生態(tài)減貧的中國探索：歷史與前瞻

雷明 袁旋宇

中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代后，綠色發(fā)展已經(jīng)成為脫貧攻堅(jiān)工作的重要指南，貧困地區(qū)走生態(tài)減貧道路從而實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展是必然趨勢。2020年后脫貧時(shí)代，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中推動(dòng)地區(qū)綠色發(fā)展也是一項(xiàng)重要的工作。生態(tài)減貧并非是若干政策的機(jī)械組合，而是包含著多種政策舉措、多元工作主體、多方社會(huì)力量和多個(gè)措施對象的復(fù)雜系統(tǒng)，理應(yīng)以系統(tǒng)論的思想將其作為一個(gè)復(fù)雜的關(guān)聯(lián)系統(tǒng)來理解。

一、中國生態(tài)減貧歷程的三個(gè)階段

回顧中國生態(tài)減貧歷史，總的來看，中國自改革開放以來至2020年進(jìn)入全面小康社會(huì)期間，生態(tài)減貧的歷史演變可分為三個(gè)主要階段：一是生態(tài)減貧的準(zhǔn)備期，二是生態(tài)減貧的潛行期，三是大生態(tài)減貧期。

1994年國務(wù)院制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，提出從1994年到2000年，“集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭用七年左右的時(shí)間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”。從這一計(jì)劃出臺后，中國開始自上而下地成立扶貧機(jī)構(gòu)，確定了開發(fā)式扶貧方針。《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》指出了貧困縣共同的特征之一是“生態(tài)失調(diào)”，對林業(yè)部門提出了“加快植被建設(shè)、防風(fēng)治沙，降低森林消耗，改善生態(tài)環(huán)境”的任務(wù)要求，但具體的生態(tài)減貧手段并未提及。

這一時(shí)期，自然條件惡劣，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的能力低，貧困地區(qū)逢天災(zāi)必受重災(zāi)，一些已經(jīng)解決溫飽的貧困戶因生產(chǎn)生活條件惡化再次返貧。基于這樣的現(xiàn)實(shí)情況，2001年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》提出堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的方針：扶貧開發(fā)必須與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，與計(jì)劃生育相結(jié)合，控制貧困地區(qū)人口的過快增長，實(shí)現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的良性循環(huán)，提高貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的能力。

2001年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表題為《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》的白皮書，提出開發(fā)式扶貧的五大方針，其中第五個(gè)方針明確提出：扶貧開發(fā)與水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的發(fā)展后勁。至此，我國正式邁入可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)減貧期，將扶貧事業(yè)與可持續(xù)發(fā)展模式相結(jié)合，探索可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)減貧之路。

為進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)狀，促進(jìn)共同富裕、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，2011年12月，我國發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，將扶貧開發(fā)與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，充分發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，提倡健康科學(xué)生活方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

隨著人們生態(tài)意識的普遍提高，經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)雙贏已成為地區(qū)發(fā)展追求的理想目標(biāo)，在中國的脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，對生態(tài)意識的強(qiáng)調(diào)同樣融入了整體扶貧工作中。中國貧困人口的聚集分布情況與生態(tài)脆弱區(qū)存在高度一致性，尤其是集中連片貧困地區(qū)，超過90%的貧困人口都生活在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，在生態(tài)環(huán)境變?yōu)橄毨б淮笞璧K的狀況下，需要將生態(tài)保護(hù)和脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行結(jié)合，破除經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙重貧困的惡性循環(huán)，并探索生態(tài)資源扶貧價(jià)值的可持續(xù)變現(xiàn)。

2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中明確提出，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中要“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，咬定青山不放松”。在處理扶貧和生態(tài)的關(guān)系時(shí)，要“堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的基本原則，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念。扶貧不能以犧牲生態(tài)為代價(jià)，而貧困人口也要能從生態(tài)建設(shè)與修復(fù)中獲得更多實(shí)惠”。隨著“生態(tài)減貧”概念不斷發(fā)展，其內(nèi)涵和外延也發(fā)生了變化，生態(tài)建設(shè)修復(fù)活動(dòng)與脫貧攻堅(jiān)在更多維度上得到了結(jié)合。

二、促進(jìn)生態(tài)減貧持續(xù)發(fā)力，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效

2018年，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等6部門聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)減貧工作方案》標(biāo)志著生態(tài)減貧作為一項(xiàng)重要的脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)行動(dòng)，需要以專門的思路和方法去規(guī)劃工作。那么，如何構(gòu)建一個(gè)多方合力、有效共治的生態(tài)減貧治理體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與脫貧攻堅(jiān)成效并舉，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，有效銜接鄉(xiāng)村振興，成為值得深入探討的問題。

厘清生態(tài)減貧基本概念，完善生態(tài)減貧治理體系。要做好未來的生態(tài)減貧工作，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，首先需要政府、學(xué)者和參與者們深入系統(tǒng)地、整體地了解生態(tài)減貧概念。生態(tài)減貧一是要“以生態(tài)減貧”，生態(tài)減貧的基礎(chǔ)是生態(tài)發(fā)展，其包括兩層含義：第一層是修復(fù)維護(hù)受損生態(tài)資源，第二層是合理利用現(xiàn)有生態(tài)資源。在這兩層含義上，生態(tài)發(fā)展能夠與扶貧工作進(jìn)行良好的結(jié)合。對于前者而言，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)公益專崗的設(shè)置、易地扶貧搬遷等都是生態(tài)建設(shè)與扶貧工作結(jié)合的具體實(shí)踐;對于后者而言，著力挖掘生態(tài)資源、探索經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)化的方式是關(guān)鍵。二是要“扶貧以生態(tài)”，在其他各項(xiàng)扶貧工作中要關(guān)注其對生態(tài)環(huán)境的影響，樹立強(qiáng)烈的“生態(tài)為先”意識，選擇兼具生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的舉措優(yōu)先實(shí)施，例如發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)，推進(jìn)電商扶貧等等。在理解“生態(tài)減貧”概念的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)整體上對生態(tài)減貧工作的頂層設(shè)計(jì)，以相關(guān)組織機(jī)制保障生態(tài)減貧工作中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)。

做好易地扶貧搬遷后續(xù)支持，注重項(xiàng)目結(jié)果評估。從易地扶貧搬遷“搬得出、留得住、能致富”這一工作思路出發(fā)，“搬得出”已經(jīng)不再是個(gè)難題，“留得住”與“能致富”成為了目前搬遷工作的重點(diǎn)難點(diǎn)。對于搬入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民而言，搬遷工作僅僅是解決了住房問題，城鎮(zhèn)安置環(huán)境保證了吃、穿、行等基本需求能夠得到滿足，緊接而來的憂慮是如何在一個(gè)陌生環(huán)境重新開始生活。從物質(zhì)生活來看，一方面需要加快安置地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)搬遷群眾就地或就近就業(yè)，聯(lián)合其他力量開展就業(yè)技能培訓(xùn)，幫助搬遷群眾盡快形成自身能力、增收致富;另一方面需要加強(qiáng)本地公共服務(wù)體系建設(shè)和社會(huì)保障體系建設(shè)，解決就學(xué)就醫(yī)兩大民生問題，做好遷入遷出地在低保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策的銜接。從精神生活來看，要注重搬遷農(nóng)村居民的行為理念與生活方式的調(diào)整，例如糾正其物品亂堆亂放占用公共空間、不注重公共衛(wèi)生等陋習(xí)，引導(dǎo)其融入城市生活與遵循日常規(guī)范;同時(shí)也要注意遷入居民與安置地本地居民、安置地干部等的交流融合，避免各方產(chǎn)生心理隔閡，從而影響民生保障與社會(huì)治理。

加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)競爭力，重視生態(tài)旅游帶動(dòng)作用。生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為可實(shí)現(xiàn)自我積累的生態(tài)減貧路徑，具有很強(qiáng)的可持續(xù)帶動(dòng)作用。產(chǎn)業(yè)競爭力的提升可以從構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系著手。當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)業(yè)普遍以生態(tài)農(nóng)業(yè)為核心構(gòu)建。但一方面，生態(tài)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性高、附加值較低，若生態(tài)農(nóng)業(yè)在整體生態(tài)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)較大比重，生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和利潤空間仍存在大量提升空間;另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展主要依賴于產(chǎn)品差異化，在生產(chǎn)方式難以出現(xiàn)較大變革的現(xiàn)狀下，產(chǎn)品差異化取決于自然資源稟賦與技術(shù)水平，其中技術(shù)水平的提升又需要知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的長期積累，因此生態(tài)農(nóng)業(yè)“打響名號”所需時(shí)間較長。為此，應(yīng)當(dāng)從縱向和橫向構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。縱向上，依循生態(tài)資源價(jià)值鏈延長產(chǎn)業(yè)鏈，如生態(tài)農(nóng)業(yè)向生態(tài)食品加工業(yè)的延伸;橫向上，探索更多生態(tài)資源利用方式，如生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游業(yè)的結(jié)合。

同時(shí)，產(chǎn)業(yè)競爭力的提升還要注重聯(lián)結(jié)市場和社會(huì)的力量，尤其是在資源開發(fā)、運(yùn)營管理、資金保障、技術(shù)提升等市場具備優(yōu)勢的方面，要通過合理的利益聯(lián)結(jié)方式吸引其他主體加入，政府的主要責(zé)任在于協(xié)調(diào)多方力量與監(jiān)管行業(yè)紀(jì)律，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)的循環(huán)機(jī)制，使貧困群眾能切實(shí)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中增收致富，脫貧工作能有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。

三、銜接鄉(xiāng)村振興，重組生態(tài)環(huán)境治理體系布局

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的必然要求。鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，通過建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措，也是生態(tài)減貧在新的發(fā)展情形和新的發(fā)展目標(biāo)下的升華。要將生態(tài)減貧這一治理體系與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接，就必須始終堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展;必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念;必須全面落實(shí)節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針;必須同時(shí)統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

同時(shí)，必須對現(xiàn)有的生態(tài)減貧治理體系進(jìn)行布局重組，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標(biāo)進(jìn)行布局，并將生態(tài)治理的理念內(nèi)化到鄉(xiāng)村振興的各個(gè)方面：一是針對農(nóng)業(yè)全面升級的要求，必須深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展科技含量更高、差異化更明顯、產(chǎn)業(yè)鏈更全面、產(chǎn)業(yè)協(xié)同更順暢的全生態(tài)產(chǎn)業(yè);二是針對農(nóng)村全面進(jìn)步的要求，必須以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向大力改善農(nóng)村人居環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程;三是針對農(nóng)民全面發(fā)展的要求，必須通過教育培訓(xùn)、文化活動(dòng)提升農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識。通過以上途徑，促進(jìn)生態(tài)減貧與鄉(xiāng)村振興全面銜接，形成全面小康背景下的鄉(xiāng)村振興生態(tài)治理體系。