鞏固拓展脫貧攻堅成果 有效銜接鄉村振興戰略

陳志 吳海濤

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，尤其“要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。這意味著在即將全面建成小康社會之際，既要發現和補齊脫貧攻堅中的短板，從而達到穩定的脫貧狀態，也要科學把握2020年前后貧困治理的起承關系，做好扶貧政策和工作體系向緩解相對貧困的平穩轉型和梯次拓展，并推進相對貧困治理同鄉村振興戰略有效銜接。

多措并舉鞏固脫貧攻堅成果

2020年11月23日下午，貴州省政府新聞辦召開發布會，宣布全省66個貧困縣全部實現脫貧摘帽，這標志著國務院扶貧辦確定的全國832個貧困縣全部脫貧，全國脫貧攻堅目標任務已經完成。雖然我國農村系統性、普遍性的貧困問題基本消除，但由于受貧困對象的識別誤差、扶貧資源錯配、區域發展基礎差異等因素影響，個別的、具體的問題仍然存在。這就需要準確判斷脫貧攻堅中存在的薄弱環節和深入探討成果鞏固策略，實現可持續性脫貧，這是開啟治理相對貧困和統籌推進鄉村振興的前提。

1.扶貧產業高質量發展問題。實踐證明，產業扶貧是實現脫貧的治本之策，在打贏脫貧攻堅戰中功不可沒。但是，在實施產業扶貧政策過程中，還存在產業特色不鮮明、創新能力不足、發展定位不準、過度依賴政策性資源、標準化建設不力等問題，若不能盡早補齊這些短板，反而會成為導致資源配置低效甚至反噬脫貧攻堅成果的最大威脅。

因此，著力破解產業減貧質量不高的問題是鞏固脫貧攻堅成果的首要任務。第一步，是要做好已有扶貧產業的效果評估工作，加快建立扶貧產業退出機制，對于減貧和經濟增長效應不明顯的“政績產業”，要果斷叫停、及時止損。第二步，是要強化對優勢特色產業的培育力度，延伸扶貧產業鏈條，通過延長產業鏈條豐富產品類型，完善利益聯結機制，提高扶貧產業發展效率和效益。通過注入資金、技術、信息等資本要素支持扶貧產業的標準化和品牌化建設，助推從產業到產品，再到商品的轉化。

2.脫貧人口就業增收問題。全面實施精準扶貧精準脫貧戰略以來，貧困地區和貧困人口人均可支配收入實現了穩定持續增長：2013-2019年，832個貧困縣農民人均可支配收入由6079元增加到11567元，年均增長9.7%，比同期全國農民人均可支配收入增幅高2.2個百分點;全國建檔立卡貧困戶人均純收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元，年均增幅30.2%。但是，在就業和收入方面也還存在著收入整體水平較低、低收入及中下收入人群占比較高、脫貧人口就業穩定性差、收入構成不合理及城鄉收入差距擴大等問題。

因此需要進一步完善收入分配調節機制，充分發揮第三次分配的功能，擴大中等收入者比重，形成“橄欖型”財富結構。同時，通過穩定公益性崗位、強化就業培訓、制定針對性就業扶持政策等舉措鞏固拓展脫貧人口增收渠道，穩步提高脫貧人口收入水平。

3.易地扶貧搬遷持續性問題。截至目前，全國已建成集中安置區約3.5萬個，建成安置住房266萬多套，安置人口約1000萬人，其中萬人以上特大型安置區近50個。“十三五”易地扶貧搬遷住房建設任務和配套設施工程已全部完成，建檔立卡貧困搬遷群眾基本實現全部入住。“搬得出”問題已基本得到解決，但在搬遷社區還存在配套基礎設施及公共服務體系不完善、產業發展帶動就業能力不強、社區內部群體沖突頻發等問題，與“穩得住、能致富”的目標還有一些距離。

因此，要在完成“轉移”工作的基礎上，著力解決“發展”問題。一是要根據搬遷區居民生產方式和生活習慣，完善個性化的公共服務配套設施，提高社區公共服務水平和服務質量;二是要做好搬遷區產業配套和就業安置保障工作，加大搬遷區產業發展扶持政策，確保搬遷居民能穩定就業;三是要加強搬遷區組織建設，健全社區管理體制，提高社區管理人員素質能力，豐富社區文化生活，讓搬遷農戶與本地居民相互融合，形成穩定的社會結構。

4.特殊群體生計脆弱性問題。2012-2019年，貧困發生率從10.2%下降至0.6%，但是，在剩余建檔立卡貧困人口中，老年人、患病者、殘疾人的比例達到45.7%;在已脫貧人口中，有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險。也就是說，脫貧人口的脆弱性屬性沒有發生根本變化，邊緣人口面臨因貧困線提高而陷入相對貧困的風險，部分脫貧戶仍存在“等靠要”思想，尚未實現精神脫貧，同時，容易在重大疾病、自然災害等事件沖擊下返貧和陷入貧困。

因此有必要不斷完善和提升兜底保障水平，通過健全農村養老服務體系、強化低保與扶貧政策的銜接機制、完善醫療救助和大病保險制度等方式降低特殊群體的貧困脆弱性，實現貧困人口生計可持續。

5.基層社會治理能力問題。伴隨消除農村絕對貧困的同時，鄉村治理領域發生了治理權威重塑、治理主體培育、治理資源集聚、治理基礎拓展、治理方式變革等重大進步。然而，基層社會治理體系和治理能力還存在許多薄弱環節，如部分基層黨組織軟弱渙散、部分扶貧干部缺乏創新意識和全局意識、農村公共衛生服務供給不足、農村村級集體經濟發展不壯及農村外出務工經濟依賴過度等。

因此，當務之急是對標全面建成小康社會目標任務和要求，堅定制度自信，黨建引領多元共治，全面提升農村基層組織治理能力;多方籌措資源，培養專業人才隊伍，完善農村公共衛生服務體系;壯大村級集體經濟，有效保障疫情防控投入，鞏固脫貧攻堅成果;大力發展縣域經濟，多樣化農民收入來源，減少農村家庭外出務工經濟的過度依賴。

由消除絕對貧困向緩解相對貧困拓展

中國在結合基本國情的基礎上，有機融合了千年村項目（Millennium Villages Project，MVP）和“極端貧困畢業”項目（Ultra-poor Graduation Program）兩大國際減貧實踐的思路舉措，創造性實施了“六個精準、五個一批”“六項扶貧行動、十項精準扶貧工程”等一系列政策組合，提前十年實現了消除絕對貧困的目標。習近平總書記指出，全部脫貧，并不是說就沒有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了，相對貧困問題永遠存在。那么，在由消除絕對貧困向緩解相對貧困拓展的過渡期內，關鍵任務就是梳理總結扶貧政策和經驗，好的加以優化提升，不足之處加以完善，讓其在相對貧困治理中發揮更大的減貧效應。

1.構建相對貧困協同治理體系。中國的減貧事業能夠取得勝利的重要原因，在于改革開放40年余來我們形成了中國特色貧困治理體系，即在價值取向上堅持人民性，在組織保障中建立起縱橫一體的領導機構體系，在制度支撐中制定系統的反貧困戰略規劃，在反貧困實踐中著力解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”等科學問題。在借鑒扶貧攻堅治理體系基礎上，加快構建全國一盤棋的相對貧困治理體系是新時期反貧困的基礎。一方面，要繼續堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，把治理相對貧困作為黨和政府的一項重要工作和職責，建立相對貧困多元治理新體系，有步驟、計劃地逐漸化解相對貧困問題。另一方面，構建相對貧困治理的社會參與機制，形成全社會協同參與的相對貧困治理格局，不僅要發揮“有為政府”行政效率，也要發揮“有效市場”的決定作用，還要發揮“社會組織”的創新智慧，更要發揮“貧困群眾”的主體力量。

2.堅持精準治理相對貧困的基本方略。2015年6月，習近平總書記在貴州考察期間明確提出了“六個精準”要求，即“扶持對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”，并在2015年減貧與發展高層論壇的主旨演講中，將精準扶貧作為中國扶貧的基本方略。精準扶貧不是對過去扶貧脫貧工作的否定，而是粗放型扶貧基礎上的提升與創新，符合貧困演變規律和我國國情。同時，也為接下來的相對貧困治理提供了基本思路和根本遵循，相對于絕對貧困，相對貧困的對象更加多元、成因更加復雜、任務更為繁重，更要將精準識別、精準施策、精準管理、精準考核、精準退出基本方略貫穿始終。

3.制定動態的多維相對貧困標準。我國主要有三條貧困標準：一是國家農村扶貧標準，主要用于監測和評估全國的貧困人口規模、分布、貧困發生率等;二是農村貧困戶識別標準，主要用于在微觀層面識別貧困人口，進行扶貧項目幫扶;三是貧困戶退出標準，用于評估貧困戶是否已擺脫絕對貧困。三條貧困標準的結合解決了減貧對象的瞄準問題，是實施精準方略的基礎。進入相對貧困治理時期，要在絕對貧困標準的基礎上進行優化，制定動態的多維貧困標準，這是相對貧困精準識別和治理的邏輯起點。一方面，要立足區域間、城鄉間的發展實際，采用差異化的相對貧困標準;另一方面，對標人民群眾需要呈現多樣化多層次多方面的特點，既要解決收入等經濟層面“貧”的問題，也要解決公共服務、社會保障領域“困”的問題，具體制定兼顧收入、工作、教育、健康、消費、生活質量、社會交往等多維度的識別標準;最后，要根據減貧實際對相對貧困線進行動態調整，確保潛在的貧困人口能被識別出來，已脫貧人口能及時退出。

4.縮小城鄉之間發展差距。全面推進貧困村與非貧困村、貧困戶和一般戶的脫貧攻堅工作，補齊非貧困村基礎設施建設短板，解決非貧困村公共服務的弱項，提升全局全域發展水平，從本質上講就是為了破解城鄉間發展不平衡和各族人民享受發展紅利不充分的矛盾。目前，中國城鄉收入差距在高位徘徊，城鎮內部和農村內部差距持續擴大，這就要求我們在借鑒扶貧攻堅經驗基礎上，解決和防止再出現由于政策、資金等對貧困地區、貧困群體的傾斜造成的貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間出現攀比、排斥甚至對立的心理和情緒等“負激勵”現象和待遇上的“懸崖效應”，實現所有農村統籌推進、全面發展。同時，要通過深化改革打破制約城鄉要素流動的各種限制，逐步打通城鄉要素雙向流動的通道，最關鍵的是深化人口管理制度改革，優化配置人力資源，逐步消除人口雙向流動的戶籍壁壘，鼓勵熱愛農村、愿意到農村發展的城鎮人口向農村流動，進而使其所承載的資本、知識、信息、技術等要素協同向農村流動。

5.加快推進基層組織創新。在扶貧攻堅中，農村組織創新的一大亮點是輸入政府治理資源，培育村莊扶貧治理力量，實現村級扶貧行政體系的組織再創新。典型做法是向貧困村派駐第一書記和駐村工作隊，強化基層扶貧治理能力，解決村社治理薄弱問題，成為推進脫貧攻堅的重要力量。在相對貧困治理中，既要借鑒扶貧攻堅中重視輸入型治理資源的經驗，也要規避出現的一些問題，尤其要注意厘清駐村工作隊和第一書記與村干部在村級治理中的主次關系，積極培育村莊內部扶貧治理力量，多措并舉打造“本社區化”的農村基層治理隊伍。同時，注重平衡“能人治村”和“中農治村”的利害關系，優化村干部隊伍結構，提高村干部隊伍綜合素質，打造堅強的農村基層黨組織。此外，要積極提高村干部的政治待遇和經濟待遇，拓寬村干部發展空間，激發村干部干事創業的熱情，使之成為農村發展的中堅力量。

6.完善收入分配調節機制。2014年以來，與脫貧攻堅直接配套的稅收優惠政策不斷出臺。此外，通過完善轉移支付穩定增長機制，國家加大專項扶貧資金向深度貧困縣、極度貧困縣、建檔立卡貧困人口的補助力度。同時，發動大量社會公益性組織、工商企業及個人投入到扶貧攻堅中來。在相對貧困治理時期，要繼續完善要素市場體系和按生產要素貢獻進行分配的初次分配機制，持續提高低收入者收入，擴大中等收入者比重。進一步優化財稅制度，增強對特殊困難群體的傾斜，完善最低生活保障標準動態調整機制，落實社會救助標準與物價上漲掛鉤的聯動機制。將低保邊緣群體、符合條件的常住人口納入專項救助范圍，推廣實施職業病和重特大疾病醫療救助、職業教育和高等教育救助。最后，充分發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局。

推進相對貧困治理同鄉村振興戰略有效銜接

治理相對貧困與實施鄉村振興理論依據同源、目標指引一致、政策內容連續，思考二者的銜接重點和路徑既是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要方向，也是走中國特色社會主義鄉村振興道路的必然選擇。

1.產業高質量發展：從產業扶貧到產業興旺。據統計，截至2019年9月，超過67%的貧困人口通過產業幫扶實現了脫貧，在消除絕對貧困之后，參與產業發展仍然是相對貧困人口獲得更滿意工作和更穩定收入的重要途徑，促進扶貧產業的高質量發展也是實現鄉村全面振興的動力源泉。產業發展終究是一個慢變量，在相對貧困治理時期能否保持其減貧效應的持續性，關鍵是要把服從于脫貧攻堅短期目標的扶貧產業長期化，由重點支持貧困村、貧困戶向脫貧地區全域覆蓋，全體受益轉變，由主要支持種養環節向全產業鏈拓展轉變，推進脫貧地區產業提檔升級，加強標準化、品牌化建設，提高質量效益競爭力。要加快推進產業鏈現代化，持續抓好產銷對接，大力培育新型經營主體和服務組織，實施“內培外引”人才策略，通過基層培養和外部引進相結合的方式來充實產人才隊伍。

2.生態價值轉化：從生態補償脫貧到生態宜居。現金補償、崗位補償等生態補償方式在促進貧困人口就業增收中產生了積極效果，但受地理區位環境、生產生活理念和“輸血式”補償方式等因素的限制，脫貧效果的可持續性和生態環境的保護仍面臨一些挑戰。在相對貧困治理時期，要實現其與鄉村振興戰略的有效銜接，關鍵是要推進生態價值轉化，實現由生態補償脫貧到生態宜居目標的實現。依托生態補償脫貧奠定的良好基礎，在生態振興目標框架下，推動生態補償減貧向綠色減貧轉型，積極探索生態配額交易、生態補償、生態轉移支付、生態產品開發等多種生態產品價值實現方式，引導已脫貧人口實現綠色轉產轉業，從而構建起“生態環境建設―擺脫貧困―生態系統功能提升―走向富裕”的良性循環。

3.治理現代化：從搬遷安置到治理有效。易地扶貧搬遷本質上是對貧困人口生計空間的再造，新搬遷社區基本消除了“兩不愁三保障”等絕對貧困問題，但也還面臨著高額的生活成本、共同體意識缺失、鄰里間的疏離感和相對差距感等矛盾，不利于形成穩定的社會結構，是未來緩解農村相對貧困和推進鄉村振興戰略的主戰場。提升搬遷社區治理能力和形成現代化治理體系是實現由搬遷安置向治理有效轉變的核心內容，也是相對貧困治理與鄉村振興戰略重要銜接點。最關鍵的兩點是發揮黨組織在安置社區治理中的引領作用，加強基層組織建設，健全社區自治性組織，引導居民通過協商來表達利益訴求、化解利益矛盾、增進社會共識;同時，推進社區公共文化空間建設，健全搬遷安置點文化服務體系，有效滿足搬遷群眾基本文化需求，促進人際和諧、增強凝聚力。

4.培育內生動力：從扶志扶智到鄉風文明。將扶貧與扶志、扶智相結合，是喚醒貧困群體認識和行動自覺的治本之策。增強貧困人口內生動力，將扶志扶智納入到營造文明鄉風目標中來，是推進相對貧困治理與鄉村振興銜接的重要突破口。一方面，要系統提高地方政府、貧困村和貧困戶在脫貧中主動有所作為的內生動力，系統地消除區域性、群體性的“等靠要”思想，培育其責任意識、法治意識和市場意識;另一方面，加快設計完善公平合理的制度，避免因制度設計不合理而刺激“等靠要”的思想，避免設置過高的扶貧標準，避免提供無責任關聯的“無償”救濟;最后，要積極開發貧困人口的人力資源，因地制宜開展技術培訓和勞務輸出技能培訓，切實提高相對貧困群體就業創業能力和理性決策能力。

5.資產高效利用：從資產收益扶貧到生活富裕。截至目前，農村已經形成了由經營性資產、公益性資產和到戶類資產構成的大規模扶貧資產，成為打贏脫貧攻堅戰的動力源泉。完成脫貧攻堅任務后，確保扶貧資產不流失，實現資產保值增值，是向相對貧困治理拓展和實施鄉村振興戰略必須解決的重要任務，也是二者銜接的重點內容。首先需要通過確權做到產權明晰，厘清相關主體之間的利益關系。其次，應將扶貧資產納入農村集體產權交易平臺，加強資產規范化管理和公平交易，對歸屬村集體的扶貧資產，應加快提升村集體經營管理能力，創新資產利用形式，通過村集體自營、承包、租賃等方式經營或投入到合作社、企業等經營，提高資產利用效率。同時，健全資產收益分配機制，以有利于鞏固脫貧成果為原則，合理分配經營性扶貧資產產生的收益。