我國農村養老服務供給的問題與對策分析

薛友怡

摘 要：隨著鄉村經濟和城鎮化發展，人口老齡化趨勢越發嚴重，農村社會養老服務面臨著巨大的挑戰。當前，由于諸多原因，我國農村養老服務供給還存在家庭養老方式不斷弱化、社會力量參與不足、養老院管理水平低、專業人才缺乏、“三大支柱”養老保險體系發展不均衡等問題。為此，必須堅持以政府為主導，家庭養老為主體，居家養老為基礎，并通過必要的法律援助等途徑推進農村養老服務供給不斷完善，實現農民老有所養的基本目標。

關鍵詞：農村養老服務供給；政府；家庭；社會

一、問題的提出

目前，對于養老服務的定義很多，各界一直沒有形成統一的意見，根據國務院辦公廳印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》[1]對“社會養老服務體系”的內涵界定，本文將農村養老服務供給概括為，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有農村老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等一系列服務的總稱。基于此概念，了解現階段老人的生活情況及他們對養老服務的需求，有利于政府在與家庭、市場和社會聯合供給過程中充分發揮主導作用，為農村老年群體提供精確、高質量的服務，提高其生活的水平。

國家統計局數據顯示，到2019年末，中國大陸總人口（包括31個省、自治區、直轄市和中國人民解放軍現役軍人，不包括香港、澳門特別行政區和臺灣省以及海外華僑人數）140 005萬人，60周歲及以上人口25 388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上人口17 603萬人，占總人口的12.6%[2]。由國家統計局的數據我們不難發現，人口老齡化已成為我國當前面臨的一個十分重要的現實問題，而這種嚴峻的老齡化問題在廣大農村地區表現得尤為突出。黨的十九大報告明確指出，要“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”[3]。這充分說明黨和政府對農村養老服務事業的高度重視，也為我們加快農村養老事業的發展指明了方向。為此，必須高度重視當前農村養老服務供給事業，不斷完善農村養老服務供給制度，使農村養老服務供給事業實現新發展。

二、當前我國農村養老服務供給存在的問題

現今，盡管國家提出要加強農村養老服務體系建設，促進各類主體參與多樣化養老服務供給，但由于諸多原因，農村養老服務供給結果仍不盡如人意。概括起來，當前我國農村養老服務供給存在以下問題：

（一）家庭養老方式不斷弱化

長期以來，我國農村養老服務供給主要由家庭承擔，且受傳統思想的影響，老人更偏愛來自家庭的照料。但隨著經濟發展及城市化進程加快，農村青壯年勞動力紛紛離開農村，流動到城市務工，家庭結構逐漸小型化，成年子女的積蓄主要用于撫養自己的孩子，這就造成一直以來由成年晚輩供養老年人的傳統養老模式受到較大影響，農村老年人的生活照料面臨挑戰。同時，留守農村的老人大多不具有足夠的自養能力，他們中間身體比較健康的可以通過農業生產滿足日常需求，如果身體狀況較差或者年歲已高無法從事生產勞動，就只能由在外工作的子女提供基本的養老費用。如果遇到生病或者其他突發事件，一些老人就會陷入嚴重的經濟危機，進而導致農村老人生活困難。可見，目前家庭這一供給主體逐漸顯得乏力，傳統的子女供養父母的養老方式不斷弱化。

（二）社會力量參與不足

自2014年以來，各地方政府采取多項有力措施，支持民間資本參與農村養老，著力推進城鄉養老服務體系建設和養老服務業發展。但我國敬老院從建設到使用主要依靠政府的財政補貼，很大一部分原因在于農村養老服務供給本身是一個投資長、見效慢、回報低、風險大的產業，很多企業不愿意參與投資建設，這使得農村養老服務供給產業民間資本參與較少，市場缺乏吸引力。同時，由于服務對象特殊，老年人意外傷害、死亡事件時有發生，容易引起糾紛，保險機制不完善，嚴重影響機構正常運營[4]，這也限制了社會力量參與其中。

（三）養老院的管理水平低，人才缺乏

由于農村養老院的設立程序比較簡單，管理人員要么受政府指派，要么由社會機構招募，整體管理水平較低，無法適應現代養老院管理的需要。此外，隨著年齡的增長，老年人身體機能和自我照料能力不斷下降，這就需要專業護理人員進行照料；但現階段我國農村養老院護理人員大多是農村女性，年齡一般在四十歲以上，盡管對老人足夠耐心，但受自身文化水平限制，缺乏對專業護理知識的了解，難以提供專業、科學和系統的服務，除了在生活上對老年人提供照料外，很難關注老人的心理健康。同時，養老院護理人員的工作強度大，薪資水平和福利待遇相對較低，對于大學生等高素質勞動力的吸引力不足，難以形成長期穩定的職業隊伍。

（四）“三大支柱”養老保險體系發展不均衡

養老保險的“三大支柱”體系是由基本養老保險、企業年金和職業年金、個人儲蓄性養老保險和商業養老保險構成。從目前來看，我國養老保險體系仍然以基本養老保險為主，作為第一支柱的養老保險制度已基本健全，到2020年底，全國參加城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩個平臺的人數接近10億人[5]；作為第二支柱的企業年金和職業年金發展規模較小，覆蓋人群有限；而第三支柱的個人養老金制度還在起步階段。總體而言，目前我國三大支柱性養老保險體系發展還不均衡。同時，盡管基本養老保險制度覆蓋面廣，但資金主要由國家負擔，養老金的增長金額難以填補養老缺口的增長速度，并且農民由于自身經濟能力的限制，支付能力較低，大多選擇購買最低檔次的保險金額，最終導致農民盡管買了養老保險，但退休后保障依舊不足。

三、完善我國農村養老服務供給的對策

當前，為解決農村老人日益多樣化的養老服務需求，各級政府、家庭、社會必須高度重視農村養老服務供給問題。只有建立起以政府為主導、家庭養老為主體、居家養老為基礎的養老服務體系，才能緩解養老服務供需之間的不平衡，最終提升農村老年人獲得感、幸福感以及對社會的認同感。

（一）發揮政府的主導作用

1.加快發展多層次、多支柱的養老保險體系

目前，城鄉居民基本養老保險購買共分為12個檔次，累計繳費滿15年，60周歲后每月可領取退休養老金。個人繳費選擇的檔次越高，退休后所得的養老金也就越多。因此，政府要根據當地經濟發展的實際情況細化中央的政策，并根據經濟發展水平逐步提高養老金的補貼標準，鼓勵村民選擇較高檔次繳費參保，確保基本養老金按時足額發放，使廣大村民能夠依法享有充足的養老金待遇，完善基本養老保險制度。同時，加快出臺規范發展第三支柱養老保險的政策，建立個人養老儲蓄賬戶，鼓勵居民將個人資產存入其中，以便養老所用。政府可對長期按時儲存資金的個人予以一定的獎勵補貼，最終建立多層次、多支柱的養老保險體系。

2.加大對農村養老服務專業人才的培養力度

我國養老服務在管理與護養上人才缺乏，造成這種問題的原因主要在人才培養機制不完善。要想促進養老服務業發展，培養大批量、高層次、專業化的農村養老服務人才隊伍，可以從以下三方面著手：一是各地教育局可以通過財政專項資助鼓勵各類院校開設養老服務、老年護理等相關專業及課程，制定高層次的人才引進政策，提高學校的教學水平。二是對選擇養老服務專業的學生給予資助性獎勵，通過學費減免、專項獎學金、升學補貼等政策調動學生報考學習護理專業的積極性，擴大相關專業的招生規模；同時，建立校企合作培養養老服務人才機制，為養老服務機構培養優秀人才，對畢業之后從事養老事業的畢業生予以補助和獎勵。三是對于已從事養老服務業的從業人員定期開展養老服務知識的專題講座和免費的在職業務培訓，培養養老從業人員的專業知識與實踐技能。

3.大力發展養老服務產業

養老服務業貫穿老年群體衣食住行各個方面，有著廣闊的市場前景。但現階段，我國養老服務產業發展較為緩慢，為解決這一矛盾，首先政府應繼續增強政策引領和資金支持，優化養老服務業環境，降低組織登記門檻，簡化手續辦理流程，鼓勵社會力量參與養老領域，培育農村養老服務組織，構建“政府引導、金融支持、社會參與、市場運作”養老服務發展體制。其次，豐富養老服務業內容，鼓勵社會企業根據農村老年人自身需求發展相關產業，在提供基礎性的日常照料、家政服務外提供更優質的服務，如開設老人旅游團，提供價格低廉的旅游機會；或開展興趣班，教老人學習音樂，參加簡單的體育項目，還可以定期舉行比賽，激發他們參與活動的積極性，豐富老人的晚年生活。

（二）發揮家庭養老的主體性作用

家，強調父母與子女之間的相互依存[6]。當今，盡管傳統的家庭養老模式受到一定的挑戰，但整體上說，農村家庭仍然在較大程度上為那些喪失勞動能力的老年人提供了養老服務保障。因此，應當繼續發揮家庭養老的主體性作用。

1.強化以血緣關系為紐帶的家庭成員之間的聯系

血緣的意思是人和人的權利和義務根據親屬關系來決定。在農村地區，血緣這種由生育和婚姻所產生的親子關系[7]，并不會因為政府、市場和社會民間組織的介入而被取代。對此，首先應當將中國優秀傳統文化中的“孝”“廉”“禮”等融入社會主義核心價值觀和社會主義精神文明建設當中，構造新型家庭倫理規范，賦予傳統文化時代內涵，形成敬老、尊老、養老的倫理觀念。其次，“家庭是人生的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師”[8]，子女在對待父母長輩時應當堅持以孝為先，以身作則，在潛移默化中影響自己的下一代，營造愛老敬老、溫馨和諧的家庭氛圍。再次，強化以血緣關系為紐帶的家庭成員間的聯系，培養良好的新時代家風，老年人要關心子女的發展，子女更要關愛父母的身心健康，在外務工的子女可以通過電話、微信等社交媒體與父母經常保持聯系，了解他們的愿望，滿足他們的需求。

2.增強家庭養老的經濟實力

目前，我國農村家庭規模相對縮小，家庭照料資源日益匱乏[9]。農村家庭的經濟收入受鄉村經濟發展的影響，要解決農村養老服務供給問題，就應該提高鄉村經濟水平，增加村民收入，進而增加子女對老人的贍養費用。這就需要政府對村民進行專業指導，擴大農業生產規模，促進農村產業化發展，提高農村生產效益和收入。政府還可采取稅收優惠政策，吸引部分有條件的青壯年返鄉創業，為當地剩余勞動力創造更多的就業機會，增強農村家庭的創收能力，提高整體收入，增強家庭養老的經濟實力。

（三）完善居家養老的基礎性作用

居家養老是近年來廣受關注的養老模式，由政府、家庭成員和社會各界廣泛關注和參與，具有成本較低、覆蓋面廣、服務方式靈活的特點，理應成為多數老年人的養老選擇。因此，要在農村建立并發揮居家養老模式的基礎性作用。首先，政府要拓寬資金供給渠道，建立多元化的運作機制，采取財政稅收優惠政策，培育壯大專業化養老服務組織；同時鼓勵子女為老年人購買居家養老服務項目，積極引導廣大家庭參與養老服務消費，促進居家養老服務業快速健康發展。其次，各地可以根據本地情況，組成養老護理隊伍，進行專業化培訓，提高養老服務質量，專門從事對老人日常生活的照料；加強對村民基本醫療知識的宣傳，有條件的鄉村還可以建立老年人服務熱線，方便老人及時呼叫服務人員，為老人提供上門服務。

（四）提供必要的法律援助

孝敬、贍養父母，不僅是公民必須遵守的道德準則，而且是每個公民應盡的法律義務和責任。在農村，近年來涉及老年人贍養方面的案件越來越多，而遇到這類案件時老年人由于對相關法律理解的欠缺以及自身身體方面的原因，往往無法有效保障自己的合法權益。此時，法律援助就可以幫助農村老年人解決維護自身合法權益的難題。這就需要各地政府尤其是司法行政機關想辦法拓寬老人維權的法律渠道，擴大法律援助的應援范圍和覆蓋面，推動法律援助站點深入農村，以便老年人能就近咨詢相關問題，獲得必要的法律援助。

參考文獻

[1]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知[EB/OL].（2011-12-16）[2021-03-05]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.

[2]國家統計局.2019年國民經濟運行總體平穩 發展主要預期目標較好實現[EB/OL].（2020-01-17）[2021-03-05].http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200117_1723383.html.

[3]習近平.習近平談治國理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2017：34.

[4]楊勇剛.供給側視角下的農村養老服務發展策略[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017（6）：128-137.

[5]國家統計局.中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].（2021-02-28）[2021-03-05].http：//www.stats.gov. cn/ztjc/zthd/lhfw/2021/lh_hgjj/202103/t20210301_1814216.html.

[6]費孝通.江村經濟[M].北京：北京大學出版社，2016：29.

[7]費孝通.鄉土中國[M].北京：人民出版社，2015：86.

[8]習近平.習近平談治國理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：354.

[9]張志元，鄭吉友.我國農村失能老人居家養老服務多元供給思考[J].河北經貿大學學報，2018（5）：102-108.