《托育機構保育指導大綱（試行）》的研制目的、價值取向與主要內容

【摘要】為貫徹落實《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，加強嬰幼兒照護服務專業化、規范化建設，滿足嬰幼兒照護服務發展需要，國家衛生健康委組織研制并發布了《托育機構保育指導大綱（試行）》。對《托育機構保育指導大綱（試行）》的研制目的、價值取向和主要內容做深入分析，有助于準確把握《托育機構保育指導大綱（試行）》的綱領性要求，促進《托育機構保育指導大綱（試行）》的貫徹落實，推動托育機構的高質量發展。

【關鍵詞】《托育機構保育指導大綱（試行）》;托育機構;保育工作;價值取向;研制目的

【中圖分類號】G617 ?【文獻標識碼】A ? 【文章編號】1004-4604（2021）05-0003-06

3歲以下嬰幼兒（以下簡稱“嬰幼兒”）照護服務是生命全周期服務管理的重要內容，事關嬰幼兒健康成長。為促進嬰幼兒照護服務發展，2019年，國務院辦公廳發布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（國辦發〔2019〕15號，以下簡稱《指導意見》），明確了促進嬰幼兒照護服務發展的基本原則、發展目標、主要任務和保障措施。為貫徹落實《指導意見》，加強嬰幼兒照護服務專業化、規范化建設，滿足嬰幼兒照護服務發展需要，國家衛生健康委人口監測與家庭發展司組織研制了《托育機構保育指導大綱（試行）》（以下簡稱《大綱》）。《大綱》于2021年1月12日正式發布。本文對《大綱》的研制目的、價值取向和主要內容做深入分析，有助于托育機構工作者全面理解和準確把握《大綱》對托育機構保育工作的綱領性要求，并在實踐中更好地貫徹執行相關要求，以推動“十四五”時期托育機構的高質量發展。

一、《大綱》的研制目的

1.回應家庭對嬰幼兒照護服務質量的需求

嬰幼兒照護事關千家萬戶，關涉家庭福祉。在新的時代背景下，隨著社會的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，科學育兒理念的不斷提升，公眾日益重視3歲以下嬰幼兒照護服務，對此的需求與日俱增。特別是隨著全面兩孩政策的推行，公眾對嬰幼兒照護服務的需求顯著提高。然而，長期以來，由于資源嚴重短缺等原因，我國嬰幼兒照護和兒童早期教育服務發展不充分、供給不足等問題較為突出，現有托育機構遠遠無法滿足嬰幼兒家庭的實際需要，供需矛盾日益凸顯。

堅持以人民為中心既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。黨的十九大報告在保障和改善民生的藍圖中，將“幼有所育”排在首位。民心所向，是深化改革的主要方向。人民滿意，是改革成效的重要衡量標準。針對當前廣大家庭日益增長的嬰幼兒照護服務需求和資源供給不足、家庭育兒支持不足等之間的突出矛盾，政府部門必須加快托育服務供給側改革，并確保托育機構的服務質量，以滿足廣大嬰幼兒家庭對嬰幼兒照護服務的需求與向往，不斷提高人民群眾對托育機構嬰幼兒照護服務的信任感、獲得感和滿意度。

2.保障托育機構嬰幼兒身心健康成長的需要

0～3歲是個體發展的開端。瑪利亞·蒙臺梭利（Maria Montessori）認為，“人出生后頭三年的發展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段……”。〔1〕陳鶴琴也提出，“幼稚期是人生最重要的一個時期，什么習慣、言語、技能、思想、態度、情緒都要在此時期打一個基礎，若基礎打得不穩固，那健全的人格就不容易形成了”。〔2〕科學優質的照護服務直接關系到嬰幼兒在托育機構能否獲得身心健康發展。規范托育機構照護服務，照顧好嬰幼兒在托育機構的一日生活，為嬰幼兒提供健康成長和早期學習的有利環境，才能保障和促進嬰幼兒在托育機構中實現身心健康成長。

3.貫徹落實《指導意見》關于托育機構照護服務發展的規范要求

為健全“幼有所育”制度體系，《指導意見》明確提出要“以需求和問題為導向，推進供給側結構性改革……對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務”，各類托育機構可根據家庭的實際需求，提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的嬰幼兒照護服務，逐步滿足人民群眾對嬰幼兒照護服務的需求。同時，《指導意見》強調要“建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系”，明確了嬰幼兒照護服務的基本原則、發展目標、主要任務和保障措施。這標志著我國托育機構照護服務規范體系建設進入落地實施和健康有序推進的新階段。按照《指導意見》的精神，托育機構應當落實安全管理主體責任，建立健全機構安全管理制度，配備相應的安全設施、器材及安保人員，嚴防安全事故發生;應當加強衛生保健工作，認真貫徹保育為主、保教結合的工作方針，為嬰幼兒創造良好的生活環境，預防控制傳染病，降低常見病的發病率，保障嬰幼兒的身心健康;應當對嬰幼兒的安全和健康負主體責任，所提供的照護服務必須符合國家和地方的相關標準和規范。

4.確保托育機構照護服務實現有質量、健康和可持續發展

據調查，由于當前托育機構發展缺乏規范，師資質量有待提升，在擇托難的原因中，近半數家庭（44.7%）表示因為“優質托育機構資源少”而不愿意讓孩子入托。〔3〕在托育事業快速發展的新時代，托育機構登記注冊和備案后，應當怎樣合理安排托育機構的一日活動，如何加快提高嬰幼兒照護服務質量，特別是構建適宜嬰幼兒發展的環境，提升保育人員的科學照護和保育水平，從而促進嬰幼兒順利適應托育機構生活，并能夠在托育機構中獲得身心健康成長，已成為當前托育機構健康和可持續發展的重要議題。2020年12月，國務院辦公廳發布了《關于促進養老托育服務健康發展的意見》（國辦發〔2020〕52號），強調要“完善養老托育服務綜合監管體系。以養老托育機構質量安全、從業人員、運營秩序等方面為重點加強監管”。在此背景下，國家衛生健康委研制和發布《大綱》，旨在進一步指導托育機構為3歲以下嬰幼兒提供科學、規范的照護服務，促進嬰幼兒健康成長，對托育機構保育工作提出方向性指引和規范性要求。

二、《大綱》的價值取向

《大綱》強調托育機構保育工作是嬰幼兒照護服務的重要組成部分，是生命全周期服務管理的重要內容。文件制定的宗旨和目的即是為3歲以下嬰幼兒提供科學、規范的照護服務，促進嬰幼兒健康成長。《大綱》充分體現了以嬰幼兒健康發展為本和堅持“保育”新內涵的價值取向。

1.堅持“一個中心”：以嬰幼兒健康發展為核心價值追求

首先，托育機構保育工作應當堅持兒童優先，最大限度地保護嬰幼兒的安全和健康。嬰幼兒期是個體身心發展的最初階段和最稚嫩時期。《大綱》指出，托育機構應當堅持兒童優先，將保障嬰幼兒安全和健康作為一切工作的重要前提和基本底線。不論是保育方案的制訂，還是各方資源的整合，托育機構開展工作的方方面面都應當以兒童的利益與發展需要為首要考慮。托育機構應當尊重和保障嬰幼兒生存、發展、受保護和參與的權利，平等地對待每一名嬰幼兒;應當提供健康、安全、豐富的生活和活動環境，切實做好安全防護、營養膳食、疾病防控等工作，最大限度地保護嬰幼兒的安全和健康。3歲以前是個體身體、語言、認知、情感與社會性發展和習慣養成的重要奠基時期，托育機構應當注意了解嬰幼兒學習和發展的關鍵領域和重點內容，促進嬰幼兒身體和心理的全面發展。正如《大綱》所要求的，托育機構的保育內容應當涵蓋營養與喂養、睡眠、生活與衛生習慣、動作、語言、認知、情感與社會性等七個重要領域。

其次，托育機構應當遵循嬰幼兒發展規律。嬰幼兒的生理和心理發展隨著其年齡的增長而逐漸成熟完善，其身心各方面的發展變化都有規律可循。年齡特點代表著特定年齡階段多數嬰幼兒的發展水平，在很大程度上制約著他們適合學什么，適合怎樣學。深刻理解和把握嬰幼兒身心發展的年齡特征、發展過程、發展方向及影響因素等規律，是托育機構保育人員真正理解嬰幼兒以及有效開展保育工作的重要前提。《大綱》充分體現了尊重不同年齡嬰幼兒的生理和心理特點的核心價值追求，強調托育機構保育人員應當主動了解和滿足不同年齡階段嬰幼兒的發展需求。

最后，托育機構應當積極促進嬰幼兒身心健康成長。《大綱》要求，托育機構應當制訂科學的保育方案，合理安排嬰幼兒飲食、飲水、如廁、盥洗、睡眠、游戲等一日生活和活動;應當通過創設適宜環境，支持嬰幼兒主動探索、操作體驗、互動交流和表達表現，豐富嬰幼兒的直接經驗;應當細致觀察嬰幼兒的生理和心理需求，并給予及時、恰當的回應，讓嬰幼兒在機構中有充足的安全感。此外，為促進嬰幼兒健康成長，托育機構應當與家庭、社區密切合作。一方面，充分整合各方資源支持托育機構保育工作，形成教育合力;另一方面，通過多種途徑和方式向家庭、社區宣傳科學的育兒理念和方法，提供照護服務和指導服務，共同營造有利于促進嬰幼兒健康成長的支持性環境。

2.堅持“兩個基本點”：準確把握新時代“保育”新內涵

長期以來，“保教結合”是我國幼兒園教育的基本模式。學前教育語境中的“保育”，以往通常主要指向身體和生活層面的照料和保健。實際上，廣義的保育范疇，不僅指身體保育，而且包括精神或心理的保育。《現代漢語詞典》（第7版）對“保育”的解釋是“經心照管幼兒，使好好成長”。這里的成長包括身體和心理兩方面。2018年，世界衛生組織（WHO）等國際組織聯合發布《培育性照護框架》（Nurturing Care Framework），將“培育性照護”描述性定義為“一個由照護者創造的環境，旨在確保兒童身體健康，飲食營養，保護他們免受威脅，并通過互動給予情感上的支持和響應，為他們提供早期學習的機會”，明確提出保育工作的內容應當包括“健康、營養、安全、回應性照護和早期學習機會”。〔4〕2021年1月，《大綱》明確指出，托育機構保育的內涵是“通過創設適宜環境，合理安排一日生活和活動，提供生活照料、安全看護、平衡膳食和早期學習機會，促進嬰幼兒身體和心理的全面發展”。

由此可見，在新時代托育機構中，“保育”一詞同時肯定“保”和“育”的價值，體現對嬰幼兒身心健康的精心照料、保護和培育。考慮到我國托育機構嬰幼兒照護服務處于起步階段，尚缺乏成熟的、可供借鑒的經驗，有些問題難以預見，故《大綱》采用了“試行”的文件名稱表述，意為先期試行，再根據實踐發展情況和需要做進一步修改完善。

三、《大綱》的主要內容

《大綱》由“總則”“目標與要求”“組織與實施”三章構成。

1.第一章：總則

總則規定了《大綱》研制的目的依據、適用范圍、保育工作的重要性、主要內涵以及需要遵循的基本原則。

第一條說明了《大綱》研制的目的和意義。

第二條指出了《大綱》的適用范圍，“本大綱適用于經有關部門登記、衛生健康部門備案，為嬰幼兒提供全日托、半日托等照護服務的托育機構。提供計時托、臨時托等照護服務的托育機構可參照執行”。可見，《大綱》不適用于早教機構、親子園等強調家長與孩子親子互動和共同游戲，不提供監護人不在場情況下的托管性照護服務的機構。

第三條明確了托育機構保育工作的重要性和主要內涵。“托育機構保育是嬰幼兒照護服務的重要組成部分，是生命全周期服務管理的重要內容。”托育機構保育工作的內涵是“通過創設適宜環境，合理安排一日生活和活動，提供生活照料、安全看護、平衡膳食和早期學習機會，促進嬰幼兒身體和心理的全面發展”。

第四條提出托育機構保育工作應當遵循尊重兒童、安全健康、積極回應、科學規范四條基本原則。

一是尊重兒童。首先是“堅持兒童優先，保障兒童權利”。在托育機構保育工作中，應當注意以優先考慮兒童的利益與需求作為保育工作開展的首要準則，保障兒童生存、發展、受保護和參與的權利。其次是“尊重嬰幼兒成長特點和規律”。托育機構保育工作應當尊重不同年齡嬰幼兒的生理和心理特點，將其作為保育工作的基本出發點和落腳點。再次是“關注個體差異”。托育機構保育工作應當關注和尊重每位嬰幼兒在發展優勢領域、發展速度和發展水平方面的個體差異，深入了解每位嬰幼兒的特點，為有特殊需求的嬰幼兒提供適宜的照護。最后是“促進每個嬰幼兒全面發展”。嬰幼兒時期是個體的生理、動作、語言、認知、情感和社會性等方面發展的關鍵奠基時期。托育機構保育工作應當重視通過生活和活動促進嬰幼兒全面發展。

二是安全健康。嬰幼兒正處于身心發展的最初階段和關鍵時期，安全健康是其發展的基礎。托育機構必須將安全和健康作為保育工作的重要前提和底線，要“切實做好托育機構的安全防護、營養膳食、疾病防控等工作”，從而保障嬰幼兒在托育機構中免受虐待與外部傷害。

三是積極回應。一方面，托育機構應當為嬰幼兒“提供支持性環境”，創設豐富且適宜嬰幼兒月齡特點的場地、設施和條件。另一方面，托育機構保育人員應當“敏感觀察嬰幼兒，理解其生理和心理需求，并及時給予積極適宜的回應”。保育人員應當積極主動地回應嬰幼兒的心理和生理需求，敏銳、細心、耐心、密切觀察嬰幼兒的語言、表情和動作，通過肌膚接觸、眼神、表情、語言等形式及時回應嬰幼兒。

四是科學規范。托育機構應當堅持科學的質量觀，“按照國家和地方相關標準和規范”，自覺規范、完善保育工作，符合國家現行有關安全、衛生、環保等規范標準，確保嬰幼兒在托育機構生活各環節的安全，不斷提高保育工作的科學性和規范性。一日工作流程和保育制度安排與實施應當全面關注不同年齡階段嬰幼兒的身心發展規律，“合理安排嬰幼兒的生活和活動，滿足嬰幼兒生長發育的需要”。

2.第二章：目標與要求

這章主要強調托育機構保育工作應當遵循嬰幼兒發展的年齡特點與個體差異，通過多種途徑促進嬰幼兒身體發育和心理發展，同時還規定了托育機構在促進嬰幼兒身體發育和心理發展上應達到的保育目標、保育要點，并提出了相應指導建議。

首先是明確營養與喂養、睡眠、生活與衛生習慣、動作、語言、認知、情感與社會性等七個領域的保育重點。嬰幼兒時期是個體快速發育的階段，營養和喂養是嬰幼兒體格和心理行為發育的基礎和關鍵。睡眠對嬰幼兒的體格生長、認知發育、情緒調節、注意力發展以及整體生活質量具有顯著和廣泛的影響。養成良好的生活與衛生習慣不僅能有效促進嬰幼兒神經心理行為的發育，而且能對個體健康產生持續終身的影響。動作、語言、認知、情感與社會性是嬰幼兒感知覺和神經心理行為發育的重要組成和外化體現。托育機構日常保育工作應當以這七個領域內容為重點，將安全、傷害防護、傳染病和常見病的防控融入各環節，促進嬰幼兒身心健康發展。

其次是明確每個領域發展的保育目標。《大綱》以嬰幼兒為目標主體，以嬰幼兒各年齡階段的發育特點為依據，提出了七個領域的保育目標，指導托育機構保育人員以此建立合理的結果預期，開展日常保育工作。保育目標的擬定充分體現了尊重兒童的基本原則，將尊重不同年齡嬰幼兒的生理和心理特點作為保育工作的根本出發點。

再次是明確三個年齡階段的保育要點。《大綱》根據三個年齡段嬰幼兒的身心發展特點和規律提出了不同年齡段保育工作的要點，強調托育機構保育人員應當主動了解和滿足不同年齡段嬰幼兒的發展需求。其中，7～12個月屬于嬰兒期，是個體出生后的生長高峰期，身高、體重增長最快，神經心理發展快速，運動、感知覺、語言和社會交往能力發展迅速。該年齡段嬰幼兒需要的能量和營養素相對較高。該年齡段也是從液體食物向固體食物過渡的時期，是嬰幼兒進食行為和睡眠節律等養成的起始和關鍵時期。該年齡段嬰幼兒處于從坐姿向爬行至行走過渡的時期，且處于語言前準備期，很少通過語言進行表達，因而需要保育人員給予更多的關注。13～36個月屬于幼兒期。這一時期嬰幼兒的體格生長速度較嬰兒期減緩，但語言、思維、動作和社會交往能力發育仍處于較快的時期，也是行為習慣養成的起始和關鍵階段。尤其是2歲以后，嬰幼兒處于主動語言發展階段，開始發展伙伴關系，需要保育人員給予更多的引導。因此，將該年齡段分為13～24個月和25～36個月兩個階段，便于托育機構開展保育工作。

最后是明確各領域保育目標和保育要點達成的指導建議。保育目標的達成既需要托育機構整體環境的支持，也需要保育人員在日常工作中盡職盡責。 《大綱》的保育要點主要用于指導保育人員對嬰幼兒開展日常保育，而指導建議則用于指導整個托育機構為保育工作提供重點支持。

3.第三章：組織與實施

組織與實施部分主要規定了托育機構和相關人員在保育工作中應承擔的主要職責，以及托育機構保育工作的具體組織與實施建議。

第一條明確了托育機構保育工作的環境要求，指出“托育機構是實施保育的場所，應當提供健康、安全、豐富的生活和活動環境，配置符合嬰幼兒月齡特點的家具、用具、玩具、圖書、游戲材料和安全防護措施，并根據場地條件合理確定收托規模，配備符合要求的保育人員”。

第二條明確了托育機構負責人的職責，指出“托育機構負責人負責保育的組織與管理，指導、檢查和評估保育人員的工作”。托育機構負責人是托育機構保育工作的第一責任人，應當以高度負責的態度，規范托育機構保育工作的組織與內部管理，通過指導、檢查和評估保育人員的工作，自覺糾正違規行為，切實規范保育過程，主動接受家長及各方面的監督，形成依法辦托、自我約束的發展機制，真正把規范辦托、科學保育落實到托育機構一日保育活動的全過程。

第三條明確了托育機構保育人員的職責和應該具備的基本條件。保育人員是“保育工作的主要實施者”，應當具有完全民事行為能力和良好的職業道德，熱愛嬰幼兒，身心健康，無虐待兒童記錄，無犯罪記錄，符合國家和地方相關規定要求的資格條件。在托育機構中，保育人員主要“負責嬰幼兒日常生活照料和活動組織”，應當“主動了解和滿足嬰幼兒不同的發展需求，平等對待每一個嬰幼兒，呵護嬰幼兒健康成長”。

第四條指出托育機構應當根據嬰幼兒身心發展特點和規律，制訂科學的保育方案。一方面，應當從托育機構和嬰幼兒實際出發制訂科學合理的保育工作計劃，“合理安排嬰幼兒飲食、飲水、如廁、盥洗、睡眠、游戲等一日生活和活動”，并認真實施。另一方面，應當注意在保育工作中“支持嬰幼兒主動探索、操作體驗、互動交流和表達表現，豐富嬰幼兒的直接經驗”。

第五條指出托育機構應當建立信息管理、健康管理、疾病防控和安全防護監控制度。雖然《大綱》未單獨設置健康管理、安全防護和疾病防控的保育內容，但其內容已經融入七個領域的保育內容之中。從機構管理的角度看，托育機構需要對嬰幼兒的體格和心理行為發育指標進行健康管理，定期收集安全、傳染病等相關信息，從而更好地指導保育工作的開展。托育機構還需要制訂安全防護、傳染病防控等應急預案，預防相關事件發生。

第六條提出托育機構保育工作應當注意與家庭、社區密切合作。一方面，托育機構應當本著尊重、平等、合作的原則，主動加強與家庭、社區的聯系與合作，整合各方資源，爭取家庭和社會的理解、積極參與和主動配合，形成教育合力。另一方面，托育機構應當充分利用專業優勢，通過親子活動、家長課堂、互聯網宣傳等多種方式，面向家庭、社區宣傳科學的育兒理念和方法，為家庭提供照護服務和指導服務，幫助家庭增強科學育兒能力，從而更好地促進嬰幼兒發展。

參考文獻：

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〔4〕World Health Organization.Nurturing care for early childhood development：A framework for helping children survive and thrive to transform health and human potential〔R〕.Geneva：WHO，2018.