?；洜I主體的保障需求?！敝炜∩缡钦f。

另外，朱俊生表示，農業保險合同的缺陷也不利于提升保障水平。一是分階段賠付的方法影響了保障水平提升。種植業保險采用分階段賠付的辦法，即依據農作物受損時所處的生長階段對農業保險保額進行調整。在現有農業保險合約下，保額的提高并不必然帶來農業保險保障水平的提升。

二是保險條款中不允許設置絕對免賠，降低了農業保險對于較大災害損失的賠付水平。不允許設置絕對免賠，降低了獲賠門檻，使得農業保險的賠付呈現“高獲賠概率、低保險賠付”的特征，既不利于發揮保險轉嫁發生概率小、損失程度較大的風險的效率優勢，也難以滿足規模經營主體對“低獲賠概率、高保險賠付”的保障需求。

需要注意的是，保險公司之所以有些行為不規范，跟目前農業保險的經營模式也有關系。朱俊生告訴《經濟》雜志、經濟網記者，目前我國農業保險經營模式的主要特征是依托政府有關部門行政推動、基于一家一戶承保理賠，產生了成本高昂與違規行為嚴重的問題，損害了農戶的利益和政府通過農業保險分散農業風險的政策目標。“我們不僅要在承保理賠方面做更多的規范，對農業保險的經營模式也要進行重新反思和調整，這樣才能夠讓保險公司在實踐當中更好地保護消費者的利益?！?/p>

為了降低農業保險經營模式創新的制度風險，朱俊生認為，一方面，要秉持法治原則，規范和約束農業保險中行政權力的運行?！掇r業保險條例》沒有有效界定和約束政府在農業保險經營活動中的權力邊界，對于政府可能存在的違規行為缺乏相應的罰則。因此，要進一步完善農業保險的相關立法，明晰政府在農業保險經營活動中的權力邊界。

另一方面，要建立和完善農民參與農業保險制度的機制。要發揮農戶的積極性，構建農民與政府以及公司之間的利益制衡與協調機制，促進農民參與農業保險制度的運行和監督。