約旦高等教育發展歷程及面臨的挑戰

劉暉

（北京第二外國語學院，北京 100024）

約旦，全稱約旦哈希姆王國，地處中東熱點地區，政局穩定，與周邊國家都保持著良好的關系。約旦作為一個上千萬人口[1]的發展中國家，盡管經濟實力有限，但是一直把教育視為提高公民素質和經濟、社會生活水平的重要事業，給予優先發展的地位。2019年，約旦在教育領域的投入占國內生產總值的3.6%。[2]約旦的教育體系比較完備，政府設立了兩個部門進行教育管理：教育部負責學前教育（兩年，非義務）、中小學基礎教育（十年，義務）、高中教育（兩年，非義務）的管理；高等教育和科學研究部負責高等教育機構及其科研的管理。高等教育機構包括各類大學、獨立學院和社區學院。

一、約旦高等教育的發展歷程

（一）起步階段（1958—1980年）

約旦高等教育的雛形始于1958年。1958年，約旦在首都安曼建立起第一所教師培訓部，為中小學培養師資，培訓期為兩年。之后，以首都為核心又在全國建立了多個教師培訓部，逐漸形成一些師范學院。20世紀70年代，這些學院發展成為社區學院，提供兩年制的專業課程。約旦大學（University of Jordan）建于1962年，是約旦成立的第一所大學，也是第一所公立大學。1976年，第二所公立大學——雅爾穆克大學（Yarmouk University）成立。1978年，第一所私立的獨立學院——花拉子密技術學院（Khawarizmi University Technical College）在首都成立。1980年，連續成立了3所應用技術類的私立高等學院。在立法方面，1980年頒布了約旦歷史上首部《高等教育法》。

（二）快速發展階段（1981—2005年）

1981年，約旦建立了第三所公立大學——穆塔大學（Mutah University）。之后，約旦每2～6年，建立1～2所公立大學，到2005年，全國共有10所公立大學。此后約旦沒有再建立新的公立大學，這一規模保持到了今天。在此期間，私立性質的高等學院和大學得到了快速發展。1989年，約旦第一所私立大學——阿爾阿赫利亞安曼大學（Al-Ahliyya Amman University）成立。到2005年，16年期間建立起16所私立高等學院或大學。其中1990年至1994年為高潮階段，5年里建立了10所私立高等學院或大學。

在高等教育管理方面，隨著各類高校的不斷興建，管理機構經歷了變化，有關法律法規也多次修訂更新。1982年，約旦成立了歷史上第一個高等教育管理機構——高等教育委員會，負責編制和規劃高等教育政策，對所有高等教育機構進行協調、監督和管理。1985年，政府內閣成立了高等教育部，并頒布了1985年第28號《高等教育法》，確定了高等教育的目標以及高等教育委員會和高等教育部的權力和職責。1988年，約旦高等教育部召開了第一屆全國教育發展大會。

然而，到了1998年，根據1998年頒布的第6號《高等教育法》，高等教育部被取消，再次由高等教育委員會取而代之。該法還將所有提供職業培訓的公立社區學院進行集中管理。公立社區學院全部隸屬于1997年建立的公立大學——阿爾巴爾喀應用大學（Albalqa Applied University）。

1999年，約旦現任國王——阿卜杜拉二世即位，他對高等教育和科學研究高度重視，特別頒布了國王令。根據國王令，約旦于2001年8月21日成立了高等教育和科學研究部（以下簡稱高教和科研部），管理和監督公立和私立高等教育機構，試圖提高高等教育水平，以適應世界高等教育發展，滿足社會對高等教育的總體需求和期望。

在立法方面，2001年，政府頒布了三個基本法律用以規范高教和科研部的工作，并在2003-2004年之間進行了修訂。這三個基本法律為：《高等教育和科學研究臨時法》及其修正案、《約旦公立大學臨時法》及其修正案和《約旦私立大學臨時法》及其修正案。

（三）規范化發展階段（2006年至今）

從2006年至今，約旦沒有再建立新的公立大學，只新建了5所私立大學和1所宗教型大學（國際伊斯蘭科學和教育大學），高等教育的發展方向從以往的追求數量轉向追求質量。政府通過專門的立法規范了公立和私立大學的辦學，對公立大學的教學和科研在政策和資金上都給予大力扶持，讓私立大學在高等教育中發揮了補充作用。同時，在以往的基礎上加快了約旦高等教育國際合作辦學的步伐。

在立法方面，為應對之前高等教育機構的大規模快速發展，政府通過立法，從學術和行政方面監督高等教育質量并提高其水平。法規主要為：《高等教育機構認證和質量保障法》（2007）和《約旦高校法》（2009）。約旦對《高等教育和科學研究法》和《約旦高校法》不斷進行補充修訂，2018年頒布了新的《高等教育和科學研究法》，2019年修訂了《約旦高校法》。高教和科研部也根據形勢變化不斷地建立健全有關規章制度，與時俱進地對各類高校進行規范化管理，促進高校更好地履行其義務和責任，實現高教和科研部制定的短期和中長期戰略規劃。

在國際合作培養方面，高教和科研部認定了3所公立大學與5個歐美大學的國際合作辦學項目，分別為：雅爾穆克大學與英國桑德蘭大學、愛爾蘭都柏林大學之間的合作；阿爾巴爾喀應用大學與英國哈德斯菲爾德大學、美國德保羅大學之間的合作；約旦大學與美國俄亥俄州立大學之間的合作。

二、當前約旦高等教育的發展狀況

（一）約旦高等教育機構與師生基本狀況

1.高等教育機構類型與數量

根據高教和科研部2018-2019年度的統計，目前約旦共有10所公立大學、16所私立大學、1所宗教型大學、1所區域性遠程教育大學、44所獨立學院和社區學院。共開設專業課程1168個，其中公立大學有511個，私立大學有583個，社區學院有74個。約旦高教和科研部承認的外國教育機構共計3203個，其中阿拉伯國家占278個，其他國家占2925個。[3]

公立大學在約旦的高等教育中占據主體地位，在辦學的規模和質量上相比私立大學都有巨大優勢。早期成立的公立大學成為約旦高等教育的名片。在公立大學中，約旦大學和約旦科技大學是最有影響力的兩所大學。約旦的私立大學注重特色發展，專業設置符合時代發展潮流，而且并不都是學費高昂，比如蘇美雅公主技術大學、安曼阿拉伯大學、中東大學等就是非營利性私立大學。

在私立大學中，約旦教育科學與藝術學院較為特殊。其前身是“聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處”（以下簡稱為近東救濟工程處）于1971年在安曼成立的教育科學學院，只招收約旦普通高中畢業的、成績優秀的巴勒斯坦難民身份的學生在這所大學免費就讀。它是近東救濟工程處在近東地區建立的第一所師范學院，早期只是一所兩年制的社區學院，后升格為四年制本科學院。1993年，學院被劃歸為私立大學，開始定向培訓教師。這些教師在近東救濟工程處下屬的中小學進行教育工作，為所屬的169所學校、12萬多名巴勒斯坦難民學生提供服務。

2.高校教師基本狀況

約旦公立大學的教師和在校生數量都分別占據了約旦高校教師和學生總量的70%左右。根據高教和科研部2018-2019年度的統計，約旦各類大學的教師有10，812人，其中公立大學7457人，約占總數的69%，私立大學3355人，約占總數的31%。社區學院（大專）的教師人數為1090人。[4]在教師學歷方面，根據高教和科研部2017-2018年度的統計數據，約旦各類大學的教師總數為10，922人，其中8587人獲得博士學位，占教師總數的78.6%，2299人獲得碩士學位，占教師總數的21%，大學教師的學歷水平比較高。[5]

3.高校學生基本狀況

根據高教和科研部2018-2019年度的統計，約旦高校的學生總數為342，104人，其中公立大學245，877人，約占總數的72%；私立大學96，227人，約占總數的28%；還有來自105個國家的4.2萬多名外國學生在約旦的公立和私立大學學習。社區學院（大專）的學生人數為31，602人。[6]根據高教和科研部2017-2018年的統計，本科在校生人數排名前三位的是約旦大學、阿爾巴爾喀應用大學和雅爾穆克大學，這三所學校的在校生的數量合計超過9.6萬人，超過了公立大學在校生總數的50%，也超過了所有私立大學的在校生總數。[7]根據高教和科研部2017-2018年度的統計數據，各類大學的在校本科生總數為293，259人，女生約占53%，男生約占47%；本科畢業生總數為56，466人，女生約占55%，男生約占45%，女生接受高等教育的比例高于男生。[8]

4.資金投入與科研發表

從近20年約旦高等教育的發展狀況來看，2001-2018年，政府為公立大學累計撥款11.6億第納爾（1約旦第納爾約為1.4美元）；2008-2018年科研和創新基金為約旦高校提供資金3.94億第納爾；從2010年建立學生資助基金到2019年，累計為39.1萬名公立大學的貧困生提供資助3.35億第納爾。[9]2000-2019年約旦高校共計培養畢業生939，526名，在國際期刊發表論文39，496篇，國內外注冊發明專利840個。[10]

（二）約旦高等教育發展目標

根據現行的《高等教育和科學研究法》[11]的闡述，約旦高等教育的發展目標是根據國家的發展目標和綜合規劃，在各個知識領域里培養合格和專業的人才，以滿足社會的需要。高等教育人才培養的指導方針是樹立民主意識，以保證學術工作的自由，培養學生學會表達個人看法、尊重他人意見、團隊合作、責任擔當、使用批判性的科學思維。在價值觀上樹立伊斯蘭教信仰及其道德觀，促進對國家和民族的歸屬感，同時注重對國家傳統、民族文化和世界文化的了解和吸收。具體目標包括以下幾個方面。

第一，教學方面。一是，提供支持才智開發和開拓創新的學術、研究、心理和社會環境。二是，在專業領域中培養學生使用至少一門外語的能力，讓學生掌握在專業領域中使用信息技術的應有技能。三是，在高等教育的各個階段均使用阿拉伯語作為學術、教育和學習的語言，保障阿拉伯語的學術著作權，包括學術外譯和翻譯引進，可以用任何一門外語作為阿拉伯語的輔助語言。

第二，科研方面。一是，促進科學、文化、藝術等領域的發展，形成國家科技發展的核心力量，引導和加強科學研究，促進知識向生產技術的轉化。二是，鼓勵、支持和提升高等教育機構的科研與創新水平，尤其是與社會服務和經濟發展相關的應用科學研究。

第三，服務社會方面。一是，鼓勵高等教育機構之間的差異化和多元化，既要加強各領域的科學研究，也要培養出滿足勞動力市場需求的各類人才。二是，在公共和私營部門與高等教育機構之間建立緊密的聯系，讓高等教育機構通過咨詢和應用技術科研為公私部門的發展提供支持。

第四，國際合作方面。一是，加強與各國及其教育機構、國際組織在高等教育和科研領域的科技、文化、藝術合作，并不斷擴大合作領域。二是，提高師資隊伍工作能力，提升人才培養能力和畢業生質量，緊跟現代信息和通信技術的發展，將技術融入教學和科研活動中，參照和加入高等教育的國際認證和通行標準，提高高等教育的全球競爭力。

（三）高等教育的管理機制

高教和科研部是約旦高等教育的最高管理機構，下設17個部門，包括9個局、5個處、3個辦公室。高教和科研部通過高等教育委員會和科研與創新支持基金管理委員會對高等教育機構及其科研進行統籌管理。政府還專門設立了獨立法人機構——高等教育機構認證和質量保障委員會，對高等教育質量進行規范化指導和管理。

1.高等教育委員會

高等教育委員會的組成和職責是在以往的法律規定基礎上，根據約旦高等教育的發展，通過2018年第17號《高等教育和科學研究法》及其修正案加以規定的。高等教育委員會的組成為：委員會的主席是部長，其他成員包括高教和科研部秘書長、教育部秘書長、高等教育機構認證和質量保障委員會主席、三名具有經驗和專業特長的教授級學術代表、兩名具有經驗和見解的私營領域代表，以及約旦武裝部隊教育和軍事文化局局長。

高等教育委員會的職責主要是：制定國家的高等教育政策和戰略，并提交政府內閣審議；制定措施保持高等教育機構的獨立性、透明性、社會參與度和責任感，進行高等教育機構之間的協調；根據形勢的要求和變化，在不違反法律并確保質量的情況下，審批國內外高等教育機構及其分支機構的建立和關停，以及各個層次的專業和課程計劃的創建、調整和取消；向公立大學分配政府劃撥的資助；鼓勵和指導高等教育機構創建網絡教學系統；根據高等教育戰略制定招生政策，并監督其實施；向政府首相提名和任命約旦公立大學的董事會主席和成員，任命約旦公立大學校長；任命私立大學的董事會主席和成員，并根據其董事會的推薦任命私立大學的校長；審批國內外高等教育機構之間簽署聯合培養的科技合作和學術合作協定；審查高等教育機構的年度預決算和審計報告等。

2.科研與創新支持基金管理委員會

高教和科研部根據2009年23號《高等教育和科學研究法》成立了科研支持基金，后通過2018年第17號的法律修訂，將其進一步發展為科研與創新支持基金。該基金管理委員會的組成為：委員會的主席是部長，其他成員包括高等教育和科研部秘書長、財政部代表、三名代表應用科學/基礎科學/人文科學領域的大學教師和兩名具有經驗的基金資助方的代表。

委員會的主要職責是：制定基金使用的總體政策，公布執行計劃和規劃；公布落實基金使用任務和完成目標的原則和標準；確定國家級科研的優先課題和基金優先支持的項目；組建有關委員會（學術委員會、財務管理委員會、評審委員會和學科委員會）協助基金目標任務的完成；管理基金中的資金；制定原則和標準，規范在國家、地區和國際的層面上與科研相關的各個方面的合作與協調；審批有關該基金的協議、合同、備忘錄的簽署等。

科研與創新支持基金的資金和賬戶由國家審計局監控，其資金主要來源于四個方面：國家預算中的專項撥款；大學四年內未使用的用于科學研究、培訓、出版、會議、外派團組和獎學金的國家撥款盈余；基金支持的專利、知識產權和技術投資的收益；大學經過批準接受的國內外的贈予或捐助。

科研與創新支持基金支持的科研項目涉及九個領域：能源科學、基礎科學、水與環境科學、醫藥學、農業與畜牧學、人文與社會科學、經濟學、通訊與信息科技和工程學。每年發布重點項目和一般項目的選題。同時基金還資助有利于國家社會、經濟、科學和文化等應用領域發展的專利申請和創新項目的開展；支持各類學術會議的召開；資助博士后和訪問學者；每年資助7所公立大學和1所私立大學主辦的23個學術期刊的出版發行等。[12]

3.高等教育機構認證和質量保障委員會

1990-1999年，有關高等教育機構的認證和質量保障工作由當時的高等教育委員會負責，1999-2007年，由高教和科研部下屬的認證委員會負責。隨著約旦高等教育的快速發展，對改善教育水平，保證教育質量要求的提高，2007年政府頒布了第20號《高等教育機構認證和質量保障法》，成立了高等教育機構認證和質量保障委員會，作為行政和財務獨立的法人機構直接受約旦政府內閣首相的領導。

高等教育機構認證和質量保障委員會下設4個處室，18個科室，由約旦內閣根據首相的提議而組建該委員會的理事會。理事會的構成為：國王任命的教授級專職主席一人、教授級專職副主席一人、高等教育機構的教授級專職理事兩人和有才干和經驗的博士學位的理事三人。

委員會的主要職責為：制定高等教育機構的認證、課程、質量保障、分類的標準并定期審核；監督高等教育機構對于有關高等教育的法律制度、對于認證和質量保障和分類的標準的遵守情況；制定與高等教育、普通教育和職業技術培訓相關的資格水平和文憑的國家框架和分類；高等教育機構及其學術課程的水平認證；對高等教育機構及其課程質量、學術和職業成果進行評估，并進行適當公布；對高等教育和畢業生質量保障進行調查研究和信息收集；指導高等教育機構對其課程質量和畢業生質量進行自我評估；建立國家測試中心并確定其職責和義務；為高等教育機構授予校級和學術課程的質量保障證書；為境外的外國高等教育機構進行認證和授予校級和學術課程的質量保障證書等。

三、當前約旦高等教育面臨的挑戰及其應對

(一)高等教育存在的制度問題

約旦大學的錄取依據的是高考（Tawjihi）成績，但是根據約旦的憲法規定，所有公民都有公平和均等的受教育機會，包括社會階層低下、經濟狀況困難和為國家做出貢獻的不同群體。高教和科研部下屬的高等教育委員會為此專門制定了特例錄取規定，在高考錄取制度上對軍人子女、教師子女、貧困居民子女和游牧居民子女等給予傾斜。在實際操作中，各種群體的特例錄取比例不斷擴大，導致特例的泛化，這種情況引發了公眾的不滿，要求高校錄取做到公平合理。

約旦的公立大學還實行并行課程（Muwazi）制度，初衷是為更多的高考成績未達到特定專業錄取分數線的約旦本國學生，以及外國學生提供學習機會，獲得特定專業的大學文憑。并行課程與大學為通過高考正式錄取的學生所提供的課程沒有任何區別，其考試、出勤、評估方法、學術指導、畢業和獲得證書的要求和條件都一樣，只是學費和所修的學分費用有所不同。這項制度于1996年率先在約旦科技大學（Jordan University of Sceince and Technology）實施，然后在其他公立大學實行，當時很好地解決了大學的經費緊張的問題，成為多數公立大學的基本收入來源，因此得到了政府的支持。[13]但是這一制度導致低分的學生花錢入學、學生數量超過核定人數，引起教育資源被擠占，畢業生水平降低，造成人才市場供應過剩，引發了輿論的質疑。

（二）高等教育經費不足的問題

約旦的公民素質總體比較高，對于高等教育的需求也逐年增長，根據《2018-2022年約旦經濟發展促進計劃》的統計，2004-2016年，約旦的中小學人數從130萬增加到180萬，同時本國大學生人數從14.2萬增長到19.2萬。[14]根據高等教育機構認證和質量保障委員會制定的標準，2017年，公立大學的在校生容納量為202，750人，但實際學生人數達到209，496人，超出標準定額約3.33%。約旦本國的人口增長率為2.3%。由于本國人口增長，以及來自巴勒斯坦、伊拉克和敘利亞的難民數量的增長，預計到2025年各類高校的招生人數將不少于45萬。[15]

學生人數的逐年增長凸顯了約旦高校經費不足的問題。根據約旦經濟和社會委員會2017年發布的《約旦公立大學的財政狀況》統計，2012-2016年，公立大學的四個主要收入來源是：向學生收取的費用，占總收入的74%（用于支付85%的教師工資和70%的二級學院的費用）；政府的財政支持，占總收入的9.7%（用于支付9.2%的二級學院的費用）；來自大學的投資收益、接受的各種捐贈和贊助，占總收入的8.8%；大學的其他收入7.4%。而主要支出項目是：82.7%用于工資、員工補貼、水電、交通等費用，8.8%用于投資，2.8%用于其他支出，而用于科研和助學金的支出僅占總支出的5.7%。[16]

從收支情況來看，2012年，公立大學的總收入為3.72億第納爾，總支出為4.113億第納爾；2016年的總收入為5.23億第納爾，總支出為5.525億第納爾。由于連年入不敷出，公立大學的債務情況日趨嚴重，2012年的累計債務為6380萬第納爾，到2016年增長了114%，達到1.37億第納爾。主要原因是大學的行政人員和輔助人員數量龐大，導致公立大學平均師生比從1：16降低到2016年的1：28（私立大學的師生比為1：22），[17]影響了大學的教學和科研質量，消耗了大學的資源。

相比之下，私立大學在人員設置上更加優化，從公立和私立大學的學費收支對比可見一斑。2016年，公立大學的平均學費收入為1789第納爾/人，私立大學為2452第納爾/人；而公立大學的學生人均運營支出為2147第納爾/人，私立大學為1347第納爾/人。[18]

（三）高校人才培養與就業的矛盾

就業率也是評判約旦高等教育質量的重要指標，從近些年的情況來看，高校的畢業生質量下降，人才培養同約旦的勞動力市場需求不相匹配。如，2013年，約旦新增就業崗位4.85萬個，其中大學畢業生就業為1.66萬人，獲得中級文憑的學生就業為2200人，而多達61.2%的崗位是被僅有高中文憑及以下的人獲得。[19]約旦高校中學習人文、教育、非技術和職業型專業的學生人數持續超需求增長，畢業生中58%的學生是從這些專業畢業的，占新增勞動力的70%之多。[20]

2016年，約旦戰略研究中心對約旦高校25，662名學生做的一項調查研究表明，約25%的學生認為大學的課程主要依賴灌輸式教學，約53%的學生認為其學習的教科書內容不足以應對走出校園后所面對的實際情況。同時，企業雇主對大學畢業生雇員的滿意度也在下降。[21]

（四）約旦積極應對高等教育中的挑戰

針對上述問題，根據《約旦2025國家戰略愿景》的規劃，2018年，高教和科研部組建了特別委員會制定了一系列應對措施。一是，確定招生困難的專業和勞動力市場飽和的專業，減少這些專業的招生比例，并逐步予以關停。二是，控制和減少特例錄取生的比例。三是，縮減社區學院的大專生續讀本科的比例。四是，對于并行課程實行按比例逐年減少，力爭在8年內徹底消除。五是，對工程學、醫學、藥學和牙醫等熱門專業實行一年預科制，嚴控教學質量。六是，推動公立高校核減非教師類崗位以減少開支，同時鼓勵高校加強在提供有償服務和投資盈利方面的能力，減少對政府財政撥款的過度依賴。七是，推動公立高校和私立高校相互協調，根據勞動力市場需求，開發熱門專業的統一招生。八是，同有關部門合作開展宣傳和推廣，給盲目追求大學文憑降溫，引導社會對職業教育的重視等。這些舉措的效果，尚需經過實踐的檢驗。