提升兵團城鎮社區治理效能研究

[摘要]社區治理是國家治理體系的基礎單元，提升社區治理效能是推進國家治理能力現代化的根基。隨著兵團城鎮化的推進，社區日益成為各種社會群體的交匯點、社會矛盾的積聚點和社會治理的著力點，職工群眾對加強社區服務體系、提升社區治理能力提出了更高的標準和要求。如何聚焦更好地服務居民、提升社區治理效能，是維護社會和諧穩定的必然要求，也是中國共產黨“以人民為中心”思想的現實體現。

[關鍵詞]兵團城鎮;社區;治理效能

[中圖分類號]D699.3? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）03—0062—05

[作者簡介]付英，女，兵團黨委黨校科社教研部主任、教授，法學碩士，研究方向：政治學、社會學。

社區是社會治理的基礎和重心。習近平總書記強調：“推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱”。1隨著兵團改革的深入，兵團的社會結構和利益格局發生重大變化，社會矛盾和問題日漸凸顯，增加了社區化解矛盾與維護社會穩定的任務;隨著兵團城鎮化的發展，大量流動人口和社會事務的增加，社區治理面臨的形勢和任務日趨復雜。兵團城鎮社區治理既面臨著承擔的工作任務越來越多的壓力，又囿于社區服務居民的職能被弱化、行政化色彩愈發明顯的現實。如何適應社會發展格局新變化，推動社區減負增效、釋放社區活力，成為提高社區治理水平、提升社區治理效能的重要任務。

一、兵團城鎮社區治理中存在的問題

近年來，兵團城鎮在推進社區建設、提升社區治理能力上有了很大進展。但基層行政組織和社區自治組織權責不明、職責不清、治理主體缺位等問題依然存在，制約著社區治理效能的發揮。

（一）社區事務繁多且瑣碎，“行政化”色彩濃厚

社區工作延伸到社會生活的方方面面，所涉及的事項繁多且瑣碎。社區既是社會治理的重要組成部分，也是居民開展自治活動的重要平臺。社區居委會是社區居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，其成員都是由社區居民民主選舉產生。社區居民通過參與自治活動，不僅可以增加彼此了解，增進鄰里感情，提高參與社區建設的積極性和主動性，也有助于提升社區居民對社區的認同感和責任感，培育公共意識，形成參與意識，提高居民參與政治生活的能力。因此，社區居委會在社區治理中承擔著重要任務，發揮著十分顯著的作用。近年來兵團城鎮社區“七多”現象（即臺賬多、創建評比多、任務多、機構多、掛牌多、蓋章多、信息系統多）仍帶有普遍性。特別是去年以來社區新冠肺炎疫情防控等新任務更加大了社區的工作量。

社區是聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，不是一級政權組織，但在實際工作中，由于社區功能職責不明，角色定位不清等問題，導致社區居委會不能很好地履行維護居民合法權益的本職工作，反而成了基層行政組織延伸到社區的“手”和“腳”，行政化色彩較為濃厚。由于部分基層行政職能部門將原本屬于自己的工作推向社區，導致社區承擔了較多行政職能，增加了許多職能之外的工作。如社區承擔了計劃生育、流動人口管理、社會保障、就業安置等大量本應由基層政府部門承擔的行政和社會服務工作，陷入繁忙的行政事務之中，加重了社區的行政色彩。再加上部分行政工作流程復雜，要求繁復，事事留痕，導致一些社區工作人員深陷臺賬報表等工作之中，在回應和滿足社區群眾的需求服務上有限。

（二）政府職責履行不佳，管理體制不順

根據社區職能規定，社區居民委員會的主要職責是依法組織居民開展自治活動、依法協助基層人民政府或它的派出機關開展工作，做好與居民群眾密切相關的服務工作。但在實際工作中，一些政府職能部門以“重心下移”或“屬地管理”等名義將本不屬于社區完成或協助完成的工作任務推到社區，且對社區設定了各類考核指標和檢查工作，將原本應由社區協助配合的工作變成了社區的主要工作任務，使社區成為被檢查、被督辦和被問責任的對象。

此外，在現有兵團城鎮化社區治理體系下，社區工作涉及社區治安、公共衛生、文明創建等20多個職能部門。如社區黨建工作由組織部門負責，綜合治理及網格工作由政法委負責，社區建設則由民政部門牽頭負責。如果各職能部門之間不能協同統籌，就會出現協調推進不力、資源整合不夠的問題，最終導致社區治理無法形成系統性，致使社區治理呈現一盤散沙的現象，工作重復進行，各類資源也難以整合，加重社區工作負擔。

（三）多元主體缺位，難以形成治理合力

黨的十九屆四中全會明確提出要“加強和創新社會治理，要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”1進入新發展階段，社會治理已不再是黨委和政府的“獨角戲”，必須發揮社會組織、物業公司、居民等多元主體在社會治理中的協同協作、互動互補、相輔相成作用，才能形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的社會治理合力，實現共建、共治、共享的治理目標。但是很多社區黨組織領導力不強，綜合協調能力不足，對社區黨員組織不夠。社會組織發展相對滯后，整體數量不多，服務領域不夠廣泛，專業發展能力不強，在社區會治理中所發揮的功能和效用不夠理想。社區物業管理能力較弱，僅能提供居民基本的水、電、暖、氣等基礎性服務，有些老舊小區環境差，居民長期拖欠物業費。業主委員會功能發揮不足，協助解決社區問題不力。

遵循共建共治共享原則是提升社區治理能力的重點。在兵團城鎮社區治理具體實踐中，社區治理各主體本身發展相對滯后，承擔社會責任能力有限;加之各治理主體自我封閉的現象較為嚴重，難以形成社區治理合力。社區居委會疲于完成上級所交代的工作任務，社會組織只關注自己感興趣的發展方向和領域，物業公司也只關心本小區事務。多元治理主體缺乏統籌整合，缺乏社區治理“一盤棋”的大局觀，影響社區治理成效。

二、制約兵團城鎮社區治理效能發揮的原因分析

社區負擔過重是制約兵團城鎮社區治理能力的重要原因，這其中既有兵團傳統管理模式下形成的歷史慣性和定向思維，也有社會轉型過程中出現的新矛盾和新問題。由于社區組織沒有厘清與基層政府的權責關系，社區居委會自身的功能定位不明晰，導致社區治理效能較弱。

（一）政社關系沒有厘清，社區被“行政化”

團場綜合配套改革明確提出要政社分開，建立健全社區黨組織、居委會、工作站，推進團場由管單位人向管社會人轉變。但在實際工作中，很多團場社區沒有厘清政社關系，導致政社職能權責無邊界。社區承擔著大量行政管理和公共服務事項，政社不分、社區治理行政化的現象還普遍存在。

受兵團傳統管理思維的影響，許多團場領導、機關和事業單位人員仍然把社區當作團場的基層單位或下屬單位，習慣于發文指揮，習慣于給社區安排工作，認為這是理所應當的事。在團場綜合配套改革中，機關工作人員數量有限，但是職責范圍內所承接的工作內容增加，有些工作只能轉移交付給社區完成，否則就無法完成。還有部分政府部門工作人員以屬地管理為由，認為發生在社區的所有事情都應該由社區負責。“權隨責走”“費隨事轉”得不到落實。

（二）政社職責分工不明，定位不清

社區是社會治理體系中的末梢神經，是直接服務和聯系居民的末端觸角，具有社區治理和服務居民的本質屬性。但在兵團城鎮社區治理推進過程中，部分團場城鎮行政部門對社區的功能設定和組織定位還不清楚。一是政社職責分工不明確。雖然兵團早已出臺相關文件并明確了社區居民委員會的職責是“依法應履行的職責事項”和“依法協助政府的工作事項”，但在實際工作中政府部門并沒有分清楚這兩項工作的界限。有些本應由政府及其職能部門承擔的公共服務事項通過行政手段轉交給社區承擔，社區由“依法協助”被動變為“依法行政”，但實際上是有責無權，處境尷尬，既增加社區行政負擔，又影響公共服務的質量。二是部分社區的自我定位不明確。許多應該社區協助辦理的事項成了社區主要工作，而社區本應承擔的服務工作反而成了輔助工作。無論是政府職能部門或事業單位工作人員安排的事務，還是其他應由物業、社會組織等社會主體負責的事項，凡是被推到社區的工作，社區都得自動或被動接受。目前，維穩工作、安全生產等21類50余項工作仍然是基層社區工作的重心。加之各類考核臺賬等，耗費了社區工作人員大量的時間和精力，使社區為本轄區居民提供管理和服務有限。

（三）各治理主體缺乏協同理念，治理效能較低

社區治理是指在城鄉社區范圍內，黨和政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務、增進社區福祉的過程與活動。1在兵團城鎮社區治理中，社區黨組織、居民委員會、物業公司等治理主體都發揮了一定的作用，但各主體之間協同治理的關系并不明顯。一是社區黨組織和居民委員會成員交叉任職，“黨政一體化”工作模式幾乎包攬了社區大部分公共事務，使其他治理主體參與社區協同治理有限。二是多元主體參與社區治理缺乏制度支撐。雖然政府部門提出了鼓勵各主體共同參與社區治理的辦法，但是隨意性較大，具體的制度保障不夠健全，對多元主體參與社區治理的方法、途徑也沒有明確的法規政策。三是社會組織參與協同治理的能力不足。由于政府部門對社區社會組織關注度不夠，培育扶持力度有限，加之社區現有社會組織數量較少，涉及服務范圍較窄，承接社區公共事務能力不足。四是社區動員和組織居民參與社區治理還不夠。社會的發展和居民多元化需求的增長，對社區工作人員提出了更高的要求。如果缺乏必要的專業能力和統籌能力，就出現社區服務效能差的情況，在組織居民開展各種自治活動時缺乏群眾支持，社區居民的社區參與意識較為淡薄。

三、提升兵團城鎮社區治理效能的思考

黨的十九屆五中全會強調要“向基層放權賦能”，這是提升基層治理能力的重要導向。為推動社區工作回歸自治本位，提升社區治理效能，就要在完善政社職能定位、提升制度優勢、減輕社區負擔、形成社區治理合力上持續發力。

（一）規范各項事務入社區，完善職能定位

減輕社區工作負擔，提升社區服務效能，必須理順社區與基層政府部門的職責關系，進一步改變政府部門將行政管理和公共服務職能全面下沉到社區的狀況，健全與完善各項社會事務入社區的相關制度，把制度優勢轉化為治理效能。社區治理作為國家治理體系的基礎單元，集中反映著制度優勢對基層治理的實踐效能。2

1.明確社區主要職能，以制度規范社區工作內容。一是規范社區工作內容。依法清理社區工作事項，將不屬于社區本職服務或協助的工作，清理出社區服務工作范疇。二是規范社區服務內容。嚴格社區印章管理使用，規范社區外觀標志，清理社區工作機構和牌匾。三是精簡工作報表和會議。簡化臺賬及上報程序，規范社區考核評比活動。四是整合信息平臺，打破信息壁壘。加快各級智慧社區、電子政務與信息平臺建設，開發運用社區綜合信息服務系統，破除信息溝通屏障，實現數據共享互通。

2.正確看待社區協助政府開展工作的問題。黨中央把2019年設為基層減負年，但從社區來看減負成效并不明顯。要實踐和落實社區減負增效工作，確保提升社區治理效能，在思想觀念和認知邏輯上必須要有清晰的認識。一是社區減負增效不是簡單的“去行政化”。2010年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進城市社區居委會建設工作的意見》強調：“我國城市社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”但我們不得不承認，在社區治理的實踐中，社區居民委員會并不是純粹意義上的居民自治組織。為達成社區治理的實踐目標，在治理實踐中，政策宣傳、公共服務和社情民意的收集、處理與上報，既體現了社區居委會的自治功能，也蘊含行政權力體系所要求的政令下達和社情民意民情上達。1二是協助政府部門開展工作是法律法規賦予社區居民委員會的職責。因此，社區居民委員會要協助政府和機關開展工作，對于這部分工作，不能大包大攬、全盤接收，也不能一推了之、置之不理。如果社區居委會不能協助政府開展工作，無法實現政府治理和社區調解、促進居民自治良性互動的目標，就失去了成立社區的意義。因此，在推行社區減負增效過程中，不能簡單粗暴的一刀切，簡單的“去行政化”。

3.建立社區工作準入制度，明確社區工作清單。由于政府和社區的職責關系未能厘清，社區往往較難拒絕政府部門安排的工作。即使是在部分社區人員明確知道所指派事務并不屬于社區工作范疇，但迫于組織壓力仍會承擔下所有事項。因此，要建立社區工作準入制度，明確政府與社區的職責關系。規范事務進入社區的工作流程。各政府部門凡需要進入社區的組織機構和工作任務，須經各級黨委、政府審批同意，并報上級備案。凡屬各級黨委、政府及其職能部門職責范圍內的工作事項，一律不得轉嫁給社區。凡是依法應由社區協助的事項，需要委托社區協助完成的工作，要把相應的職權經費落實到位，為社區開展公共服務和行政工作提供必要的經費和工作條件。嚴禁以“屬地管理”為由隨意下派工作、增加社區負擔。

（二）厘清政社職責，理順管理體制

社區作為社會治理體系中的一環，是連接政府與居民的中心樞紐，在提供公共服務與滿足居民需求中起到承上啟下的作用。因此，社區減負增效不僅僅關系到社區本身職能的界定和功能定位問題，更關系到厘清社區與政府職能部門的關系，明確社區在社會治理中的角色定位，界定政府和社區的權責邊界。

1.繼續深化行政體制改革。厘清政府和社區在基層治理中的角色定位，劃定各類治理主體的權責邊界。政府職能部門必須轉變意識，扭轉把社區作為政府部門的辦事機構的傳統觀念，摒棄“萬能社區居委會”的思維定式。

2.清理社區服務事項和內容。完善和梳理社區居委會依法應履行的事務清單，做到精準服務，科學回應社區居民需求。明確依法需要社區居委會協助政府完成的事務清單，明確工作任務和責任，做到“權隨責走，費隨事轉”。設定社區事務“負面清單”，明確不得由社區承擔的職責事項，清理要求社區居委會填報的臺賬報表，規范對社區的檢查考核，為社區“瘦身減負”。

3.建立科學合理的社區工作評價機制。對社區工作的績效考核回歸社區自治職能本位，建立以滿足社區居民服務需求為導向，以居民滿意度為首要標準的社區工作綜合評價體系。糾正過去重臺賬輕實績，重形式輕實效，過度留痕，督查頻繁的問題，簡化程序性要求，提升工作效能，讓社區工作更貼近群眾，讓居民群眾的問題和困難得到實際性解決和改善。

4.加強社區治理方面的培訓學習。借助黨校（行政學院）、大學等平臺，加強學習培訓力度，促使政府部門工作人員改變“社區治理就是民政部門的事”的思維，樹立“大治理觀”。開展多樣化培訓，鼓勵社區工作人員報考社工證，提升工作能力。組織優秀社區書記和主任到內地“考察式”培訓，學習先進經驗。通過培訓學習，既能提升社區工作人員服務意識和服務能力，更使各社會治理主體明確自己的職能，促進各類治理主體在各司其職的基礎上，實現優勢互補、通力合作，最終形成社區治理新格局。

（三）構建共建共治共享格局，形成社區治理合力

習近平總書記在社區視察中指出：“要把人民放在心中最高位置，全力為群眾排憂解難。”1要充分發揮社區力量，提升社區治理效能，需要激發共建共治共享的內生動力，完善與社區治理改革相匹配的督導保障制度，建立完善的組織管理體系。

1.加強社區黨組織建設，發揮好政治領導作用。一是成立社區治理工作領導工作小組，黨組織積極發揮領導核心作用，構建黨群干群責任共同體、發展共同體。統籌多方治理主體形成治理合力，確保社區減負增效相關改革措施的落實，增強社區治理效能。二是建立社會治理聯席會，明確社區黨組織牽頭抓總，推動多元治理主體共同參與，構建統一領導、各部門密切合作、多元主體共同處理、社會力量廣泛參與的社區社會治理體系，實現各治理主體深度參與基礎上的集中統一決策。三是加強社區減負專項督查，將社區減負增效工作納入各級政府部門工作考核評議體系，推動政府工作人員的積極轉變。

2.提升服務能力，夯實社區治理基礎。要激發社區活力，完善社區治理結構必不可少。一是加快扶持專業社會組織發展，培育孵化有創新性和專業力量的社會組織，鼓勵社會組織介入社區服務，通過政府購買服務、政策扶持等方式承接政府職能轉移，豐富社會服務供給平臺，消化社區減下來的負擔，滿足居民多元化、差異化需求。二是加強社區工作人員能力建設，完善社會工作人才隊伍建設，促進社區“兩委”工作人員在政策理論、工作理念和專業技能方面的提升，緊扣提高服務質量、完善服務內容的工作重心，提升社區服務質量。三是提高社區自治水平和服務能力，通過社會治理各主體之間的協商協作，提升社區居委會做群眾工作的能力，增強社區居民和駐區單位共建共治共享的意識和行動力，厚植和夯實社會治理基礎。

3.發揮多元治理主體力量，整合各方資源，形成治理合力。社區減負增效不僅要聚焦于社區負擔的消減，也需要注意社區服務效能的提升。為實現社區治理效能提升的目標，應建立以社區黨組織領導、居民委員會為中心，發揮多元治理主體力量，整合物業公司、業主委員會、社會組織、社區居民等多方資源，多方協同合并形成規模效應，實現社區資源共建共享，社區事項共治共議，社區難點共抓共管，社區難題共解共擔，才能真正提升社區治理效能。通過協商，鍛煉居委會做群眾工作的能力，增強社區居民和單位共建共治共享意識和行動力，厚植和夯實社會治理基礎。

兵團在國家戰略安全中處于重要地位。兵團城鎮是推動兵團發展壯大的核心載體，社區作為兵團維穩戍邊事業的社會基礎，是兵團社會治理的重心。提升社區治理效能，聚焦更好的服務兵團城鎮社區居民，是維護社會和諧穩定的必然要求，也是中國共產黨“以人民為中心”思想的現實體現。

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責任編輯：楊建平