習近平關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想之理論體系初探

黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度發表了一系列重要論述，深刻全面闡釋了我國人大制度的本質、特點、地位和作用，拓展了人大制度的內涵，賦予其新時代的意義。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，習近平總書記關于人民代表大會制度和人大工作的重要思想是習近平法治思想的重要組成部分，是中國特色社會主義法治理論的最新成果，是發展完善我國社會主義民主政治的基礎理論和指導思想。系統深入研究習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想（下文簡稱“習近平關于人大制度的重要思想”），對于豐富和發展我國人民代表大會制度的理論體系具有學術和理論的價值，對于加強和完善新時代的各級人民代表大會工作具有重大指導實踐意義。

目前學界和實務界圍繞習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的研究可以歸納為以下幾個視角。1.闡明習近平關于人大制度的重要思想在習近平法治思想理論體系中的地位角色。習近平關于“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排”的重要表述是學者們關注的重點。張文顯認為這是習近平法治思想關于社會主義法治本質特征的理論[1];李林指出“三者有機統一”是習近平法治思想的重要觀點[2];周尚君認為“堅持人民主體地位”是習近平法治思想的基本線索，堅持以人民為中心必須堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度[3]。2.從憲法學的角度解讀習近平關于人大制度和人大工作的重要論述。例如秦前紅分析習近平法治思想中“一切權力屬于人民”“以人民為中心”“權力的制約與監督”等憲法精神與人大制度的吻合[4];王旭認為習近平法治思想強調了全國人大常委會的合憲性審查工作在事前對涉憲性、合憲性問題把關方面的重要性[5]。3.解讀習近平關于人大制度的重要思想的某一側面。于玉宏探討了習近平關于人大制度的重要思想和論述的價值意義[6];孫一平、郝鐵川等學者總結歸納了習近平對于人大制度理論的新發展[7];簡小文研究了習近平關于人大監督的重要論述[8]。4.栗戰書、王晨等全國人大常委會領導同志有關習近平關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想的文章和講話。人大系統領導的文章和講話通常會強調如何落實習近平關于人大工作的指示，如何運用習近平總書記的思想指導和統領新時代人大工作，這類文獻對于人大工作很有意義。5.地方人大工作者對于習近平關于人大制度和人大工作的重要思想的學習體會。這類文獻從地方人大工作者的切身體會和工作經驗出發，側重于學習貫徹，較少理論的總結和創新。

習近平治國理政思想也吸引著海外學者的關注。Baogang Guo分析了在習近平國家治理體系現代化理論指導下中國在制度化、理性化和法治化方向的努力[9]; John Garrick Yan Chang Bennett等學者探討了習近平提出中國夢在經濟發展、國家復興等層面的意涵[10];Jacques deLisle提出習近平時代的法治模式比以往更具備法律性、發展主義和列寧主義的特征[11];等等。海外學界尚未有系統研究習近平人大制度理論思想的專題成果。

綜上，在國內外現有學術文獻中有關習近平關于人民代表大會制度的重要思想的研究，或是在解讀習近平法治思想時有所提及，或是從某一側面揭示該思想的意義價值，而將習近平關于人大制度的重要思想作為獨立的研究對象，并且深入和呈體系化研究的理論成果較為欠缺。本研究試圖總結習近平關于人大制度的重要思想的核心要素、基本特征、意蘊內涵，梳理習近平關于人大制度的重要思想的理論淵源和理論體系，研究其對于我國新時代人大制度和人大工作建設發展，對于人大工作創新實踐的指導意義。

一、習近平關于人大制度的重要思想的核心要素

本文認為，習近平關于人大制度的重要思想的核心要素包括“一個中心、兩個推動、三者統一、四個必須、五個環節”。

一個中心是指“以人民為中心”。正如學者們指出的，“以人民為中心”是習近平法治思想的精髓，這也是習近平關于人大制度的重要思想的中心和精髓。習近平總書記“以人民為中心”的思想內涵豐富，包括“讓全體中國人都過上更好的日子”“人民是我們黨執政的最大底氣”“始終把人民放在心中最高位置”等等[12]。對于人大制度而言，國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人民代表大會，人民代表大會是國家權力機關，產生并監督其他國家機關，而人民代表大會本身由人民選舉產生，對人民負責，人大制度本身的運行邏輯就體現了以人民為中心。在人大制度中堅持“以人民為中心”，就需要從選舉、人大機構組織、人大職權行使的方方面面體現人民意志，傾聽人民心聲，符合人民利益，滿足人民需求，為人民服務。

兩個推動是指“推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平”。習近平總書記提出，各級人大及其常委會“要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作提高水平”[13]。人大制度的理論和實踐是相輔相成的，理論來自實踐又指導實踐，實踐為理論提供發長的土壤，兩者需要共同的推進和提高。我國的人大實踐創新蓬勃發展，亟需理論提供解釋和引導。例如，有的地方人大成立開發區委員會并規定其對開發區管委會行使監督職權。如何認定地方人大開發區委員會的性質？這一機構的設立是否符合地方組織法？開發區委員會能否行使部分國家權力機關職權？這都需要理論的探索。而人大的實踐創新，又為理論研究提供素材。例如備案審查工作體系的逐漸完善，引導學術界加深拓展對規范性文件備案審查制度的討論。學術界積極回應實務界的實踐創新，北京航空航天大學成立了備案審查制度研究中心，浙江大學開設了備案審查案例分析課程，全國人大常委會的備案審查工作實踐為理論研究提供了豐沃的土壤。

“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”（以下簡稱“三者有機統一”）是習近平關于人大制度的重要思想的最核心要素。在不同的場合，習近平總書記反復提及“三者有機統一”[14]。習近平指出“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排”[15]。十三屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，重申“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，推進中國特色社會主義政治制度自我完善和發展”。“三者有機統一”只能通過人民代表大會制度的制度安排來實現，這是新時代中國特色社會主義民主政治制度的根本。

堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產黨的領導，必須保證和發展人民當家作主，必須全面推進依法治國，必須堅持民主集中制，這就是習近平關于人大制度的重要思想的“四個必須”[16]。首先，必須毫不動搖堅持黨的領導。黨的領導貫穿人大工作的始終，堅持黨的領導，人大系統要深入學習貫徹習近平總書記重要講話、重要指示精神和黨的五中全會精神，加強人大系統的黨建工作。保證和發展人民當家作主，把人民的需要作為人大工作的出發點，保持與人民群眾的密切聯系，接受人民的監督。全面推進依法治國，需要人民代表大會制度充分發揮作用，從立法和監督等各個方面推進依法治國。民主集中制原則不僅是黨的組織原則，是調整中央與地方的關系的原則，也是人大議事規則的原則。《全國人民代表大會常務委員會議事規則》第二條規定“全國人民代表大會常務委員會審議議案、決定問題，應當充分發揚民主，實行民主集中制的原則”。2021年修改通過的《全國人民代表大會組織法》增加總則規定，全國人大及其常委會實行民主集中制原則，充分發揚民主，集體行使職權。

習近平關于人大制度的重要思想的五個環節是指抓好五個重要環節的人大工作，包括“加強和改進立法工作、加強和改進法律實施工作、加強和改進監督工作、加強同人大代表和人民群眾的聯系、加強和改進人大工作”[17]。“五個工作環節”綜觀全局，涵蓋了人大組織和職權運作、人大與其他國家機關的關系、人大代表與人民群眾的關系的方方面面，并且具有極強的實踐意義。

二、習近平關于人大制度的重要思想的基本特征

本文認為，習近平關于人大制度的重要思想具備人民性、本體性、全局性、全面性、科學性、前瞻性等特征。

人民性是指習近平始終把人民擺在第一位，強調黨和政府全心全意為全體中國人民服務。以人民為中心是習近平關于人大制度的重要思想的中心，人民性是習近平關于人大制度的重要思想的突出特征。從人民性出發完善人大制度，就是要堅持國家一切權力屬于人民，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。本體性是習近平關于人大制度的重要思想的突出特征。本體性是指堅持獨立自主的立場，扎根本國土壤不照搬照抄他國的政治制度。在政治制度的設計上，需要借鑒國外政治文明有益成果，但絕不能放棄中國政治制度的根本。全局性是指習近平總書記的人大制度思想綜觀全局，涵蓋了黨與人大的關系、人大與其他國家機關的關系、人大代表與人民群眾的關系以及人大組織和職權運作的方方面面。全面性是指看待問題不要偏頗，在政治制度上如果看到別的國家有我們沒有就要搬過來，或者看到我們有別的國家沒有就要去掉，習近平指出這兩種觀點都是簡單化的片面的不正確的[18]。科學性是指習近平關于人大制度的重要思想堅持從國情出發、從實際出發，注重歷史和現實、理論和實踐的有機統一。前瞻性是指習近平總書記對人大制度建設作了近期、遠景及更遠景的戰略安排，為推進中國特色社會主義政治制度自我完善和發展指明了方向。

三、習近平關于人大制度的重要思想的意蘊內涵

本文認為，習近平關于人大制度的重要思想具有深刻豐富的意蘊內涵。首先，習近平關于人大制度的重要思想科學論證了依憲治國與依憲執政、依法治國與依法執政和堅持并完善人大制度的辯證關系。人大制度作為“三者有機統一”的根本制度安排，黨的領導實現于人大制度的運行中，黨的領導方式和執政方式也隨著人大制度的完善而改進。人民代表大會制度是符合我國國情的根本政治制度，在人大制度的運行中，黨的主張通過人大立法程序成為國家意志，黨組織推薦的人選通過人大的選舉程序成為國家政權機關的領導人員。黨通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，具體來說，設區的市以上的人大及其常委會是我國的立法機關，通過人大的立法程序，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身在憲法和法律范圍內活動，通過黨領導立法、保證執法、帶頭守法[19]，從而實現依憲治國與依憲執政、依法治國與依法執政的和諧統一。

其次，習近平關于人大制度的重要思想科學界定了中國特色社會主義民主政治制度與其他國家政治制度的區別。習近平指出，每個國家的政治制度都是由其人民決定的，都是在歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上發展演化而來。要堅定對中國特色社會主義政治制度的自信[20]。中西方的政治制度的設計理念不同。西方的政治充斥著競爭，黨派之間的競爭，利益集團的競爭等等，因此議會制度的設計是為這種利益的競爭搭建平臺。而我國的人民代表大會制度不是以分立和制衡為本位的，而是民主集中制的組織原則，只有中國的人大制度才是最符合我國國情，最有利于實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

第三，習近平關于人大制度的重要思想全面覆蓋了人大制度的體制、機制、程序、規范，進一步闡明了人大制度的性質、地位、特征和作用，是一個系統科學、邏輯嚴密、內涵豐富、論述深刻的理論體系。習近平關于人大制度的重要思想與人大制度的運行邏輯是一致的，貫穿了人大選舉、人大組織、人大職權、人民代表與群眾的關系、黨與人大的關系、人大與其他國家機關的關系等等。這個完整完備的理論體系足以指導人大工作的方方面面。

第四，習近平關于人大制度的重要思想體現了歷史唯物主義與辯證唯物主義的世界觀和方法論，是馬克思主義中國化和時代化的最新成果，發展了21世紀馬克思主義和當代中國馬克思主義，對于推進新時代人大工作完善發展具有實踐的指導意義和價值。在談到國家政治制度的設計時，習近平總書記強調“從國情出發、從實際出發”“既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發展道路、積累的政治經驗”，不能突然搬來政治制度的“飛來峰”[21]。結合現實來看，對新冠肺炎疫情的抗擊既是全球共同面臨的公共衛生事件，也是各國政治制度和治理模式的試金石。我國的治理體系在這樣的非常時期顯示出巨大的制度優勢，切實保障了人民群眾的生命健康安全。堅持黨的領導，堅持和完善以人大制度為根本政治制度的中國特色社會主義治理體系，是符合我國國情的道路。

四、習近平關于人大制度的重要思想的指導意義

上文分別從歷史邏輯和理論邏輯的視角研究習近平關于人大制度的重要思想，本部分以實踐邏輯的視角分析如何運用習近平關于人大制度的重要思想理論來指導人大制度完善和人大工作創新發展。習近平關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，既全面系統又細致入微，具有極強的可操作性和實踐性。例如習近平總書記提出的“全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法監督職責”、地方人大及其常委會“創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務”“把加強同人大代表和人民群眾的聯系作為對人民負責、受人民監督的重要內容”“暢通社情民意反映和表達渠道”等指示既具有制度設計的元素，又留下人大工作創新的空間。本部分主要以廣東省的地方各級人大工作為例，說明地方人大如何落實貫徹習近平關于人大制度的重要思想，推動推進人大工作創新實踐。

在立法工作方面，習近平總書記提出，地方人大及其常委會“創造性地做好立法、監督等工作，更好助力經濟社會發展和改革攻堅任務”[22]。例如地方人大探索區域協同立法，為推動區域協調發展戰略落實落地提供法治保障。2020年1月，河北、北京、天津的人大會議分別通過《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，并且三個條例在5月1日起同步實施，使得三地的機動車管理規范和標準得到統一。這是京津冀三省（市）首次開展區域協同立法，也是全國首部區域協同立法。2020年9月，浙江、上海、江蘇的人大常委會會議分別表決通過各自的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，并于10月1日同步施行。2020年12月18日《中共廣東省委關于制定廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》向社會公布。該建議對廣東“十四五”規劃時期的經濟社會發展的方方面面進行了籌劃布局，特別提到加快粵港澳大灣區、深圳先行示范區的“雙區”建設，發揮粵港澳深度合作獨特優勢，充分激發強化“雙區”建設的整體效應和輻射引領效應，探索粵港澳深度合作、協同發展新模式，拓展粵港澳協同發展空間。珠三角的立法協同機制建設完善大有可為。

在監督工作方面，中共中央法治中國建設規劃（2020-2025年）提出“加強立法監督工作，建立健全立法監督工作機制”。隨著地方立法主體的擴容，立法監督工作的重要性愈加凸顯。早在2018年習近平就提出“健全規范性文件備案審查制度，把各類法規、規章、司法解釋和各類規范性文件納入備案審查范圍……實行有件必備、有備必審、有錯必糾”[23]。廣東省第十三屆人大常委會于 2018年通過了《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，對備案審查的范圍和工作程序作出規定，使備案審查工作制度化規范化。地方人大在監督工作方面的創造創新是豐富多樣的。例如多地的地方人大實行“民生實事項目票決制”結合了決定權和監督權等多種職權行使方式[24];例如由廣東首創進而被全國人大常委會發文向全國推行的人大預算聯網監督，浙江溫嶺開創的人大預算審查民主懇談機制等等都是監督權行使機制的創新。

在代表工作方面，習近平總書記提出“把加強同人大代表和人民群眾的聯系作為對人民負責、受人民監督的重要內容”“暢通社情民意反映和表達渠道”等指示[25]。遵循習近平總書記的講話精神，廣東省的地方人大開展各種制度的探索創新。惠州市惠城區人大推行“三三制”即“三級人大代表聯絡機制、三個聯絡群眾主渠道、三個層次群眾訴求處置機制”以傾聽民意。類似這樣的基層人大工作是社會的安全閥，把民憂民困化解在基層是國家長治久安的壓艙石。代表聯絡站建設已經成為廣東省人大工作的品牌。廣東省基本已形成了以鄉鎮（街道）人大代表中心聯絡站為主，以村（居）人大代表聯絡站為輔的代表聯絡站網格化體系，這成為人大閉會期間代表履職的重要平臺。

習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想既具有制度設計的元素，又留下人大工作創新的空間，為人大制度的建設和人大工作水平的提高指明了方向。認真學習領會習近平關于人大制度的重要思想并在其指導下發展和完善人大制度和人大工作，需要理論界和實務界的共同致力。

注釋：

[1]張文顯：《習近平法治思想研究（中）——習近平法治思想的一般理論》，載《法治與社會發展》2016年第3期。

[2]李林：《夯實全面依法治國的根本政治基礎》，載《法學雜志》2021年第1期。

[3]周尚君：《堅持以人民為中心的法治思想》，載《法學雜志》2021年第1期。

[4]秦前紅：《習近平法治思想蘊含深刻憲法精神》，載《檢察日報》2020年12月4日第3版。

[5]王旭：《習近平法治思想中的憲法理論》，載《檢察日報》2021年2月1日第3版。

[6]于玉宏：《習近平關于人民代表大會制度的重要論述及其價值》，載《南昌大學學報（ 人文社會科學版）》2018年第12期。

[7]孫一平：《習近平對中國民主政治建設的豐富和發展—以現代化為視角》，載《理論界》2015年第3期;郝鐵川、竺常赟：《試論習近平同志關于人大理論和工作的新闡述》，載《學習與探索》2019年第8期。

[8]簡小文：《習近平關于人大監督的重要論述研究——兼論我國法律監督權與人大監督制度的完善》，載《經濟社會體制比較》2020年第1期。

[9]Baogang Guo.“A Partocracy with Chinese Charact

eristics： Governance System Reform under Xi Jinping”， Journal of Contemporary China， Vol.29， No.126， （2020）.

[10]John Garrick and Yan Chang Bennett.“‘Xi Jinpi

ng ThoughtRealisation of the Chinese Dream of National

Rejuvenation？”， China Perspectives，Vol.113，No.1-2，（2018）.

[11]Jacques deLisle. “Law in the China Model 2.0：

Legality， Developmentalism and Leninism under Xi Jinpin

g”，Journal of Contemporary China， Vol.26，No.103，（2016）.

[12][23]本書編輯組編：《習近平談治國理政（第三卷）》，外文出版社2020年版，第133-143頁、第280頁。

[13][15][16][17][21][25]習近平：《設計和發展國家政治制度 要從國情出發從實際出發——在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載《中國人大》2014年第18期，第11頁、第10頁、第10-11頁、第11-12頁。

[14]習近平總書記在十二屆全國人大一次會議閉幕會上的重要講話、在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話、在慶祝“五一”國際勞動節大會上的講話、在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告、在慶祝改革開放40周年大會上的講話等重要場合都提到“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”。

[18][20]參見本書編輯組編：《習近平談治國理政（第二卷）》，外文出版社2017年版，第286頁。

[19]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行 30 周年大會上的講話（2012年12月4日）》，載《中國人大》2012年第23期，第11頁。

[22]《習近平總書記關于地方人大及其常委會工作的重要指示（2019年7月17日）》，載《時代主人》2019年第10期，第5頁。

[24]孫瑩：《民生實事項目票決制應不斷完善》，載《人民之聲》2020年第9期，第61頁。

（作者系中山大學法學院副教授。本文是國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領導的制度空間、實現機制與完善路徑研究”〔20AZZ004〕的階段性成果）