黨內法規反腐的性質、作用及基本思路

摘 ?要：黨內法規反腐是我國制度反腐不可或缺的重要組成部分。在我國反腐敗斗爭中發揮著示范引領乃至決定性作用。黨內法規是反腐洪流的緩沖閥，是黨內反腐必備的羽絨衣，是有助于從根源上反腐的制度規范。當前，黨內法規反腐還存在著法規制度建設不完善以及制度執行力不足的問題。黨內法規反腐應當立足于防范為主的基本立場，堅持“防治結合，以治促防”，令監督約束與關懷激勵相互促進。

關鍵詞：黨內法規;依規治黨;反腐;制度執行力

中圖分類號： ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-9170（2021）02-0001-04

作為一種復雜的社會現象，腐敗被視為“人與人之間的小規模合作”，但這種合作模式扭曲及破壞了更大規模的社會合作，危及政權的合法性及穩定性。[1]因此，腐敗被認為是腐蝕社會公正、侵蝕國家肌體的“毒瘤”，是古今中外、歷朝各代執政者都一直反對并謀求根除的最重要議題。當代各國也都將反腐作為最主要的政治任務之一，通過制定大量法律法規防范和懲治腐敗。而當代政治的典型特征是政黨政治，政黨作為政治的主體，主導著國家政治發展的方向。鑒于政黨在政治活動中所發揮的核心作用，對政黨的研究始終是政治學研究的關鍵內容。[2]在反腐敗研究中，對政黨反腐尤其是執政黨反腐的研究也始終都是各國反腐研究的重中之重。在當代中國政治活動中，作為唯一執政黨與中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨顯然居于至關重要的位置，發揮著不可替代的重要作用。正如十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》開宗明義指出的，“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。”同樣，反對和治理中國腐敗的關鍵也在黨，在黨要反腐、持續從嚴治腐。正因為如此，習近平總書記一針見血地指出的，“我們黨作為百年大黨，要始終得到人民擁護和支持，書寫中華民族千秋偉業，必須始終牢記初心和使命，堅決清除一切弱化黨的先進性、損害黨的純潔性的因素，堅決割除一切滋生在黨的肌體上的毒瘤，堅決防范一切違背初心和使命、動搖黨的根基的危險。”[3]基于中國共產黨在我國特殊的政治與法律地位，以實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”為主旨的黨內法規在反腐過程中發揮著不可忽視和無法替代的特殊作用。為此，有必要對黨內法規在當代中國反腐敗過程中的機理與作用展開研究，以便更為科學地認識和把握黨內法規反腐，為反腐的后續持續推進提供理論支撐。

一、黨內法規反腐的邏輯與性質

當今社會是一個共治型社會，反腐敗更是一個需要共治的領域。作為一個共治領域，反腐敗既不是某個人之事，某個家之事，也不是某個組織之事或某個黨之事，而是需要全社會共同參與和推動的事業。就此而言，反腐敗的推進和成功絕不是僅僅倚賴中國共產黨就能夠完成和實現的，而必須集國家和民族之力共同推進。然而，中國共產黨在中國政治法律中的獨特地位決定了反腐敗必須要在中國共產黨的堅強領導之下才能夠真正實現。作為中國特色社會主義事業領導核心，中國共產黨一直都堅持自我革命的鮮明品格和管黨治黨的優良傳統，一直以全心全意為人民服務為根本宗旨，堅持立黨為公，執政為民，情為民所系，利為民而謀，權為民而用。這必然決定了中國共產黨對于腐敗的決絕與零容忍，也決定了只有中國共產黨才能夠領導中國人民根治腐敗。正如胡錦濤同志所指出的，“中國共產黨的性質和宗旨，決定了黨同各種消極腐敗現象是水火不相容的。堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。”[4]

（一）黨內法規反腐能夠推進并強化國家與社會反腐

從邏輯上來說，腐敗的產生根源于權力的濫用，凡是有權力的地方就有產生腐敗的空間。因此，腐敗并不止于作為執政黨的中國共產黨之內部腐敗，而更包含著國家行政腐敗、司法腐敗、社會腐敗乃至制度腐敗。然而，正如《中華人民共和國憲法》第一條所明確規定的，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質特征”，中國共產黨執政黨和領導核心的地位決定了其自身內部的腐敗治理——亦即黨內反腐——勢必更具有決定性意義。這是因為，在當代中國，80%以上的公務員和95%以上的領導干部都是中國共產黨黨員;換言之，在中國公務系統中，作為執政黨成員的中國共產黨黨員占了絕大多數。這使得中國公務系統腐敗的最大危險乃至決定性力量都來自黨內。只有確保黨員廉潔，做到黨的內部廉潔而不腐，才能夠確保國家公務系統廉潔不腐，也才能確保整個國家和社會不腐。就此而言，黨內反腐不僅決定著黨自身的內部治理效果，決定著廣大黨員對于黨的組織認同，決定著黨自身的先進性與純潔性以及黨的長期執政能力，也對國家反腐發揮著引領示范作用，影響乃至決定著我國反腐敗的方向和成效，決定著腐敗在我國能否真正得到全面治理。

黨內法規作為黨內具有法律性質的規范，作為實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”的基本制度保障，則是推進并強化黨內反腐，確保黨員不腐敗和作為執政黨自身廉潔的客觀需要。習近平總書記指出，“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住。”[5]720反腐敗是一項復雜的系統工程，需要多種制度共同保障和協同推進，而黨內法規就是其中必不可少的一種。黨內法規作為專門適用于黨員這類具有先進性和純潔性要求之群體的一類規范，具有相比于國家法更高的要求和相比于倫理道德更強的規范性，更有助于將腐敗消滅在萌芽狀態之中，從根源上遏制腐敗。就其機理而言，黨內法規通過預防和控制黨內腐敗，將黨員干部的權力乃至黨的權力關進制度的籠子，可以有效避免黨內權力的尋租乃至任性，并可以借助中國共產黨之中國特色社會主義事業領導核心的政治與法律地位，向全社會傳導作為執政黨的中國共產黨對腐敗現象“零容忍”的立場及其厲行反腐的決心，從而引領國家反腐走向更為堅定、有力和持久的方向。不僅如此，黨內法規反腐的制度經驗還可以為國家反腐提供有益參考和借鑒，有助于將黨內已經成功的反腐經驗通過國家立法的形式進一步固定下來，形成為國家反腐的制度保障，避免國家反腐多走彎路，降低國家反腐的成本。除此之外，中國共產黨作為中國特色社會主義事業領導核心的地位使得中國共產黨能夠在國家治理乃至社會治理中充分發揮引領示范作用。通過黨內法規這一要求更高且規定更嚴的治理規范反腐，可以極大地提升反腐的效果，有助于實現黨內的良好治理，從而為其他黨派以及社會組織反腐敗提供示范樣本，引領社會反腐的深入推進。

（二）黨內法規反腐是我國法治反腐不可或缺的組成部分

就其性質而言，黨內法規反腐是黨內制度反腐以及國家制度反腐的重要形式，也是我國法治反腐不可或缺的組成部分。黨內法規屬于規章制度，這是黨內法規的基本屬性。[6]19黨內法規反腐的實質是借助黨內法規這種黨內具有法律性質的制度反腐。黨的十八屆四中全通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將黨內法規明確納入中國特色社會主義法治體系，使得黨內法規成為我國全面依法治國之“法”所不可或缺的重要組成部分。而任何法都具有規范性與權威性的要求。這必然使得黨內法規反腐相比于其他社會制度反腐更具有規范性和權威性。同時黨內法規的法屬性決定了在黨內法規反腐過程中需要堅持并運用法治思維，依規而行、依制度推進。這無疑會極大地提高反腐敗的透明度與規范性，有助于減少權力反腐的任性，避免單純政治反腐可能出現的冤假錯案。

習近平總書記指出，腐敗是社會毒瘤，是影響經濟社會發展、國家長治久安的致命風險。[7]169“人民群眾最痛恨腐敗現象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。只有以反腐敗永遠在路上的堅韌和執著，深化標本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期律，確保黨和國家長治久安。”[8]66-67 正因為如此，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央一直都將反腐敗作為最重要的一項政治任務，狠抓不懈，持續深入推進，“取得了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重大勝利，開啟了我國反腐敗和廉政建設的嶄新局面”，[9]甚至可以說，反腐敗斗爭取得了巨大的歷史性成就。而十八大以來反腐敗斗爭之所以取得巨大歷史性成就，一方面得益于黨所提出并推行的大力度的反腐治標之策，另一方面則更得益于黨內法規制度建設的不斷推進和依規治黨、全面從嚴治黨的持續強化。通過不斷推進和強化黨內法規制度建設，踐行依規治黨、全面從嚴治黨，將黨內腐敗扼殺于搖籃之中，并以黨內反腐發揮示范引領，帶動整個國家反腐乃至社會反腐，是十八大以來我國反腐斗爭成功的經驗所在。基于此，黨內法規反腐是我國今后持續不斷深入反腐的重要組成部分，也是決定我國反腐成效乃至成敗的關鍵。

二、黨內法規在當代中國反腐中的作用

“中國共產黨的黨內法規具有強烈的外部性效應，即通過加強各級黨組織的制度化建設、黨委和黨組織權力配置的規范化建設以及黨員活動的規范化等方式，在實現黨內治理規范化的同時，會提升中國共產黨在公共治理中的能力，增強人民群眾對中國共產黨執政合法性的認同。”[10]在反腐敗方面，黨內法規也具有明顯的外部效應。通過強化黨內法規制度建設，不僅可以提升廣大黨員對于自身的要求，從而更加嚴格地約束自己，而且能夠提升中國共產黨反腐敗斗爭的能力，產生良好的社會示范效應，帶動其他黨派和社會組織自覺加強自身內部腐敗治理。以此為基點，黨內法規反腐對于整個反腐的影響和決定作用是以其首先作用于黨內，推進和強化黨內反腐來實現的。在反腐敗已經成為當代中國不可逆轉的歷史潮流之情勢下，黨內法規反腐在當代中國反腐中發揮著不可替代的重要作用，是引領乃至決定我國反腐敗斗爭的關鍵所在。

（一）黨內法規是反腐洪流的“緩沖閥”

腐敗是社會毒瘤。因此，對于腐敗需要堅持零容忍，需要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣將反腐敗斗爭進行到底。然而這并不意味著反腐敗可以不計成本、無論方法、一股腦地適用嚴刑峻法。相反，作為一項牽一發而可能動全身的系統治理工程，反腐敗必須做到科學施治，強調多種方法協同配合、共同發力，否則，就很容易會出現“嚴法滋彰而腐敗多有”的怪象。而黨內法規恰恰是我國厲行反腐過程中需要倚重的一種獨特方法。就其性質而言，黨內法規是一種軟法，黨作為一種政治組織所制定的黨規屬于軟法，它對于黨組織和黨員而言是必須一體遵守、不得例外的硬要求，屬于“堅硬的軟法”。[11]64 在反腐方面，國家法具有不可回避的強制力和嚴厲性，無論是觸犯《監察法》《公務員法》等一般行政法律法規，還是觸犯刑律，行為人都需要依法承受嚴厲的法律責任。在這一點上，國家法的適用具有無可辯駁的強硬性，并因此被視為硬法。相比于國家法這類硬法而言，黨內法規中配置了大量柔性的調整手段，如批評和自我批評、約談函詢、誡勉談話等。這些手段作為柔性手段，盡管缺少了國家法的嚴厲與硬度，但作為黨對有腐敗苗頭或傾向之黨員的一種提醒和教育，卻體現了黨對于這些黨員的關心和愛護，使得很多微腐敗在其萌芽之初就遭到壓制和扼殺，從而起到了防微杜漸的作用。在反腐敗方面，黨內法規填補了從單位規章、倫理道德等社會規范到國家法之間的制度真空，成為緩沖國家法強力反腐沖擊力的緩沖閥，有利于在反腐方面抓小抓早，從源頭上預防腐敗發生，也有利于避免因國家法過硬和過沖而造成的不必要傷害甚至意外傷害，避免了將所有腐敗都納入國家法治理的僵化和不足，有助于減輕腐敗治理的國家成本。而且最為重要的是，由于這些柔性措施的存在和采用，避免了國家法的僵硬和橫沖，很多時候反而更容易令廣大黨員所認同、理解和接受，從而能夠起到更好的反腐效果。“從道德上譴責一種做法，到認為應從法律上對其加以禁止，還是有很大一段距離的。”[12]122-123黨內法規則實現了從國家法律到倫理道德之間的跨越，很好地彌合了法律與道德之間的鴻溝，打通了從國家法律到倫理道德的通道，有效地緩沖了國家法反腐對于黨內微腐敗可能產生的過大沖擊和過激反應，成為我國反腐洪流的緩沖閥。

（二）黨內法規是黨內反腐必備的“羽絨衣”

反腐敗是一項極為復雜的系統工程，需要執政黨持續不斷的加以推進，也需要社會各界有力參與和有效監督，需要國家法、倫理道德、政策的介入，也離不開黨內法規的參與。具體到法治層面的規范而言，黨內法規與國家法作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其在反腐方面的地位和作用是不盡相同的。其中，黨內法規作為專門用以調整黨內關系的一種規范，只適用于黨員和各級黨組織，用于防范和應對黨內腐敗。而黨員作為執政黨的成員以及國家公民的二重身份，決定了其不僅需要受黨內法規的約束，也必須受國家法約束。這就使得在反對黨內腐敗方面，黨內法規與國家法都必然發揮著不可或缺的作用。其中，黨內法規作為一種軟法，是防范和應對黨內腐敗的第一道防線，是反腐的前沿陣地，其作用在于“以高層次的倫理道德要求幫助黨員保持純潔性與先進性，倚賴高尚的道德拒腐防變，并依靠黨法自身相對靈活的處理機制使那些有腐敗傾向的黨員干部及時警覺和盡早清醒！”[13]而國家法則是黨內反腐的最后一道防線，是反腐的后防陣地以及最后屏障，其作用在于“依法對那些已經腐化墮落，不再具有純潔性的黨員干部適用一般公民的倫理道德要求來加以引導，防止其在違反黨法的同時觸碰黨并同時也是社會的倫理道德底線，并保證將那些已經變質腐敗、觸碰黨和國家底線的黨員干部繩之以法，以國家法的威嚴來保障黨的純潔性，使黨乃至國家免受腐敗的侵擾。”[13]在反腐敗方面，如果我們把腐敗比作嚴寒，則國家法中的刑法就好比是穿在人身上的保暖內衣，是人們應對嚴寒的最后防護，而諸如《監察法》《公務員法》等在內的一般法律則類似于穿在人身上的正裝，是人們應對嚴寒必須的基本裝備;相比之下，黨內法規則是穿在人身上的羽絨衣，是人們應對嚴寒的第一道防線。相比于正裝以及保暖內衣而言，羽絨衣可能會偏軟偏柔且被穿在人身體的最外端，但卻是人們應對嚴寒最為有效的防護手段。在此意義上，黨內法規作為黨內反腐的“羽絨衣”，盡管看似柔軟，卻是防范腐敗這一“嚴寒”最為有效的裝備，是黨內反腐的尤其離不開的裝備！

（三）黨內法規是有助于從根源上反腐的制度規范

從倫理道德與法關系的角度上來說，倫理道德是法律的基礎，法律則是最低限度的倫理道德。而黨內法規作為一種要求上高于國家法且內容上嚴于國家法的規范，則是介于國家法與倫理道德之間而兼具了國家法與倫理道德要求和特征的一種特別規范。具體而言：（1）黨內法規具有法律的屬性。無論在形式要求上還是內容要求上都具有法的規范性與權威性，其對于黨員以及各級黨組織而言是一體遵循、統一適用的法，具有應當被遵循的正當性。（2）黨內法規具有倫理道德屬性。其作為適用于黨員這類具有先進性和純潔性要求之群體的一種規范，在要求上已經超出了作為倫理道德底線之國家法對于人們的要求，實際上已經屬于高層次倫理道德亦即富勒所說的“愿望的道德”之范疇。黨內法規的這一特征使得其與國家法相比，不僅能夠調整人們的行為，也能夠調整人們的思想，具有思想調整與行為調整雙重調整功能。“黨內法規已經超越了單純對行為的調整，而觸及了黨員的內心和靈魂，這是國家法律所不能勝任的”。[14]國家法作為最低限度的倫理道德，則只能夠調整人們的行為而無法涉足人們的思想意識。而從行為學的角度上來說，人的行為是受其思想意識所支配的，有什么樣的思想才會產生什么樣的行為。就此而言，制度調整的效果往往更取決于支配人們行為的思想。國家法由于只能調整人們的行為而無法規范人們的思想，所以無法從根本上杜絕黨員腐敗思想的萌生，往往是治標難治本的。而黨內法規則可以對廣大黨員的思想提出要求，不僅可以從本原上遏制腐敗思想在黨員內心萌生，且有助于廣大黨員從心理上更加認同、理解和接受這些要求。

作為執政黨以及中國特色社會主義事業領導核心，“黨必須始終保持道德先進性，形成自我調整的內在道德機制，努力把自己置于社會道德領域的最前沿，以鞏固和增強其執政的道義基礎，確保執政的合法性、長期性。”[15]而持續不斷地推進黨內反腐以引領國家反腐，則是黨始終保持道德先進性并將自己置于社會道德領域最前沿的基本需要。在這一點上，黨內法規作為一種相比于國家法而言要求更高的規范，顯然可以發揮更重要的作用。它作為一種“愿望的道德”，有助于加強廣大黨員自身的思想道德修養，形成并強化黨內的自我調整機制，提高對于自身在廉潔奉公以及自我犧牲方面的自覺性和主動性，主動拒絕腐敗、反對腐敗，并且通過黨員的先進性與代表性突顯黨的先進性與純潔性，使黨始終立足于較高的道德站位上，鞏固自身執政的道義基礎，確保黨自身執政的合法性、長期性。正因為如此，在黨內反腐中，黨內法規一直都被視為與國家法相互配合和協同的另外一種不可或缺的反腐手段，甚至被認為是更有助于從根本上反腐的制度規范。

三、黨內法規反腐的主要問題與應對思路

黨內法規在反腐方面的作用毋庸置疑。在深入推進反腐敗斗爭的進程中，必須高度重視黨內法規制度建設，發揮好黨內法規在反腐敗方面第一道防線的重要作用，力爭將腐敗扼殺在萌芽之時。適應當新時代反腐倡廉的基本要求。然而另一方面，“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。在反腐敗方面，如果只有黨內法規而黨內法規無制度執行力，或者雖有黨內法規但黨內法規制度不夠完善和科學，則黨內法規反腐也很有可能會淪為形而上，成為“中看不中用”的裝飾或擺設，空有理論意義而產生不了實際價值。實際上，反腐敗在十八大前后顯現出來的重大變化已經從某個側面充分印證了這一問題。十八大以前，我國也一直都高度重視黨內法規反腐，重視并不斷推進黨內法規制度建設。然而，由于一定程度上忽視了黨內法規自身制度建設的科學化，忽視了黨內法規制度建設規劃問題以及黨內法規制度執行力問題，使得黨內法規一直沒有能夠形成較為完備和科學的制度體系，也沒有建立起科學有效的黨內法規制度實施保障體系。這使得很多黨內法規制度在反腐方面經常淪為空設和虛置，出現“黨規滋彰但黨內腐敗不少有”的怪象。十八大之后，黨內法規制度建設進入了前所未有的科學化、規范化階段，在對已有黨內法規和規范性文件進行集中清理的基礎上，先后印發了兩個中央黨內法規制定的五年規劃，使黨內法規的制定更為科學，制度體系愈加完善。不僅如此，黨內法規制度執行力問題也受到了前所未有的關注和重視，以“八項規定”為代表的黨內法規之實施以雷厲風行的態勢被持續深入推進，在短短幾年中徹底扭轉了先前我國在反腐敗方面的被動不利局面，使得黨風、政風、民風都得到了根本性好轉，反腐敗斗爭取得了重大勝利。由此可見，科學完善的黨內法規制度體系以及能夠得到有效保障的黨內法規制度執行力，是黨內法規反腐能夠持續有效發力的關鍵所在。而從建黨百年的跨度上加以考察，黨內法規反腐出現效果不佳的時候往往都與黨內法規制度體系不夠科學完善以及黨內法規制度執行力相對弱化直接相關。

（一）當前黨內法規反腐的突出問題分析

1.法規制度建設尚有不足

黨內法規反腐主要包括黨內反腐法規直接反腐與黨內其他法規間接反腐兩種反腐方式。改革開放以來，黨中央在黨內法規制度建設方面全力推進，不僅出臺了諸如《關于對黨和國家機工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》《黨政機關公務接待管理規定》《中國共產黨廉潔自律準則》以及《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等在內的大量黨內專門反腐法規或規范性文件，還制定了包括《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》等在內的其他大量間接反腐的黨內法規和規范性文件。這對于預防和反對黨內腐敗無疑發揮了重要作用，成為黨深入推進反腐敗斗爭的重要制度保障。但總體而言，黨內法規制度建設還存在不少漏洞、短板和弱項。這使得黨內法規反腐在成效上受到了很大制約。

首先，黨內反腐法規存在制度空位，尤其是在政法反腐和教育反腐方面，黨內法規制度建設還存在一些制度真空。在我國，政法反腐以及教育反腐更多地是依賴國家法以及相關政策來推進和實現的，黨內法規制度建設相對薄弱。這使得政法領域的腐敗以及教育領域的腐敗長期以來并沒有因為反腐大刀闊斧的推進而引發黨內足夠重視，成為近年來腐敗的重災區。而近年來不斷被查處的政法腐敗以及教育腐敗無疑就是最好的注腳。近三年來，黨中央在“打黑除惡”專項行動中挖出了很多政法領域的“大老虎”與“小蒼蠅”。而在教育領域，尤其是高等教育領域，腐敗現象也層出不窮，科研腐敗、師德腐敗、大學學報主編腐敗等各種教育腐敗現象經常被媒體暴光……。以往被相對忽視的腐敗現象開始越來越突出地在政法領域以及教育領域顯現出來，從某個層面暴露了黨內法規制度建設在這些領域相對薄弱和乏力的現狀。

其次，黨內激勵法規制度建設的弱化也是黨內反腐法規制度建設不足的一個重要顯現。黨員作為具有共產主義覺悟的先鋒戰士，需要堅持黨性，踐行全心全意為人民服務的宗旨，需要在困難和危險面前挺身而出，需要在利益和榮譽面前善于謙讓。但很顯然，黨員也是人，是勞動人民中的普通一員，除了黨性之外，不能回避黨員的人性。而依照管理學的理論，任何人都希望獲得激勵，這是最基本的人性需求。目前來看，黨內法規制度建設以義務優位為基本特征，突出廣大黨員的責任和義務，這有助于保持黨的先進性，但同時也為黨內腐敗的產生提供了另類空間，因為履行這些責任與義務往往意味著黨員會產生某種“損失”，“如果‘損失'過多又缺少激勵，黨員就容易尋求‘私力救濟'，借助黨的權力謀取特權以填補‘損失。”[16]目前來看，黨內法規制度還沒有形成一個完備的體系，激勵關懷類的黨內法規還相對較少，這成為防范黨內腐敗的一個重大短板。

再次，法規制度的針對性和操作性不足。正如習近平總書記指出的，“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標準，形同虛設;有的相互脫節、彼此缺乏銜接和協調配合，形不成系統化的制度鏈條，產生不了綜合效應;有的過于籠統、彈性空間大，牛欄關貓，很多腐敗問題不僅沒有遏制住，反而愈演愈烈。”[17]152如何推進黨內法規制度成為一個更加科學體系，以確保其完全發揮作用，已經越來越顯緊迫。

2.黨內法規執行力建設依舊存在薄弱環節

如前所述，十八大前后反腐敗成效的變化充分顯現了黨內法規制度執行力問題對于反腐效果的影響。很長一段時期以來，尤其是十八大之前，黨內法規貫徹執行方面出現了很大漏洞，存在較為突出的失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。盡管十八大以來，黨內法規制度執行力情況有了根本性改善，但整體上依舊存在不少問題：一些地方和部門執行制度先緊后松、上緊下松、外緊內松，制度成了“橡皮筋”、“稻草人”，產生“破窗效應”，有規不依、執規不嚴、違規不究問題尚未得到根本解決。[18]這無疑極大地制約和削減了黨內法規在反腐方面的威力，制約了黨內法規反腐的效果。就如同人們在嚴寒的冬日穿著羽絨衣卻不拉上拉鏈或扣上扣子，會極大地削弱本可以在防寒方面發揮最有力效果的羽絨衣防寒效果的發揮甚至可能會使得羽絨衣形同虛設一樣，黨內法規制度執行力的不足也會使得黨內法規這種原本可以在防腐反腐方面發揮遠較國家法更大作用的規范失去其發揮完全作用的機會，令其反腐的效果大打折扣！十八大以來，在黨中央極力推進下，黨內法規制度執行力有了實質性改善，但依然在很多地方和很多領域存在搞變通、打折扣和做減法的現象。這已成為制約黨內法規反腐的另一個重要障礙。正因為如此，習近平總書記一陣見血地指出，“我們的制度體系還要完善，但當前最突出的問題在于很多制度沒得到嚴格執行。要狠抓制度執行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規發力，讓禁令生威。”[19]90

（二）強化黨內法規反腐的基本思路

1.黨內法規反腐必須堅持“防治結合，以治促防”

2020年1月，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上強調指出，“要深刻把握黨風廉政建設規律，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，不僅是反腐敗斗爭的基本方針，也是新時代全面從嚴治黨的重要方略。”[20]這為我國今后深入推進反腐敗斗爭再次明確了目標，需要我們協同運用包括國家法與黨內法規在內的多種規范，全力推進。筆者以為，在反腐敗方面，不同規范的功能定位是存在差異的。國家法的價值更在于形成腐敗的威懾，在制度建設上更需要在“不敢腐”方面著力;黨內法規的價值則重在形成反腐敗的文化，在制度建設上更需要在“不能腐”方面下功夫;而倫理道德的價值則重在形成恥于貪腐的輿論氛圍，在制度建設上更應側重于在“不想腐”上加以努力。就此而言，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐，客觀上需要國家法、黨內法規以及倫理道德等制度建設協同推進、一體建設。“只有堅持依法嚴厲懲治、形成不敢腐的懲戒機制和威懾力，堅持完善法規制度、形成不能腐的防范機制和預防作用，堅持加強思想教育、形成不想腐的自律意識和思想道德防線，才能有效鏟除腐敗現象的生存空間和滋生土壤。”[17]151基于此，在反腐敗方面，黨內法規反腐應當立足于防范為主的基本立場，堅持“防治結合，以治促防”。換言之，我們制定、完善和強化黨內法規制度的目的主要并不在于對已經貪污腐化的黨員進行懲治，而更在于抓早抓小，對黨員干部在工作和生活中的一些腐敗苗頭及早提醒和教育，防止這些微腐敗走向大腐敗，防止黨員行為由不合黨規走向觸犯國法，最終滑向無可挽救的深淵。基于此，在黨內法規反腐過程中，需要多借助黨內各種柔性的、更有利于黨員接受且有助于防微杜漸的制度手段，如提醒、誡勉談話、函詢約談、警告等。亦即：運用監督執紀“四種形態”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態;黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數;黨紀重處分、重大職務調整的成為少數;嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數。①

2. 黨內法規反腐必須既重視黨員的黨性修養又正視黨員的人性需求

黨內反腐意味著黨員干部需要經受舍棄腐敗所帶來的各種利益之考驗，需要克服人性的弱點，提高對于自身的要求。為此，黨內法規反腐必須重視黨員的黨性修養，通過制度建設強化黨員的黨性修養，為提高對黨員的要求打造黨性基礎。“我們黨對所有黨員提出黨性要求，任何黨員不得例外。”[21]而黨內法規則是強化黨員黨性修養，使黨員不忘初心、牢記使命的制度保障。黨內法規反腐必須重視黨員的黨性修養，將反腐建立在提高黨員黨性修養的基點之上，不斷強化黨內監督約束制度建設。然而另一方面，黨內法規反腐還必須在強調黨性的基礎上關注并正視基本人性。“當黨員做出對社會有利的行動或主動奉獻時，某種程度上都伴隨著一定的需要”，[22]而借助黨內法規反腐過程中不能夠刻意回避和忽略的這種需要——無論其為物質需要還是精神需要，也無論黨能否滿足或幫助其實現這種需要！黨員政治成長的過程是其黨性逐步克服人性弱點并最終戰勝人性的過程;換言之，黨員政治上的最后歸宿是黨性戰勝人性。但很顯然，黨性戰勝人性并不意味著黨性可以回避和忽略人性，而更意味著黨員需要用黨性克服自己人性的缺點和弱點。為此，黨內法規反腐必須一方面提高對于黨員的高標準與嚴要求，另一方面則需要強化對于黨員的關懷激勵，堅持監督約束制度與關懷激勵制度雙管齊下、一體建設、協同發力。

3. 黨內法規反腐必須堅持制度建設與制度執行力建設共同推進

2021年是中國共產黨建黨一百周年，也是貫徹落實《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》提出的“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”的關鍵之年。而進一步加強黨內法規制度建設，深入推進依規治黨、全面從嚴治黨，則是形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系的內在要求。為此，必須要立足于持續強化黨內反腐法規制度建設的基本方向，彌補政法領域以及教育領域等腐敗易發領域的反腐法規制度漏洞，強化黨內關懷激勵幫扶方面的法規制度短板，盡快填補黨內法規反腐的法規缺位與制度空位，提高黨內法規制度的針對性和操作性，加快形成完備的黨內法規制度體系，使黨內法規尤其是黨內反腐法規立得住、管得了、行得通。另一方面，“徒法不能以自行”，制度的生命力在于執行，任何法規制度如果得不到嚴格的執行，都將形同虛設。為此，在強化黨內法規制度建設的同時還必須關注和重視黨內法規制度執行力建設。應當繼續以推進“八項規定”實施的力度狠抓黨內法規制度執行力建設，強化各級黨組織在執行黨內法規方面的主體責任以及紀檢監察機關在執行黨內法規方面的監督責任，增強其執規的政治意識和責任意識，使黨內法規在反腐倡廉方面能夠發揮全力，將黨內腐敗扼殺在萌芽之中。

四、結 ? 語

當今中國已經步入新時代，而堅持全面從嚴治黨則是新時代中國特色社會主義基本方略。在此背景下，“以零容忍態度懲治腐敗，不斷增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系”，[8]26已經成為作為執政黨與中國特色社會主義事業領導核心的中國共產黨義不容辭的在肩重任。“反對腐敗、建設廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。”[22]54這注定了中國共產黨必然要帶領全國人民堅定不移地反對腐敗，將反腐斗爭進行到底。而黨內法規作為以實現“黨要管黨、全面從嚴治黨”為旨歸的黨內制度，則是黨內反腐并同時也是國家反腐重要保障和制度引領。黨內法規相比于國家法所特有的制度優勢使得黨內法規反腐在我國當代反腐敗斗爭中占據不可或缺的重要地位，需要在我國今后反腐敗斗爭過程中持續得到關注和強化。這是當代中國反腐必須并且也是必然的走向！

參考文獻：

[1] 鄭方輝，李瑩.反腐敗績效：腐敗治理的目標與邏輯[J].行政論壇，2020（6）：26-33.

[2] 趙大朋.使命型政黨：中國共產黨類型化研究的探索[J].探索， 2020（5）：117-125

[3] 習近平.在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結大會上的講話[J].求是，2020（13）：4-15.

[4] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[J].求是， 2007（21）：3-22.

[5] 中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編[M]，北京： 中央文獻出版社，2014.

[6] 宋功德， 張文顯.黨內法規學[M]，北京：高等教育出版社，2020.

[7] 中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M]， 北京：學習出版社，人民出版社，2014

[8] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M]，北京：人民出版社， 2017：.

[9] 蔣國宏， 許琰晗.試論習近平反腐倡廉重要論述中的辯證思維[J].廉政文化研究，2020（5）：11-18.

[10] 馮浩.中國共產黨黨內法規的功能與作用[J].河北法學，2017（5）：117-128.

[11] 宋功德.黨規之治[M]，北京：法律出版社， 2015.

[12] [美]馬丁·P.戈爾丁.法律哲學[M]，齊海濱，譯，上海：三聯書店，1987.

[13] 劉長秋.反腐敗的法律保障研究[J].理論學刊， 2014（9）：42-46.

[14] 李樹忠.黨內法規與國家法律關系的再闡釋[J].中國法律評論， 2017（2）：60-68.

[15] 陳寶生.政治秩序的道義基礎與以德治黨——論執政黨的秩序供給與道德建設[J].中共中央黨校學報， 2003（3）：30-33.

[16] 周葉中，鄧書琴.論中國共產黨黨內法規的價值取向—一以黨員義務和黨員權利為視角[J].中共中央黨校學報，2018（4）：65-72.

[17] 習近平.論堅持全面依法治國[M]，北京：中央文獻出版社，2020.

[18] 中辦法規局研究室.《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，這樣做！[EB/OL].（2021-01-28）[2019-10-23].http：//www.12371.cn/2019/10/23/ARTI1571793901076187.shtml.

[19] 習近平.關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M]，北京：中央文獻出版社，中國方正出版社，2016.

[20] 習近平.一以貫之全面從嚴治黨強化對權力運行的制約和監督為決勝全面建成小康社會決戰脫貧攻堅提供堅強保障 習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話[J].支部建設，2020（3）：4-6.

[21] 王勇.激勵法學視角下的黨內關懷幫扶法規研究[J].黨內法規理論研究，2019（2）：195-210.

[22] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M]，北京： 人民出版社， 2012.

責任編校 ? 王學青